2.2. Thực trạng quản lý nhà nướcđối với đầu tưphát triển hạtầng
2.2.1. Bộ máy quản lý nhà nướcđối với pháttriển hạtầng giao thông
giao thơng đường bộ theo hình thức PPP tại Tỉnh Quảng Ninh
2.2.1. Bộ máy quản lý nhà nước đối với phát triển hạ tầng giao thơngđường bộ theo hình thức PPP tại Tỉnh Quảng Ninh đường bộ theo hình thức PPP tại Tỉnh Quảng Ninh
Sơ đồ 2.1: Tổ chức bộ máy QLNN đối với HTGTĐB theo hình thức PPP tại Tỉnh Quảng Ninh
(Nguồn: Tác giả tự tổng hợp)
Chủ tịch Tỉnh với vai trò chủ thể quản lý cấp Tỉnh đối với cung ứng đường giao thơng cho xã hội sử dụng, có nhiệm vụ ban hành các văn bản mang tính pháp luật cho việc chỉ đạo, điều hành Sở Giao thông vận tải và các địa phương có liên quan (khi có con đường đi qua). Trách nhiệm quản lý nhà nước đối với hình thức PPP đã được quy định trong Nghị định 15/NĐ-CP ngày 14/02/2015 về đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư quy định về trách nhiệm quản lý nhà nước của Bộ Giao thông vận tải, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan nêu trên, đã có sự phân cơng tương đối rõ ràng về trách
44
nhiệm, lĩnh vực phụ trách cho từng cơ quan quản lý, bảo đảm tương ứng giữa nhiệm vụ, thẩm quyền được giao.
- Sở Kế hoạch và Đầu tư, giúp Cơ quan Tỉnh quản lý thống nhất hoạt động đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư trên phạm vi cả nước; Chủ trì, phối hợp các Sở, Ban, ngành liên quan hướng dẫn thực hiện quy định về quản lý và sử dụng
- Các Sở, Ban, Ngành, Ủy ban nhân dân cấp Huyện, thị xã chịu trách nhiệm xây dựng đề xuất các dựa án; lựa chọn nhà đầu tư; thẩm định, ph duyệt và công bố dự án; ký kết hợp đồng dự án; quản lý, triển khai xây dựng dự án và khai thác kinh doanh; xây dựng phương án tài chính của dự án, bao gồm mức thu phí hồn vốn và thời gian hồn vốn của từng dự án.
- Sở Tài chính: Hướng dẫn sử dụng chi phí chuẩn bị đầu tư và thực hiện dự án của Sở, Ban, Ngành, Ủy ban nhân dân cấp Huyện, Thị xã; cơ chế thực hiện dự án đầu tư theo hợp đồng BT; phương án tài chính của dự án; quyết tốn cơng trình dự án và các vấn đề có liên quan khác thuộc thẩm quyền quy định tại Nghị định 15/NĐ-CP ngày 14/02/2015. Thực hiện quy định pháp luật phí và lệ phí, trên cơ sở đề xuất của Sở Giao thông vận tải và Hợp đồng BOT Sở
Giao thông vận tải đã ký với Nhà đầu tư (mức thu phí hồn vốn và thời gian thu phí hồn vốn); Sở Tài chính thống nhất với Sở GTVT để ban hành Thơng tư quy định mức thu phí của từng dự án; Việc xây dựng và ban hành Thông tư được thực hiện theo đúng quy định của Luật ban hành VBQPPL (soạn thảo Thông tư, gửi xin ý kiến Bộ ngành, địa phương liên quan; đăng tải trên Trang thông tin điện tử để xin ý kiến của các tổ chức, các nhân...)
- Sở Tư pháp: Cấp ý kiến pháp lý đối với hợp đồng dự án, văn bản bảo lãnh của lãnh đạo Tỉnh và các văn bản pháp lý liên quan đến dự án do cơ quan nhà nước ký kết.
- Ngân hàng Nhà nước Tỉnh Quảng Ninh: Tham gia ý kiến về khả năng bảo đảm cân đối ngoại tệ đối với dự án theo yêu cầu của Sở, Ban, ngành, Ủy
45
ban nhân dân cấp Huyện, Thị xã; tổng hợp nhu cầu ngoại tệ của các dự án và quản lý dự trữ ngoại hối nhà nước để bảo đảm khả năng cân đối ngoại tệ cho các dự án.
