nghiệp nơng thơn
Tính khoa học và mức độ khách quan của kết quả đánh giá chính sách (ĐGCS) phụ thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó quan trọng nhất vẫn là các tiêu chí đƣợc lựa chọn để đánh giá. Tiêu chí ĐGCS có ý nghĩa nhƣ bộ lọc thơng tin, tạo ra những phán đốn giá trị cho mục tiêu đánh giá. Tùy thuộc vào đối tƣợng, mục tiêu, chủ thể đánh giá, chính sách có thể xây dựng, lựa chọn và sử dụng các tiêu chí khác nhau.
Các tiêu chí ĐGCS có tác dụng đo lƣờng những giá trị, khả năng mà một chính sách hay chƣơng trình có thể đem lại trong tƣơng lai. Đối với chính sách cơng, các tiêu chí đo lƣờng phải phản ánh đƣợc giá trị mà mục tiêu công theo đuổi. Việc sử dụng các tiêu chí đánh giá cơng khai cho phép thiết lập các tiêu chuẩn rõ ràng, giữ cho việc phân tích chính sách đƣợc khách quan và trọng tâm. Căn cứ vào mỗi PACS, với các tiêu chí rõ ràng, ngƣời sử dụng chính sách hồn tồn có thể xếp hạng các lựa chọn thay thế theo thứ tự ƣu tiên. Tính hợp lý của các tiêu chí đƣợc lựa chọn để đánh giá phụ thuộc vào tính chất, nội dung của những vấn đề cụ thể mà chúng cần giải quyết. Việc xây dựng tiêu chí ĐGCS cơng cần phải đáp ứng u cầu vừa là thƣớc đo cụ thể của vấn đề chính sách đƣợc đề cập, vừa phản ánh đƣợc lợi ích của đa số thành viên xã hội và đƣợc họ chấp nhận. Các tiêu chí đánh giá phƣơng án chính sách phải đáp ứng đƣợc yêu cầu về:
Mức độ thỏa đáng: Chỉ tiêu đánh giá phải đo lƣờng đƣợc sự việc cần đo lƣờng;
Độ tin cậy: Chỉ tiêu đánh giá có khả năng tạo ra sự chính xác trong đo lƣờng;
Có thể hiểu đƣợc: Chỉ tiêu đánh giá cần rõ ràng, không phát sinh hiểu lầm;
Kịp thời: Thời điểm xác định giá trị tính tốn của chỉ tiêu đánh giá hợp lý; Phù hợp với mục đích: Chỉ tiêu đánh giá phải phản ánh mục đích hoặc thành quả của việc thực hiện chính sách một cách phù hợp;
Mức độ ảnh hƣởng của chính sách: Độ lớn của mức độ ảnh hƣởng của chính sách đối với sự việc mà chỉ tiêu đánh giá đo lƣờng;
Khả năng đo lƣờng: Sự bảo đảm về kỹ thuật đo lƣờng các dữ liệu của chỉ tiêu đánh giá;
Khả năng thao tác: Khả năng mà ngƣời đánh giá có thể thao tác giá trị đo lƣờng của tiêu chí đánh giá;
Độ bao qt: Khơng để sót mặt trọng yếu nào của biện pháp chính sách và đƣợc bao quát bởi các tiêu chí đánh giá;
Khơng trùng lắp, thừa các chỉ tiêu đánh giá, các chỉ tiêu đo lƣờng các mặt khác nhau;
Chi phí dùng để thu thập dữ liệu: Độ lớn của tổng chi phí dùng để thu thập dữ liệu của nhóm chỉ tiêu đánh giá;
Sức chống chọi với những hành động phản kháng: Khó dẫn đến những hành động phản đối ý đồ của đánh giá.
