CHƯƠNG I TỔNG QUAN VỀ NGUYÊN TẮC CÂN BẰNG HỢP LÝ
3.2. Dự báo khả năng áp dụng nguyên tắc cân bằng hợp lý của Việt Nam và một
3.2.2. Kiến nghị cho Việt Nam khi tham gia các tranh chấp trong khuôn khổ WTO
khổ WTO
3.2.2.1. Nâng cao khả năng tương thích của pháp luật Việt Nam với các cam kết quốc tế
Việc vận dụng nguyên tắc cân bằng hợp lý một cách linh hoạt không chỉ để bảo vệ cho những quy định pháp lý của Việt Nam mà cịn để thách thức và tấn cơng các biện pháp của các quốc gia khác, gây ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp đến quyền lợi hợp pháp của Việt Nam. Trong quá trình tham gia đàm phán các FTA, Việt Nam nên vận dụng quy định về những ngoại lệ chung trong WTO một cách triệt để, trên tinh thần ban hành và thực thi các biện pháp áp dụng một cách hết sức cẩn trọng từ những kinh nghiệm được rà soát cẩn thận từ các vụ tranh chấp trong khn khổ WTO và EC đã phân tích. Hay nói cách khác, các quy định pháp lý của Việt Nam phải phù hợp, nhất quán với pháp luật WTO mà không phải là biện pháp bảo hộ thương mại trá hình, gây phương hại đến nguyên tắc bình đẳng trong thương mại. Một số nội dung pháp luật mà Việt Nam cần phải hoàn thiện để phù hợp với những cam kết quốc tế, đặc biệt là đáp ứng được những yêu cầu của nguyên tắc cân bằng hợp lý:
Thứ nhất, đối với các tiêu chuẩn về thực phẩm nhập khẩu, Việt Nam có khá
nhiều quy định về nhập khẩu thực phẩm nằm rải rác ở các luật như Luật An toàn thực phẩm, Luật Hải quan, Luật về tiêu chuẩn và quy chuẩn kỹ thuật quy định về hệ thống các tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật của Việt Nam nói chung và ngành thực phẩm nói riêng, v.v. Hệ thống tiêu chuẩn Việt Nam gồm tiêu chuẩn quốc gia (TCVN) và tiêu chuẩn cơ sở (TCCS) là những quy định về đặc tính kỹ thuật và yêu cầu quản lý nhằm phân loại đánh giá sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ, q trình, mơi trường, v.v. Hệ thống Quy chuẩn kỹ thuật gồm Quy chuẩn kỹ thuật quốc gia (QGVN) và Quy chuẩn kỹ thuật địa phwuowng (QCĐP) là những quy định về giới
yêu cầu về mặt quản lý các sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ, q trình, mơi trường và các đối tượng khác để đảm bảo an toàn, vệ sinh, sức khỏe con người; bảo vệ động, thực vật, mơi trường, v.v. Nhưng nhìn chung là mục tiêu của Việt Nam là sử dụng chính các tiêu chuẩn quốc tế làm chuẩn mực, hay nói cách khác Việt Nam hướng đến việc áp dụng quy định tại Điều 3.2 Hiệp định SPS để làm tiêu chuẩn vệ sinh động thực vật của mình. Do vậy, để nâng cao năng lực cạnh tranh của Việt Nam trên thị trường thế giới, đồng thời tạo ra một bộ tiêu chuẩn chuẩn mực hơn nhằm bảo vệ sức khỏe, cuộc sống của con người, động, thực vật trong nước, Việt Nam cần tạo được sự hài hòa trong các tiêu chuẩn nhập khẩu thực phẩm tại Việt Nam, nói cách khác là tạo ra sự tương thích giữa các hệ thống tiêu chuẩn Việt Nam và quốc tế.
