2 .Tình hình nghiên cứu liên qua đến đề tài
5. Phương pháp nghiên cứu
1.2. Quan điểm về BHTN của Tổ chức Lao động Quốc tế
1.2.2. Quan điểm về bảo hiểm thất nghiệp của Tổ chức lao động Quốc tế
Từ khi thành lập, BHTN luôn là một nội dung quan trọng mà ILO luôn chú trọng thúc đẩy. Với mục tiêu thúc đẩy công bằng xã hội thông qua việc làm tử tế,
9
Chang-Hee Lee, ILO 100 năm – Chặng đường v̀ Công b̀ng Xã hội, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---asia/---ro-bangkok/---ilo- hanoi/documents/publication/wcms_716079.pdf truy cập ngày 20/03/2022)
vấn đề thất nghiệp và BHTN được ghi nhận trong nhiều các công ước và khuyến nghị của ILO, trong đó có thể kểi đến: Cơng ước 102 (1952) về tiêu chuẩn ASXH tối thiểu, phần V quy định về Chế độ thất nghiệp, Công ước 168 (1988) về Xúc tiến việc làm và bảo vệ chống thất nghiệp, Khuyến nghị 176 (1988) về Xúc tiến việc làm và bảo vệ chống thất nghiệp, Khuyến nghị 202 (2012) về Sàn ASXH quốc gia. Cách tiếp cận BHTN của ILO cũng đã thay đổi dần theo thời gian. Nếu như ở giai đoạn phát triển ban đầu, ILO chỉ coi BHTN là một trong những cấu thành quan trọng của hệ thống ASXH, tập trung vào việc khắc phục rủi ro, giúp NLĐ vượt qua khó khăn vì gián đoạn thu nhập; thì hiện nay, ngồi ý nghĩa đảm bảo ASXH, ILO còn tiếp cận BHTN ở góc độ gắn kết chặt chẽ với những chính sách thị trường lao động chủ động, chú trọng vào phịng ngừa rủi ro thất nghiệp thơng qua các hình thức như đào tạo, nâng cao tay nghề, phát triển các kênh cung cấp dịch vụ việc làm cho người lao động.
1.2.2.1. Về đối tượng tham gia bảo hiểm thất nghiệp
Đối với đối tượng tham gia bảo hiểm thất nghiệp, Công ước 102 của ILO chỉ ra các nhóm bao gồm: “a) những ILOại làm cơng ăn lương được quy định, tổng số t nhất chiếm 50% toàn bộ những người làm công ăn lương; b) hoặc mọi người thường trú”11. Có thể thấy, cách tiếp cận về đối tượng điều chỉnh của chế độ thất nghiệp theo tinh thần Công ước 102 là tương đối rộng, chiếm đến ít nhất 50% những người làm cơng ăn lương, hoặc tồn bộ người thường trú. Trong trường hợp quốc gia bảo lưu, chưa áp dụng một hoặc một số quy định về bảo hiểm thất nghiệp, thì đối tượng được bảo vệ phải gồm ít nhất 50% tồn bộ những người làm công ăn lương tại đơn vị sử dụng từ 20 NLĐ trở lên12.
Ở Công ước 168, các đối tượng được đề cập đến cũng khá rộng bởi công ước này cịn đề cập đến các chính sách việc làm, phịng chống thất nghiệp. Cụ thể, Điều 11 Công ước 168 chỉ ra rằng, những NLĐ được BHTN bảo vệ sẽ bao gồm những nhóm người làm cơng ăn lương theo quy định khơng ít hơn 85% tồn bộ những người làm công ăn lương, kể cả những người làm công ăn lương ở khu vực công
11 Điều 21.1, Công ước 102, ILO
cộng và những người học nghề. Bên cạnh đó có thể ILOại trừ việc bảo vệ đối với những NLĐ làm công ăn lương mà pháp luật hoặc quy định đảm bảo có việc làm đến tuổi nghỉ hưu bình thường…”.