Trên thực tế, chính sách cơng nhằm mục đích giải quyết các vấn đề cụ thể trong cái tổng thể, có mối liên hệ với nhiều ngành, lĩnh vực khác nhau. Vì thế, mục tiêu và các thƣớc đo của những mục tiêu chính sách công rất đa dạng. Gắn với mục tiêu cơng có thể liệt kê ra nhiều tiêu chí nhƣ: tính hiệu lực, tính hiệu quả, tính khả thi (về kinh tế, về chính trị, về hành chính), tính cơng bằng, tính hiệu suất, tính hợp hiến, tính thống nhất, tính tính minh bạch, tính thuận lợi, tính dân chủ,... Tùy thuộc vào từng chính sách và việc xác định mục tiêu chính sách, cần phải xác định đúng tiêu chí cần thiết để đánh giá. Mặt khác, trong các tiêu chí cũng cần xác định tiêu chí chính và các yếu tố thuộc về chỉ tiêu phục vụ cho tiêu chí chính. Về phƣơng pháp, có thể liệt kê ra các
tiêu chí, sau đó xác định mục tiêu chính và các mục tiêu bộ phận (chỉ tiêu) để xác định đƣợc tiêu chí cơ bản và các chỉ tiêu đánh giá. Cũng có thể gom các tiêu chí (chỉ tiêu) phục vụ cho mục tiêu chính sách cơng theo đuổi vào một tiêu chí mang tính khái quát. Ví dụ tại Nhật Bản, để ĐGCS cơng, ba tiêu chí là tính hiệu lực, tính hiệu quả và tính kinh tế (còn gọi là 3E: Efficiency, Effectivness và Economy) thƣờng đƣợc sử dụng, trong khi tại Mỹ và một số nƣớc khác chú trọng cả 3E và tính cơng bằng (Equality).
Dƣới đây là những tiêu chí tiêu biểu trong ĐGCS cơng:
1.3.5.1. Tính hiệu lực
Hiệu lực của chính sách cơng là khái niệm phản ánh tác dụng đích thực của một chính sách. Tính hiệu lực của chính sách đƣợc đo lƣờng bằng mức độ mà hiệu quả của hoạt động đạt đƣợc mức mục tiêu. Các yếu tố phản ánh tiêu chí hiệu lực của chính sách là mức độ đáp ứng các nguồn lực, kỹ thuật, phƣơng tiện để triển khai đƣợc chính sách và nhận đƣợc sự đồng thuận, chấp hành của đối tƣợng thực hiện chính sách. Trong tiêu chí này, cần chú ý các chỉ tiêu nhƣ lợi ích của các bên liên quan, sự tƣơng thích của nội dung chính sách, đảm bảo tính răn đe, buộc đối tƣợng tuân thủ, chấp hành và mức độ đạt đƣợc mục tiêu của chính sách. Kết quả đánh giá tính hiệu lực của chính sách cho biết chính sách có thể đƣợc thực hiện trên thực tế hay khơng.
Vì vậy, "efficiency" mơ tả tính hiệu lực của chính sách là khả năng có thể vận hành của chính sách đƣợc đánh giá thơng qua tính tốn về chi phí - lợi ích, khả năng ngân sách, nguồn lực và các điều kiện khác. Trong đó, yếu tố nguồn lực mới chỉ là điều kiện cần để một chính sách đƣợc triển khai. Tính hiệu lực của chính sách địi hỏi phải có sự tuân thủ, chấp hành đầy đủ các quy định thuộc về chính sách. Do đó, điều kiện cần và đủ để đo lƣờng tính hiệu lực của một chính sách là những điều kiện kỹ thuật, nguồn lực, quy trình và đặc biệt là đảm bảo sự chấp hành chính sách của các đối tƣợng áp dụng để đạt
đƣợc mục tiêu chính sách đề ra. Điều đó có nghĩa, nội dung chính sách phải cho phép dự báo đƣợc khả năng tuân thủ thực hiện của các đối tƣợng áp dụng. Để đánh giá một chính sách có thực sự đi vào cuộc sống hay khơng sau khi nó đƣợc ban hành, đòi hỏi ngƣời đánh giá phải dựa vào các yếu tố có giá trị phản ánh tính hiệu lực của chính sách.