Thứ hai, đối với việc áp dụng một biện pháp tự vệ, Luật Quản lý Ngoại thương 2017 đang đưa ra khái niệm biện pháp tự vệ trong nhập khẩu hàng hố nước ngồi vào Việt nam là “biện pháp được áp dụng trong trường hợp hàng hoá được
nhập khẩu quá mức vào Việt Nam gây ra thiệt hại nghiêm trọng hoặc đe dọa gây ra thiệt hại nghiêm trọng của ngành sản xuất trong nước”.160 Về cơ bản, quy định này đã thể hiện được nội dung bao hàm những điều kiện để áp dụng biện pháp tự vệ, nhưng lại bỏ qua mất một đặc điểm quan trọng của biện pháp tự vệ quy định tại Điều XIX.1.a) là quyền được ngừng hoàn toàn hay một phần các cam kết, rút bỏ, điều chỉnh một nhượng bộ trong GATT.161 Do đó, về mặt khái niệm, Điều 91 của Luật Quản lý Ngoại thương nên bổ sung thuật ngữ để bao hàm được nội dung này. Điều 92 Luật Quản lý Ngoại thương quy định điều kiện áp dụng biện pháp tự vệ yêu cầu việc gia tăng khối lượng hoặc số lượng phải là “nguyên nhân chính” gây ra thiệt hại nghiêm trọng hoặc đe dọa gây ra thiệt hại nghiêm trọng cho nền sản xuất trong nước. Có thể thấy rằng thuật ngữ này đã bao hàm nội dung nguyên tắc cân bằng hợp lý, được cụ thể trong Khoản 3 Điều 94 Luật Quản lý Ngoại thương khi thể hiện mối quan hệ nhân quả giữa hành động và thiệt hại, tuy nhiên việc xác định mối quan hệ này tương đối phức tạp, cần phải được làm rõ các tiêu chí để xác định mối quan hệ nhân quả này. Đặc biệt,
160 Điều 91 Luật Quản lý Ngoại thương 2017.
161 Nguyễn Ngọc Hà, “Bài học kinh nghiệm từ vụ khởi kiện Indonesia áp dụng biện pháp tự vệ đối với tôn lạnh nhập khẩu từ Việt Nam”, Nhà nước và Pháp luật, 2018, No. 11, tr. 82.
một mức thuế tự vệ được áp dụng chỉ được coi là một biện pháp tự vệ khi Việt Nam đưa ra những ràng buộc thuế quan trong Biểu cam kết thuế quan, hay nói cách khác chỉ được áp đặt thuế tự vệ lên những sản phẩm có trong Biểu cam kết thuế quan. Vì vậy khi tiến hành điều tra tự vệ trong thực tiễn, Việt Nam cũng cần phải rà soát các yếu tố cấu thành, điển hình là việc các sản phẩm khơng bị ràng buộc thuế quan theo Biều cam kết thuế quan thì nên được loại bỏ khỏi danh mục bị điều tra.
Thứ ba, liên quan đến việc áp dụng ngoại lệ theo Điều XX GATT, Việt Nam
cũng đã đề cập đến các trường hợp cấm nhập khẩu tại Điều 9.2 Luật Quản lý Ngoại thương, theo đó nội dung của điều này cũng đã bao hàm nội dung các ngoại lệ theo Điều XX GATT. Tuy nhiên, dường như nội dung quy định tại Điều 9.2 Luật Quản lý Ngoại thương bao hàm nội dung hẹp hơn so với Điều XX GATT khi mới đề cập đến biện pháp cấm nhập khẩu, trong khi các biện pháp được áp dụng trên thực tế theo Điều XX GATT tương đối đa dạng. Việc hạn chế các biện pháp áp dụng như vậy đồng thời cũng hạn chế khả năng áp dụng các biện pháp bảo vệ của Việt Nam trong thương mại quốc tế. Vì vậy, tác giả kiến nghị nên mở rộng phạm vi các biện pháp được áp dụng thay vì giới hạn ở biện pháp cầm nhập khẩu. Ngồi ra, Điều 9.2 nêu trên chưa có nội dung thể hiện Phần mở đầu Điều XX GATT, theo đó một biện pháp không được áp dụng một cách tùy ý, không thể biện minh hoặc tạo ra một hạn chế thương mại trá hình. Tuy nhiên, trong nội dung Điểm đ Điều 9.2 Luật quản lý Ngoại thương có quy định việc cấm nhập khẩu tuân theo “điều ước quốc tế mà
nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên”, đồng nghĩa với việc cho
dù không được quy định một cách cụ thể nhưng các biện pháp mà Việt Nam áp dụng vẫn phải tuân theo các quy định của GATT. Vì vậy, tác giả kiến nghị nên đưa nội dung Phần mở đầu vào Điều 9.2 để tránh xảy ra thiếu sót trong việc áp dụng một biện pháp nhằm đảm bảo các mục tiêu được quy định tại Điều 9.2 Luật quản lý Ngoại thương.
Thứ tư, liên quan đến việc áp dụng một biện pháp phòng vệ, việc áp dụng
biện pháp cũng phải nằm trong “phạm vi, mức độ cần thiết, hợp lý, có thời hạn”, đây là một trong những quy định rõ ràng thể hiện Việt Nam đã vận dụng nguyên tắc cân bằng hợp lý vào nội luật. Tuy nhiên hàm ý của nguyên tắc này mới chỉ được thể hiện ở mặt thuật ngữ mà chưa xác định rõ được thế nào là phạm vi, mức độ “cần
tiêu chí nào để cân đo đong đếm sự cần thiết của một biện pháp. Tuy nhiên, ưu điểm của quy định này nằm ở thuật ngữ “có thời hạn”, nhằm xác định rõ biện pháp
phòng vệ chỉ được áp dụng trong một thời hạn nhất định nhằm hạn chế, ngăn ngừa, bảo vệ thiệt hại của ngành sản xuất trong nước. Từ thực tiễn này, các quy định của pháp luật Việt Nam cần làm rõ được những tiêu chí để xác định mức độ cần thiết, hay nói cách khác là tiêu chí để xác định được mối quan hệ nhân quả giữa việc nhập khẩu hàng hoá và mức độ thiệt hại của ngành sản xuất trong nước. Từ đó, xác định được biện pháp phịng vệ nào là hợp lý và tương xứng với thiệt hại đó.