Như vậy, phạm vi bảo vệ theo Công ước 168 là 85% tổng số lượng người lao động trên thị trường lao động, bao gồm cả những người làm việc trong khu vực công và khu vực tư, phạm vi đối tượng này mở rộng hơn so với Cơng ước 102. Ở đây, thậm chí những người học nghề cũng được xem xét bảo vệ bởi bảo hiểm thất nghiệp. Đối với trường hợp quốc gia bảo lưu một số quy định thì các đối tượng được bảo vệ vẫn bao gồm: nhóm người lao động theo quy định khơng ít hơn 50% toàn bộ người lao động; hoặc các khu vực được quy định đặc biệt theo trình độ phát triển kinh tế xã hội, những ILOại người làm cơng ăn lương theo quy định khơng ít hơn 50% toàn bộ những người làm công ăn lương trong các doanh nghiệp có sử dụng từ 20 người trở lên13.
Công ước 168 cũng chỉ ra thêm một nhóm đối tượng mới, đó là đối tượng mong muốn gia nhập thị trường lao động nhưng chưa bao giờ được gia nhập. Nhóm đối tượng đang tìm kiếm việc làm này cũng được Công ước 168 coi là một đối tượng được cần bảo vệ. Theo Điều 26, có ít nhất 3 trong số 10 trường hợp người đang tìm kiếm việc làm phải được nhận trợ cấp có thời hạn và những điều kiện đã xác định như: thanh thiếu niên, người đã hoàn thành chương trình học nghề, hồn thành chương trình học, người kết thúc thực hiện nghĩa vụ quân sự; phụ nữ nghỉ thai sản, mới nghỉ nuôi con nhỏ, người nghỉ chăm sóc người ốm, người khuyết tật, người già; người có vợ hoặc chồng chết, khi họ không được hưởng trợ cấp để sống; người đã ly dị hoặc ly thân; người mãn hạn tù; người đã trưởng thành bao gồm cả người khuyết tật đã tốt nghiệp một khoá đào tạo; người di trú ra nước ngoài nay trở về nước, trừ trường hợp họ đã được hưởng quyền lợi theo luật pháp của nước mà họ đã làm việc trước đó; người trước kia là lao động tự do”.
1.2.2.2. Về quyền lợi và điều kiện hưởng bảo hiểm thất nghiệp
Về quyền lợi hưởng bảo hiểm thất nghiệp, theo quy định tại Công ước 102 chia quyền lợi hưởng theo hai ILOại, tuỳ theo pháp luật quốc gia quy định đối tượng bảo vệ là người làm công ăn lương hoặc người thường trú. Cụ thể như sau:
“1. Nếu người được bảo vệ là người làm công ăn lương hoặc người trong dân số hoạt động kinh tế, thì trợ cấp là chế độ chi trả định kỳ một khoản được tính theo quy định tại Điều 65 hoặc Điều 68.
2. Nếu người được bảo vệ là người thường trú mà phương tiện sinh sống trong khi trường hợp bảo vệ xảy ra khơng vượt q giới hạn quy định, thì trợ cấp là chế độ chi trả định kỳ một khoản được t nh theo quy định tại Điều 6714”
Theo đó, quy định tại điều Điều 65 và Điều 67 Công ước 102, giới hạn của mức hưởng không được vượt quá 45% thu nhập trước đó của người được bảo vệ, điều này không phụ thuộc vào việc NLĐ đó có kĩ năng hay khơng. Phương thức NLĐ được nhận trợ cấp là chi trả định kì trong thời gian được hưởng. Thời gian chi trả trợ cấp thất nghiệp có thể được giới hạn: “13 tuần trong thời kỳ 12 tháng, nếu người được bảo vệ là người làm công ăn lương”; hoặc “26 tuần trong thời kỳ 12 tháng, nếu người được bảo vệ là người thường trú mà các phương tiện sinh sống trong khi trường hợp bảo vệ xảy ra không vượt quá giới hạn quy định15 ; hoặc “trong trường hợp pháp luật hoặc quy định quốc gia quy định rằng thời gian trợ cấp sẽ dài ngắn tuỳ theo thời gian đóng góp và/ hoặc tùy theo trợ cấp đã hưởng trước đó trong một thời gian quy định, thì những quy định tại Khoản a) Đoạn 1 sẽ coi là đã được thỏa mãn nếu thời gian trung bình hưởng trợ cấp là 12 tuần trở lên trong thời kỳ 12 tháng”16 Đồng thời, Công ước 102 cũng đưa ra nguyên tắc chung về trợ cấp thất nghiệp cho lao động mà vụ: “Nếu là NLĐ làm theo mùa vụ, thì thời gian được hưởng trợ cấp và thời gian tạm chờ có thể được quy định thích hợp với điều kiện làm việc của họ”17 . Như vậy trong khoảng thời gian 13 tuần hoặc 26 tuần dựa trên mức độ tham gia đóng góp bảo hiểm thất nghiệp, NLĐ sẽ nhận được trợ
14 Điều 22, Công ước 102
15 Khoản 1, Điều 24, Công ước 102
16 Khoản 3, Điều 24, Công ước 102
cấp thất nghiệp với múc chi tối thiểu 45% thu nhập, góp phần giúp NLĐ tạm thời ổn định cuộc sống, từ đó tìm được cơng việc mới.