Các yếu tố cần đánh giá là: Mức độ đảm bảo các nguồn lực tài chính, nhân sự; Mức độ đáp ứng về phƣơng tiện kỹ thuật, công nghệ cần thiết cho việc thực hiện chính sách; Tính tốn về chi phí và lợi ích, khẳng định lợi ích có thể vƣợt qua các chi phí; Tính hiệu lực của PACS có tác động trực tiếp đến những ngƣời ra quyết định. Bất kỳ PACS nào có dấu hiệu khơng có tính hiệu lực, phát huy tác dụng trong tƣơng lai, đều cần thiết phải dừng lại để xem xét, bổ sung các điều kiện hoặc chấm dứt ban hành chính sách; Khả năng giải quyết những mâu thuẫn, chồng chéo chính sách; Rào cản chính sách và khả năng vƣợt qua; Mức độ đạt đƣợc mục tiêu chính sách.
Mặc dù tính hiệu lực của chính sách phản ánh phần nào tính khả thi, nhƣng vẫn có một số tài liệu đã tách tính khả thi để nghiên cứu riêng.
1.3.5.2. Tính khả thi
Tính khả thi của chính sách đƣợc phản ánh ở khả năng thực hiện trên thực tế của một chính sách. Để đánh giá tính khả thi của chính sách, cần phải dựa vào các chỉ tiêu cụ thể nhƣ: mức độ khả thi chính trị, khả thi kinh tế, hành chính và khả thi về xã hội.
Đánh giá tính khả thi về chính trị địi hỏi q trình đánh giá phải dự báo đƣợc mức độ ủng hộ của những nhà ra quyết định về một đề xuất chính sách. Về kinh tế, cần đánh giá đầy đủ khả năng ngân sách, nguồn lực con ngƣời để triển khai chính sách và những đảm bảo về lợi ích vƣợt qua chi phí. Đánh giá tính khả thi về xã hội đƣợc đo lƣờng, dự báo về mức độ công chúng chấp nhận, ủng hộ đề xuất chính sách. Tiêu chí này cần khai thác sâu về các chỉ
tiêu tác động đến mơi trƣờng tự nhiên, xã hội (dân trí, tơn giáo, văn hóa, mức độ dân chủ), mở rộng sự tham gia, tính minh bạch, văn bản dễ hiểu, dễ áp dụng,... Ngoài ra, cần phải đánh giá mức độ thống nhất với các chính sách đã ban hành, phù hợp với chính sách do cơ quan có thẩm quyền cấp trên và những các cam kết quốc tế.
1.3.5.3. Tính hiệu quả (Effectivness)
Trong các chính sách của Nhà nƣớc, phần lớn chính sách đều sử dụng ngân sách, chi tiêu bằng tiền cơng, chính vì vậy, xem xét tính hiệu quả của chính sách là xem xét điều mà khách hàng (Nhà nƣớc) có đƣợc khi họ bỏ tiền ra (mua, đầu tƣ, trợ cấp,...) là cần thiết. Tính hiệu quả của chính sách cơng là độ lớn của kết quả thu đƣợc từ việc sử dụng nguồn lực cố định. Nói cách khác, tính hiệu quả của chính sách đƣợc khẳng định khi một PACS có khả năng làm cho các nguồn lực phát huy hiệu suất lớn nhất, trong sự so sánh với các PACS khác.
Đối với một chính sách đã hoặc đang đƣợc triển khai thì tính hiệu quả thƣờng đƣợc xem xét là, liệu chƣơng trình này đã đạt đƣợc các kết quả hay tác động chính sách kỳ vọng hay chƣa. Điều đó đƣợc dựa vào các số liệu thực tế đã có (thu đƣợc từ kết quả thực thi) để so sánh. Nhƣng, tính hiệu quả trong đánh giá PACS (đánh giá trƣớc), trƣớc xây dựng pháp luật không nhƣ vậy. Tiêu chí hiệu quả của PACS phải đƣợc biểu hiện bằng khả năng đạt đƣợc các mục tiêu và mục đích chính sách. Sức thuyết phục về tính hiệu quả của một PACS đƣợc chứng minh về khả năng đạt đƣợc mục tiêu với hiệu suất công việc cao.