- Sở Xây dựng: Hướng dẫn thực hiện quy định về giám sát, quản lý chất lượng cơng trình dự án và định mức chi phí hoạt động của đơn vị quản lý dự án.
- Sở Giao thơng vận tải với vai trị là cơ quan chức năng quản lý của ngành phải biến Nghị định và các chỉ thị của Chính phủ về việc đầu tư theo hình thức PPP trong phát triển HTGTĐB thành hiện thực, chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về lĩnh vực GTVT (về chiến lược, chương trình, dự án phát triển GTVT). Cấp thực hiện tiếp theo là các Ban quản lý dự án do Sở GTVT đặt ra để quản lý các dự án đường giao thông với tư cách là chủ đầu tư. Thông qua đấu thầu Ban quản lý dự án chọn ra các nhà đầu tư thích hợp để xây dựng các con đường. Sản phẩm làm ra là các con đường được quản lý, khai thác, chuyển giao tùy thuộc theo hợp đồng đã ký giữa nhà đầu tư và chủ đầu tư
Nhìn chung, năng lực của cơ quan đầu mối về PPP cũng như các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đàm phán hợp đồng dự án còn hạn chế. Các cơ quan này hầu như chưa đánh giá được hiệu quả và rủi ro của dự án cơ sở hạ tầng, cơ sở cho cả quá trình đàm phán và triển khai dự án sau này. Năng lực đàm phán, quá trình ra quyết định, tổ chức và giám sát quá trình triển khai dự án chưa tốt. Chất lượng nguồn nhân lực ở cả các Sở ngành, địa phương và cả nhà đầu tư lĩnh vực PPP chưa đáp ứng nhu cầu thực tiễn, còn hạn chế cả về số lượng và chất lượng đặc biệt các lĩnh vực về tài chính dự án, pháp lý, phân bổ rủi ro, kỹ năng cần thiết để quản lý dự án PPP, tính linh động trong xử lý công việc và kỹ năng cần thiết để quản lý dự án PPP. Sự hạn chế về năng lực tham mưu và thực thi chính sách là cản trở rất lớn đối với hoạt động của các dự án PPP. Bên cạnh đó , quy trình và tài liệu đào tạo một cách bài bản về PPP ở Việt Nam là chưa có, việc thiếu hụt kiến thức và kinh nghiệm cọ xát trong những dự án thực tế
46
của các cán bộ dẫn đến nhiều bất cập, cụ thể: Tuy áp dụng PPP để thực hiện dự án nhưng lối suy nghĩ và cách làm vẫn theo cách đầu tư công truyền thống; Nền tảng kiến thức về PPP của mỗi cán bộ là khác nhau nên đối thoại giữa các cấp trong một cơ quan, hoặc giữa các cơ quan về cùng một nội dung thường không đi đến được thống nhất, việc triển khai chậm. Một yếu tố cần phải nói đến là nhận thức một số cán bộ ở một số cơ quan vẫn chưa chuyển biến, quen với mơ hình đầu tư truyền thống sử dụng 100% nguồn vốn ngân sách và “ngại” nghiên cứu, xem xét triển khai dự án theo mơ hình PPP.
Do có sự tham gia phần vốn của nhà nước, cho nên các công đoạn đánh giá, đàm phán quá phức tạp, trong khi nguồn nhân lực bên phía nhà nước cịn chưa đáp ứng được về chất lượng và số lượng, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền vẫn cịn dè dặt, sợ trách nhiệm. Theo quy định hiện hành, phần tham gia của nhà nước bao gồm vốn nhà nước, các ưu đãi đầu tư, chính sách tài chính… để làm tăng tính khả thi, giảm thu hồi vốn của dự án PPP. Tuy nhiên, trong giai đoạn chuẩn bị dự án do thiếu nhân lực, kinh phí và thời gian có hạn…, nên việc nghiên cứu vận dụng các chính sách ưu đãi liên quan cho các dự án hết sức khó khăn. Đặc biệt là xác định tỷ lệ phần tham gia của nhà nước, các ưu đãi về thuế, vốn vay ưu đãi, hay thời gian tính chiết khấu của các loại cơng nghệ…