Ở Công ước 168, công ước cũng đưa ra các quy định liên quan đến quyền lợi khi hưởng trợ cấp thất nghiệp, đồng thời mở rộng và đề cập đến dịch vụ việc làm, đào tạo nghề và hướng nghiệp cho người thất nghiệp, điều này giúp cho NLĐ có thể tăng thêm cơ hội tìm kiếm việc làm mới, tự do lựa chọn việc làm và có thể tìm kiếm cơng việc đảm bảo thu nhập18 . Đối với mức hưởng trợ cấo thất nghiệp, các tính tốn của Cơng ước 168 về cơ bản cũng tương tự như Cơng ước 102, nhưng có phần linh hoạt hơn. Cụ thể, Cơng ước 168 quy định mức hưởng trợ cấp thất nghiệp không thất hơn 50% tiền lương của người lao động, hoặc theo mức đảm bảo mức sống tối thiểu ở mức cao nhất. Bên cạnh đó, nếu quốc gia phê chuẩn bảo lưu quy định này, thì mức hưởng trợ cấp thất nghiệp cũng khơng được thấp hơn 45% thu nhập trước đó hoặc 45% lương tối thiểu theo quy định nhưng phải đảm bảo mức sống tối thiểu cho NLĐ khi bị thất nghiệp19.
Đối với thời giận hưởng trợ cấp thất nghiệp, Công ước 168 quy định khoảng thời gian rộng hơn Công ước 102, đồng thời có sự khác biệt về hai đối tượng là người thất nghiệp tạm thời và người thất nghiệp hồn tồn. Mức hưởng khơng q 26 tuần cho mỗi kỳ thất nghiệp hoặc không quá 39 tuần cho mỗi giai đoạn 24 tháng. Đối với quốc gia đang phát triển, có thể thời gian này khơng qua 13 tuần trong vịng 12 tháng. Nếu pháp luật quốc gia có quy định thời gian hưởng trợ cấp thất nghiệp tương ứng với thời gian đóng thì thời gian trung bình ít nhất là 26 tuần20.