Khi đứng trƣớc nhiều PACS, cần phải so sánh lợi ích và chi phí giữa các phƣơng án, cân nhắc để chọn cách giải quyết đạt đƣợc kết quả cao mà phí tổn là thấp nhất. Trong thực tế, một chính sách có hiệu quả thực sự khi ngƣời ta đã chọn đúng việc để làm và chọn đúng cách làm để tăng hiệu suất.
Các yếu tố cần đo lƣờng để đánh giá tính hiệu quả bao gồm: Số lƣợng các nguồn lực đầu vào (lƣợng đầu vào); Độ dài thời gian cần hồn thành; Số lƣợng cơng việc cần phải làm; Tính cần thiết của các cơng việc này (hạn chế tối đa động tác thừa); Những chi phí cho các hoạt động phải làm;Lƣợng hiệu quả: Số lƣợng công việc đƣợc hồn thành trong thời gian và chi phí nào; Tính năng suất: Hiệu suất làm việc (mức độ tập trung đạt đƣợc chất lƣợng cơng việc); Xác định các mục tiêu của chính sách và so sánh.
Đánh giá tính hiệu quả của các PACS đƣợc đo lƣờng thông qua việc cố gắng ƣớc lƣợng khả năng đạt đƣợc mà những mục tiêu và mục đích đề ra. Nói cách khác, tính hiệu quả của PACS có thể đƣợc xem xét thông qua những đánh giá về sự thiết thực của mục tiêu và khả năng có thể làm cho các nguồn lực phát huy hiệu suất lớn nhất để đạt đƣợc mục tiêu. Nhƣ vậy, khi đánh giá, mỗi PACS đều đem đến một cách thức để đạt đƣợc mục tiêu. Tuy nhiên, một phƣơng án tốt, đƣợc đánh giá là có hiệu quả thì phải có bằng chứng, chứng minh đƣợc những cơng việc cần thiết cho chính sách sẽ đảm bảo chất lƣợng và hồn thành trong thời gian ngắn nhất.
Trong đánh giá các PACS, việc xác định tính hiệu quả cũng có những khó khăn nhất định. Chẳng hạn, việc đo lƣờng hiệu quả cho một chính sách trong tƣơng lai có thể trở nên lỗi thời với thời điểm hiện tại đang đánh giá, ngay cả khi đƣa vào những dữ kiện dự báo ở tƣơng lai thì độ chắc chắn vẫn khơng cao. Mặt khác, các chính sách công thƣờng gắn với nhiều mục tiêu, mục đích khác nhau, có thể thành cơng trong một số mục tiêu này nhƣng lại thất bại trong một số mục tiêu, mục đích khác. Một số mục tiêu chỉ có thể đạt đƣợc khi có đủ độ dài về thời gian cần thiết, điều này có thể làm sai lệch các đánh giá mục tiêu ngắn hạn. Vấn đề nữa là, làm thế nào để xử lý đúng đắn các yếu tố thuộc về mơi trƣờng chính trị, khi mà các ý kiến của các chính trị gia thƣờng có xu hƣớng nhấn mạnh những yếu kém của các chƣơng trình hiện tại
và nâng cao điểm mạnh của những chƣơng trình dự kiến thay thế dựa vào ý chí chủ quan hơn là các bằng chứng về tính hiệu quả của chính sách.
