2.3. Đánh giá thực trạng quản lý nhà nướcđối với pháttriển hạtầng
2.3.2. Tồn tại và nguyên nhân
2.3.2.1. Tồn tại
Bên cạnh những mặt tích cực trong QLNN đối với hình thức PPP trong đầu tư phát triển HTGTĐB thì hoạt động này vẫn cịn khơng ít những hạn chế, xuất phát từ nguyên nhân chủ quan và nguyên nhân khách quan tác động.
(1) Chất lượng công tác quy hoạch phát triển HTGTĐB chưa cao, chưa có quy hoạch đối với những dự án đối tác công tư trong đầu tư phát triển HTGTĐB.
(2) Việc ban hành thể chế QLNN đối với hình thức PPP trong đầu tư phát triển HTGTĐB và triển khai trên thực tế cịn có những bất cập. Cơ chế hỗ trợ về tài chính của Chính phủ cịn một số bất cập, chậm đổi mới, chưa đáp ứng kịp thời nhu cầu phát triển của ngành, chưa tạo được cơ chế thị trường và môi trường đủ sức hấp dẫn thu hút các nhà đầu tư ngoài khu vực nhà nước tham gia đầu tư; chưa c cơ chế chia sẻ rủi ro giữa nhà nước và tư nhân cũng như chưa có chính sách cụ thể nhằm biến tài nguy n đất đai thành nguồn lực.
(3) Tổ chức bộ máy QLNN đối với hình thức PPP cịn nhiều vướng mắc, nhất là tổ chức đầu mối quản lý đối với các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng theo phương thức PPP, chưa có quy định cụ thể về cơ chế phối hợp giữa các cơ quan QLNN có thẩm quyền trong việc thực hiện, quản lý, giám sát… dự án PPP. Chất lượng đội ngũ cán bộ QLNN đối với hình thức PPP cịn nhiều hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu hoạt động quản lý. Công tác đào tạo, bồi dưỡng nâng cao kiến thức chuyên mơn cịn hạn chế.
73
(4) Hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát chưa phát huy hết vai trò, sự ảnh hưởng của chức năng trong việc nâng cao hiệu lực QLNN đối với hình thức PPP trong đầu tư phát triển HTGTĐB. Việc đánh giá dự án sau khi kết thúc hiện nay đang được thực hiện một cách hình thức, cịn việc kiểm tốn sau khi dự án kết thúc được tiến hành trong một phạm vi rất nhỏ. Hoạt động giám sát
đối với các dự án PPP trong đầu tư phát triển HTGTĐB thuộc các cơ quan dân cử (bao gồm Quốc hội, Hội đồng nhân dân tỉnh-thành phố và Hội đồng nhân dân quận-huyện) chưa phát huy hết chức năng, nhiệm vụ.
(5) Cơ chế hợp tác quốc tế để thu hút đầu tư phát triển HTGTĐB theo hình thức PPP chưa hoàn thiện, một số quy định chưa phù hợp với thông lệ quốc tế.
2.3.2.2. Nguyên nhân của những tồn tại.
Sở dĩ còn tồn tại những vấn đề như đã nêu ở trên là do hai nhóm nguyên nhân sau đây:
Nguyên nhân chủ quan
Thứ nhất, tư duy của một bộ phận cán bộ lãnh đạo địa phương về quản
lý nhà nướcđối với hình thức PPP trong đầu tư phát triển HTGTĐB thời gian dài chỉ mang tính quản lý hành chính đơn thuần do đó chậm đổi mới cả về tư duy và phương thức quản lý, cũng như việc đề ra các định hướng khơng kịp thời về chiến lược và chính sách vĩ mơ cịn áp dụng một cách cứng nhắc trong việc xử lý mối tương quan hài hịa lợi ích giữa các bên tham gia.
Thứ hai, đội ngũ cán bộ, cơng chức đủ trình độ chun mơn, nghiệp vụ
để tư vấn, xây dựng chính sách quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác cơng tư trong đầu tư phát triển HTGTĐB chưa đáp ứng được với yêu cầu thực tế. Công tác tuyển dụng, đào tạo,bồi dưỡng nghiệp vụ chưa được chú trọng, phương thức đào tạo, bồi dưỡng chưa phù hợp.
Thứ ba, việc tổ chức bộ máy vận hành áp dụng hình thức PPP trong phát
triển HTGTĐB ở địa phương, chưa được quan tâm đúng mức nên chức năng nhiệm vụ chưa được phân định rõ ràng.
74
Thứ tư, việc triển khai thực hiện hình thức PPP trong phát triển
HTGTĐB cịn lúng túng, khi gặp sự cố chưa có hướng giải quyết hữu hiệu để công tác triển khai thực hiện đúng tiến độ đặt ra.
Thứ năm, công tác thanh kiểm tra, giám sát trong quản lý nhà nước đối
với các dự án phát triển HTGTĐB theo hình thức PPP cịn thiếu cơ chế xử lý trước, trong và sau kiểm tra. Vì vậy kết quả thanh kiểm tra, giám sát chưa được xử lý kịp thời và thích đáng.