Như vậy, có thể hiểu, về ngun tắc, Cơng ước 102 đã đặt ra giới hạn, để tránh việc NLĐ lạm dụng, trục lợi từ bảo hiểm thất nghiệp21. Nguyên tắc này cũng được nhấn mạnh lại trong Công ước 168, nếu người lao động ở trong tình trạng thất nghiệp hồn tồn, thì trợ cấp thất nghiệp sẽ được chi trả định kỳ và được tính tốn hợp lý, dựa trên một phần thu nhập của người lao động, việc này nhằm tránh trường hợp người lao động ý lại, hoặc không khuyến khích người lao động tìm kiếm việc
18 Điều 7, Công ước 168
19 Điều 15, Công ước 168
20 Điều 19, Công ước 168
làm mới. Đồng thời, Cơng ước 168 cịn làm rõ những trường hợp mà NLĐ có thể bị từ chối hưởng bảo hiểm thất nghiệp:
(i) khơng có mặt trên lãnh thổ quốc gia;
(ii) người lao động có cơ quan có thẩm quyền xác nhận lí do bị sa thải do lỗi cố ý;
(iii) người lao động có xác nhận từ cơ quan có thẩm quyền là bỏ việc khơng có lý do chính đáng;
(iv) người lao động có ý định gian lận hoặc đã gian lận để trục lợi từ quỹ bảo hiểm thất nghiệp;
(v) Trong thời gian có tranh chấp về lao động, khi đương sự bỏ việc để tham gia vào tranh chấp lao động hoặc khi đương sự bị ngăn cản làm việc do hậu quả trực tiếp của sự ngừng việc do tranh chấp lao động đó;
(vi) Khi đương sự khơng có lý do xác đáng, không thể sử dụng những phương tiện có sẵn tại chỗ, hướng dẫn nghề, đào tạo, đào tạo lại hoặc tuyển dụng lại vào những công việc thích hợp;
(vii) Chừng nào đương sự được nhận những khoản thu nhập khác do pháp luật của Nước thành viên quy định, trừ trợ cấp gia đình, với điều kiện phần trợ cấp bị trì hỗn khơng vượt q khoản trợ cấp kia22.
Đồng thời, Cơng ước 168 cũng làm rõ trường hợp NLĐ có thể bị từ chối, huỷ bỏ trì hỗn hoặc cắt giảm trợ cấp thất nghiệp, cụ thể: (i) từ chối khơng nhận việc làm thích hợp hoặc (ii) đã nhận được tiền trực tiếp từ NSDLĐ hoặc bất cứ thu nhập nào nào mà mục đích chính của khoản tiền này có ý nghĩa tương tự như trợ cấp thất nghiệp, là bù đắp một phần thu nhập do việc thất nghiệp gây ra23. Có thể thấy, các quy định trên của Công ước 168 đã thể hiện rõ ràng các nguyên tắc của BHTN và quan điểm của tổ chức ILO đảm bảo NLĐ sẽ nhận được trợ cấp khi đối mặt với rủi ro và đề phòng các trường hợp trục lợi, lạm dụng quỹ bảo hiểm thất nghiệp.
22 Điều 20, Công ước 168
2.1.2.3. Về tài chính đảm bảo
Đối với vấn đề tài chính đảm bảo của quỹ bảo hiểm thất nghiệp, cả hai Công ước 102 và Cơng ước 106 cùng có quan điểm về một phương án tài chính linh hoạt, đảm bảo tuần thủ nguyên tắc của BHTN và theo điều kiện của mỗi quốc gia. Điều này được ghi nhận trong Cơng ước 102: “Chi phí cho các ILOại trợ cấp được áp dụng theo Cơng ước này và kinh phí quản lý các ILOại trợ cấp đó phải được tài trợ tập thể bằng cách đóng góp hay bằng thuế, hoặc bằng cả hai cách đó, theo những thể thức để tránh tình trạng khó khăn cho người thiếu thốn phương tiện sinh sống và có lưu ý tới tình hình kinh tế của Nước thành viên và của những ILOại người được bảo vệ24” và được nhắc lại một lần nữa trong Công ước 168: “Mỗi nước thành viên có thể lựa chọn quy định một hoặc nhiều phương pháp bảo vệ để đem lại hiệu lực của những điều quy định của Cơng ước này, dù có hay khơng có hệ thống đóng góp, hoặc bằng sự kết hợp giữa các hệ thống đó25”. Có thể hiểu rằng, quỹ hiểm hiểm thất nghiệp, nơi dự trữ nguồn tiền để chi trả trợ cấp thất nghiệp dựa trên cơ sở đóng góp của người lao động, NSDLĐ, của các bên liên quan, thuế để đạt được mục tiêu là bảo vệ cho NLĐ khi họ bị rơi vào hoàn cảnh thất nghiệp và bị gián đoạn thu nhập.