3.2.2.2. Lưu ý trong quá trình giải quyết tranh chấp
Từ thực tiễn, Việt Nam đã và đang tham gia vào năm vụ tranh chấp đều với tư cách nguyên đơn, tuy nhiên không phải vụ tranh chấp nào Việt Nam cũng khiếu kiện thành cơng. Do đó, trong q trình tham gia vào các tranh chấp dù với tư cách là bên đi kiện hay bên bị kiện, Việt Nam cũng cần phải lưu ý một số điểm cụ thể như sau:
a. Nghiên cứu và hiểu đầy đủ các quy định của WTO trong quá trình vận dụng để khởi kiện ra Cơ quan giải quyết tranh chấp của WTO
Việc nắm bắt và hiểu một cách đầy đủ các quy định của WTO sẽ khiến cho các viện dẫn của Việt Nam có cơ sở lập luận rõ ràng, thống nhất khi khởi kiện biện pháp của đối phương trước Cơ quan giải quyết tranh chấp của WTO. Việc nghiên cứu quy định không chỉ dừng lại ở việc nghiên cứu các cam kết từ phía Việt Nam, mà cịn phải mở rộng phạm vi nghiên cứu cả những cam kết của đối phương trong khuôn khổ WTO.
Thực tiễn vụ Indonesia – Steel, Việt Nam đã có sự nhầm lẫn khi khởi kiện Indonesia áp dụng biện pháp tự vệ khơng tương thích với Điều XIX GATT và SGA khi bỏ qua việc xác định các yếu tố cấu thành biện pháp tự vệ, cụ thể là có làm ngừng, rút bỏ hay điều chỉnh các nghĩa vụ của Indonesia theo các Hiệp định có liên quan khơng. Ở đây, Việt Nam đã khơng kiểm tra liệu tơn lạnh có nằm trong danh mục chịu ràng buộc thuế quan hay không để khẳng định biện pháp thuế đặc biệt mà Indonesia áp dụng có làm nhượng bộ thuế quan theo Biểu cam kết thuế của Indonesia có thay đổi hay khơng.
0
Do đó, kể cả trong trường hợp Việt Nam đi kiện hay bị kiện thì cũng phải rà sốt kỹ lưỡng các quy định của WTO để chắc chắn rằng biện pháp mà Việt Nam khiếu kiện hoặc bị áp dụng có hay khơng đáp ứng đầy đủ các yêu cầu của WTO.
b. Nghĩa vụ chứng minh
Nghĩa vụ chứng minh xuất hiện xuyên suốt trong quá trình tham gia thương mại của các quốc gia trên thế giới. Nguyên tắc cân bằng hợp lý được coi là cơng cụ để phịng ngự, nhưng cũng đồng thời là công cụ tấn xong trong quan hệ kinh tế quốc tế liên quan. Như đã đề cập đến tính chất linh hoạt trong việc giải thích và áp dụng của nguyên tắc cân bằng hợp lý, Cơ quan giải quyết khơng có nghĩa vụ chứng minh nguyên tắc, mà chỉ dựa vào đệ trình của các bên để đưa ra những quan điểm, lập luận phù hợp. Do vậy, nghĩa vụ chứng minh một biện pháp được áp dụng liệu có phù hợp với các cam kết thương mại quốc tế hay khơng hồn toàn phụ thuộc vào các bên.