1.3.5.4. Tính kinh tế (Economy)
Trong HĐCS, xây dựng pháp luật, cùng với tính hiệu quả, tính kinh tế của chính sách cũng là kỳ vọng của Nhà nƣớc. Tính kinh tế khơng đồng nhất với tính hiệu quả của chính sách. Về nội hàm, tính kinh tế của một chính sách phản ánh thơng qua việc đo lƣờng về mức độ tiết kiệm đƣợc các nguồn lực cho triển khai một chính sách cụ thể. Tuy nhiên, tính hiệu quả lại đƣợc thể hiện ở năng suất lao động (hoạt động triển khai chính sách của cán bộ, cơng chức thực thi chính sách). Trong xây dựng pháp luật, đánh giá tính kinh tế của chính sách nghĩa là xác định đƣợc liệu có phƣơng án nào để mục tiêu chính sách đạt đƣợc với chi phí thấp nhất. Điều kiện đánh giá tính kinh tế trong một PACS là mục tiêu có thể đạt đƣợc khi: (i) chi phí thấp nhất với lợi ích cố định hoặc (ii) lợi ích lớn nhất với chi phí cố định.
Yêu cầu khi xác định tính kinh tế của PACS là phải tiên liệu đƣợc các yếu tố tƣơng lai để tính tốn xem liệu có thể thực hiện các hoạt động với chi phí thấp hơn khơng. Điều này địi hỏi phải giả định tình huống để so sánh các hoạt động cùng loại, tìm ra phƣơng án chi phí thấp nhất. Nói cách khác, một PACS chứng minh đƣợc khả năng đạt đƣợc mục tiêu khi có đƣợc các yếu tố đầu vào với giá rẻ nhất là một chính sách tốt, đạt đƣợc tính kinh tế.
Để đánh giá tính kinh tế của chính sách, chỉ yếu tố đạt đƣợc mục tiêu là chƣa đủ. Điều đó cũng có nghĩa, tính hiệu quả khơng đồng nghĩa với mục tiêu đạt đƣợc bằng mọi giá, mà phải với điều kiện chi phí thấp nhất.
Tiêu chí kinh tế đặt ra đối với chính sách cơng sẽ khuyến khích các chủ thể đề xuất chính sách suy nghĩ về những chi phí và lợi ích, đƣa ra những đề xuất mang tính cạnh tranh trong giải pháp về khả năng tiết kiệm nhất các nguồn lực đầu vào của chính sách. Biểu hiện của tính kinh tế trong chính sách
cơng cịn là việc tối đa hóa lợi ích của Nhà nƣớc, xã hội trong điều kiện không điều chỉnh tăng nguồn lực đầu vào. Vì vậy, cần ủng hộ sự can thiệp chính sách khi lợi ích của chính sách vƣợt qua các chi phí. Trƣờng hợp ngƣợc lại, khi chi phí lớn hơn so với lợi ích thì việc sử dụng phƣơng án thay thế khác về lao động, vốn và các nguyên vật liệu đã đƣợc dự tính trƣớc cho thấy là sẽ tƣớc đi những giá trị của xã hội.
Việc áp dụng tiêu chí kinh tế trong đánh giá lựa chọn PACS cũng có một số khó khăn. Điều đó địi hỏi các nhà HĐCS, xây dựng pháp luật cần quan tâm, nhƣ: Việc tính tốn những lợi ích và phí tổn cho các hoạt động vì lợi ích có thể xác định đƣợc trong các vấn đề kinh tế nhƣng khó xác định ở chính sách thúc đẩy phúc lợi xã hội, chính sách về y tế, bảo vệ mơi trƣờng, trật tự an ninh, đặc biệt khi những chi phí rất lớn. Chẳng hạn, cần phải tính tốn thế nào với những lợi ích của cuộc chiến chống khủng bố so với những phí tổn quân sự và so với những cái chết hay thƣơng tật của ngƣời dân vô tội. Có sự thiếu thống nhất trong quan điểm về sự cơng bằng trong thực hiện nghĩa vụ chi phí cũng nhƣ quyền đƣợc hƣởng lợi ích. Những ngƣời ủng hộ yêu cầu xác định