Nguyên nhân khách quan
Thứ nhất, mặc dù Quốc Hội đã ban hành luật đầu tư PPP, Chính phủ
cũng đã ban hành Nghị định 35...song do độ trẽ của Thông tư hướng dẫn chi tiết thực hiện nghị định 35 đến nay vẫn chưa được Bộ Kế hoạch Đầu tư ban hành, nên trên thực tế Luật PPP chưa thực sự đi vào đời sống. Có thể nói,các văn bản pháp quy về quản lý nhà nước đối với hình thức đối tác cơng tư trong đầu tư phát triển HTGTĐB, chưa đầy đủ và chưa phân định rõ ràng lợi ích giữa các bên; chưa thực sự bảo vệ quyền lợi và hấp dẫn khu vực đầu tư tư nhân tham gia phát triển HTGTĐB theo hình thức PPP, mà đây lại là điều kiện tiên quyết để thu hút khu vực tư nhân góp vốn đầu tư.
Thứ hai, cơ chế phối hợp, thông tin giữa các cấp quản lý từ các Bộ,
Ngành trung ương, địa phương, thông qua các đầu mối quản lý còn nhiều yếu kém, chưa chặt chẽ, thông suốt. Sự phát triển của các dự án PPP trong lĩnh vực GTĐB nhưng cũng có nhiều tồn tại trong việc quản lý chất lượng, tài chính dự án, cơng tác thanh tra,kiểm tra, giám sát cịn thiếu hệ thống quy định và những biện pháp hữu hiệu để kiểm tra, đánh giá dự án.
Thứ ba, việc triển khai nhiều dự án PPP gặp khơng ít khó khăn, lúng túng
từ phía năng lực quản lý, chỉ có số ít các nhà đầu tư có kinh nghiệm đầu tư, quản lý, khai thác nên việc triển khai các dự án đáp ứng tiến độ, chất lượng; còn một bộ phận các nhà đầu tư do khơng đủ năng lực tài chính, khơng có kinh
75
nghiệm quản lý vận hành, chưa thực sự hiểu biết về hình thức đối tác cơng tư, chưa đánh giá được hết các rủi ro khi quyết định tham gia đầu tư dự án nên việc triển khai cịn chậm. Khơng ít nhà đầu tư chủ yếu đi lên từ nhà thầu thi cơng nên chưa thực sự có tư duy của nhà đầu tư dự án PPP chuyên nghiệp, hiểu biết sâu sắc đối với các dự án này còn hạn chế, dẫn đến việc lúng túng trong công tác điều hành. Nhiều nhà đầu tư vừa bỏ vốn, vừa là nhà thầu xây lắp, sự chỉ đạo không quyết liệt, không minh bạch. Một số nhà đầu tư cịn có quan điểm vốn họ bỏ ra nên việc phối hợp với đại diện cơ quản nhà nước có thẩm quyền cịnchưa chặt chẽ. Tâm lý e ngại của các nhà đầu tư, nhiều nhà đầu tư sợ các cơ quan QLNN đi sâu vào nội bộ của họ, nên không muốn tham gia cùng với cơ quan quản lý trong thực hiện dự án phát triển GTĐB theo hình thức PPP.
76
Tiểu kết chương 2
Chương này đã khái quát hiện trạng HTGTĐB tại Tinhe Quảng Ninh, đưa ra những đặc điểm chung và phân loại hệ thống đường bộ ở Việt Nam nói chung và tại Quảng Ninh nói riêng; chính sách khuyến khích khu vực kinh tế tư nhân tham gia phát triển HTGTĐB tại Quảng Ninh trong thời gian qua. Đầu tư phát triển lĩnh vực này đòi hỏi một số lượng vốn rất lớn, nên tư nhân chỉ có thể tham gia khi đã tích lũy được khối lượng vốn đủ lớn. Khu vực kinh tế tư nhân tại Tỉnh Quảng Ninh được khôi phục phát triển kể từ đổi mới, các dự án BOT đường bộ mới chỉ thực sự xuất hiện nhiều từ năm 2011 trở về đây. Thực trạng sự tham gia của khu vực tư nhân vào lĩnh vực này chủ yếu là đầu tư vào các dự án BOT, BT. Những kết quả, thành tựu mà các dự án này mang lại cũng như những hạn chế, tồn tại và nguyên nhân của các hạn chế cũng được phân tích kỹ
ở chương này. Các vấn đề “nóng” hiện đang là những bức xúc trong xã hội về BOT như vị trí đặt trạm thu phí, mức phí, thời gian thu phí, sự minh bạch của dự án…. cũng được đề cập ở đây.
77
Chương 3
ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN HẠ TẦNG GIAO THƠNG
ĐƯỜNG BỘ THEO HÌNH THỨC PPP TẠI QUẢNG NINH