Do Việt Nam mới tham gia vào 5 vụ tranh chấp và đều với tư cách nguyên đơn, vậy nên việc chứng minh biện pháp mà đối phương áp dụng vi phạm các cam kết quốc tế ban đầu sẽ thuộc về Việt Nam. Ví dụ, trong trường hợp các sản phẩm cá tra, cá basa của Việt Nam khi nhập khẩu vào Hoa Kỳ bị cấm ghi mác là “catfish” do những lo ngại của Hoa Kỳ về việc các sản phẩm của Việt Nam chiếm mất thị phần của các sản phẩm trong nước. Nhìn nhận biện pháp này dưới góc độ nguyên tắc cân bằng hợp lý, rõ ràng Việt Nam trong trường hợp có khiếu kiện Hoa Kỳ vi phạm quy định Hiệp định GATT và Hiệp định TBT phải chứng minh được trong đệ trình rằng tồn tại một biện pháp có sẵn phù hợp với quy định của WTO mà vẫn đạt được mục tiêu phân biệt catfish của Mỹ và Việt Nam như việc ghi mác nêu rõ nguồn gốc, xuất xứ sản phẩm. Và ngược lại, trong trường hợp Việt Nam là quốc gia bị khởi kiện, khi đối phương viện dẫn một biện pháp hợp lý có sẵn mà vẫn đạt được mục tiêu Việt Nam theo đuổi, Việt Nam phải có những dẫn chứng, bằng chứng khoa học xác đáng hoặc một đánh giá rủi ro dựa trên các tiêu chuẩn được quốc tế công nhận để chứng minh rằng biện pháp được đối phương viện dẫn là không đủ để đạt được mục tiêu đã đề ra.
Liên quan đến việc đánh giá rủi ro để chứng minh rằng một biện pháp là cần thiết để thực thi mục tiêu theo đuổi, Việt Nam cần lưu ý đến tính chính xác của q
1
trình này. Đối với những quốc gia như Hoa Kỳ hay các quốc gia trong EU, sở dĩ vì sao những biện pháp bảo vệ của họ cao hơn các tiêu chuẩn quốc tế những vẫn không vi phạm WTO là do thực hiện đánh giá rủi ro một cách chuyên nghiệp và thuyết phục. Do đó, Việt Nam cần hoàn thiện hệ thống đánh giá này theo một lộ trình dài hơi, nhưng trước tiên dựa trên những rủi ro trên thực tế, Việt Nam nên đưa ra những mức độ bảo vệ mong muốn trước, điều này phù hợp với việc giải thích về đặc quyền của các thành viên khi xác định mức độ bảo vệ của Cơ quan giải quyết tranh chấp trong các án lệ đã phân tích, miễn là mức độ đó trong phạm vi phù hợp với những cam kết quốc tế.
Liên quan đến việc chứng minh thiệt hại của ngành sản xuất trong nước khi áp dụng một biện pháp phòng vệ, Điều 69 của Luật Quản lý Ngoại thương cũng quy định việc xác định thiệt hại trong nước, tuy nhiên mức độ thiệt hại mới được thể hiện ở những thuật ngữ mang tính khái quát chung như “thiệt hại đáng kể”, “khả năng trước mắt, rõ ràng và chứng minh được”, “suy giảm tổng thể”. Do đó, khi chứng minh một biện pháp phịng vệ là cần thiết, Việt Nam cần chứng minh được thiệt hại thực tế một cách rõ ràng, có căn cứ sau khi đã tiến hành điều tra minh bạch, cơng bằng, và nên có những số liệu rõ ràng trên thực tế để chứng minh thiệt hại này.
c. Viện dẫn nguyên tắc cân bằng hợp lý
Kể cả đứng trên vị thế quốc gia đi kiện hay quốc gia bị kiện thì Việt Nam cũng cần lưu ý việc đưa ra những lý giải thể hiện nguyên tắc cân bằng hợp lý trong lập luận của mình trước cơ quan giải quyết tranh chấp. Việc phân tích các yếu tố của nguyên tắc cân bằng hợp lý theo cách chi tiết, cẩn trọng và xác đáng đồng thời viện dẫn các lý giải này cho cùng một quy định hoặc cho một quy định khác tương tự có thể giúp cơ quan thẩm quyền trong việc cân nhắc tính chất của biện pháp vi phạm và đưa ra quyết định có căn cứ hơn.
Ví dụ trong trường hợp Việt Nam muốn tiến hành một biện pháp bảo vệ, để tránh biện pháp bị rơi vào trường hợp gây ra một sự phân biệt đối xử hoặc hạn chế trá hình đối với thương mại quốc tế như quy định tại phần mở đầu Điều XX GATT, thì cần chú ý, đối với các chất có tính chất tương đương nhưng Việt Nam lại muốn ban hành các mức độ bảo vệ khác nhau thì cần có sự giải thích phù hợp với thực tế
2
sử dụng của chất đó, tác dụng của các chất khi đưa vào từng trường hợp sử dụng khác nhau, cùng một chất nhưng cách sử dụng khác nhau có thể tạo ra những tác động khác nhau. Việc viện dẫn lý do bảo vệ sức khỏe con người dường như cách giải thích thuyết phục nhất, nhưng khi viện dẫn nguyên tắc cân bằng hợp lý để áp dụng được các ngoại lệ theo Điều XX GATT thì Việt Nam vẫn cần đáp ứng được hết các yêu cầu của để chứng minh biện pháp là cần thiết để theo đuổi mục tiêu bảo