1.2.1. Tổ chức, hoạt động HĐND xã
1.2.1.1. Tổ chức
- Đại biểu và tổ đại biểu HĐND
Đại biểu HĐND xã theo quy định của pháp luật hiện hành là những đại biểu do cử tri trong xã bầu ra, thực hiện chức năng đại diện và thực thi thông qua Hội đồng nhân dân xã. Số lượng đại biểu HĐND tối thiểu là 15 đại biểu và tối đa là 35 đại biểu tùy thuộc số dân của xã. Điều này đã được sửa đổi, bổ sung trong đó quy định số lượng đại biểu HĐND tối thiểu là 15 đại biểu và tối đa là 30 đại biểu.
Tổ đại biểu HĐND được quy định theo pháp luật gồm tổ đại biểu HĐND cấp tỉnh và cấp huyện, là các đại biểu Hội đồng nhân dân tỉnh, huyện được bầu ở một hoặc nhiều đơn vị bầu cử hợp thành Tổ đại biểu Hội đồng nhân dân. Số lượng gồm Tổ trưởng, Tổ phó và do Thường trực Hội đồng nhân dân tỉnh, huyện quyết định, mà không quy định tổ đại biểu HĐND cấp xã.
Việc ứng cử đại biểu HĐND xã được quy định tại Khoản 3 Điều 58 của Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân. Việc xác định dự kiến cơ cấu, thành phần, phân bổ số lượng người được giới thiệu ứng cử đại biểu HĐND ở mổi đơn vị hành chính phải đảm bảo các tiêu chí theo quy định pháp luật.
- Thường trực HĐND
Thường trực HĐND xã theo quy định gồm Chủ tịch HĐND, một Phó Chủ tịch HĐND. Phó Chủ tịch HĐND xã là đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách”, điều này đã được sửa đổi, bổ sung theo đó Thường trực HĐND xã gồm Chủ tịch HĐND, một Phó Chủ tịch HĐND và các Ủy viên là Trưởng ban của HĐND xã. Phó Chủ tịch HĐND xã là đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách.
17
Các Ban của HĐND xã được thành lập gồm Ban pháp chế và Ban kinh tế - xã hội. Mỗi Ban gồm có Trưởng ban, một Phó Trưởng ban và các Ủy viên. Số lượng Ủy viên của các Ban do HĐND xã quyết định. Trưởng ban, Phó Trưởng ban và các Ủy viên của các Ban của HĐND xã hoạt động kiêm nhiệm.
- Tổ thư ký kỳ họp HĐND
Điểm b, điểm c Khoản 8 Hướng dẫn số 1138/ HĐ - UBTVQH13 ngày 3 tháng 6 năm 2016 của Uỷ ban thường vụ Quốc Hội về Hướng dẫn một số nội dung về tổ chức kỳ họp thứ nhất của HĐND các cấp nhiệm kỳ 2016 - 2021 quy định Ủy ban nhân dân cấp xã chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện công tác thư ký phục vụ kỳ họp HĐND xã. Công tác thư ký kỳ họp của Hội đồng nhân dân xã được thực hiện theo quy định của Hướng dẫn này. Điều này đã được thay thế tại Điều 7 Nghị quyết số 629/2019/UBTVQH14 ngày 30 tháng 1 năm 2019 của Uỷ ban thường vụ Quốc Hội về hướng dẫn một số hoạt động của HĐND nhiệm kỳ 2021- 2026.
1.2.1.2.Hoạt động
Điều 78, 80, 91 luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định kỳ họp HĐND mỗi năm ít nhất hai kỳ. Kỳ họp bất thường khi Thường trực HĐND, Chủ tịch UBND cùng cấp hoặc ít nhất một phần ba tổng số đại biểu HĐND yêu cầu, hoặc trên mười phần trăm tổng số cử tri của xã, phường, thị trấn tại cuộc bầu cử gần nhất u cầu. Hình thức họp cơng khai hoặc họp kín. Nghị quyết kỳ họp được thơng qua khi có hơn 1/2 tổng số đại biểu biểu quyết tán thành, riêng nghị quyết bãi nhiệm đại biểu HĐND được thơng qua khi ít nhất 2/3 đại biểu biểu quyết tán thành.
Nội dung hoạt động của HĐND được quy định tại Mục 1 chương VI Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và Luật sửa đổi bổ sung năm 2019.
1.2.2. Tổ chức, hoạt động UBND xã
1.2.2.1. Tổ chức
Khoản 12, điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019 quy định UBND xã gồm Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Ủy viên phụ trách quân sự, Ủy viên phụ trách công an. Ủy ban nhân dân xã loại I, loại II có khơng q hai Phó Chủ tịch; xã loại III có một Phó Chủ
18 tịch”.
Quy định tiêu chuẩn, số lượng, chức vụ, chức danh đội ngũ cán bộ chuyên trách và công chức xã tại Nghị định số 92/NĐ - CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ về chức danh, số lượng, một số chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã và Nghị định số 112/2011/NĐ-CP ngày 05 tháng 12 năm 2011 của Chính phủ về cơng chức xã, phường, thị trấn, sửa đổi bỗ sung Nghị định 34/2019/ NĐ - CP ngày 24/4/2019 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số quy định về cán bộ, công chức cấp xã và người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, ở thôn, tổ dân phố.
1.2.2.2. Hoạt động
Mục 2 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định về kỳ họp của UBND xã trong đó kỳ họp thường kỳ/ tháng và kỳ họp chuyên đề. Tại kỳ họp các thành viên UBND tiến hành quyết định các vấn đề tại phiên họp bằng hình thức biểu quyết cơng khai hoặc bỏ phiếu kín và phải được quá nửa tổng số thành viên biểu quyết tán thành. Trường hợp số tán thành và số không tán thành ngang nhau thì quyết định theo ý kiến của Chủ tịch UBND.
Bên cạnh việc xây dựng quy định pháp luật điều chỉnh tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND xã, pháp luật cũng quy định chi tiết về văn bản quy phạm pháp luật do HĐND và UBND xã ban hành, như sau:
Khoản 14, 15 điều 14 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 “văn bản quy phạm pháp luật của HĐND xã là Nghị quyết của HĐND xã và của UBND xã là các quyết định do UBND xã ban hành”. Điều 142, 143, 144, 145, 167 Luật này quy định rõ soạn thảo và trình tự xem xét, thơng qua dự thảo quyết định UBND xã; quy trình cũng như thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật (văn bản được xử lý quy định tại tại Nghị định 34/2016/NĐ-CP, sửa đổi, bỗ sung tại Nghị định 154/2020/NĐ-CP). Quyết định của UBND không phải là văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND được quy định tại Nghị định 34/2016/NĐ-CP, sửa đổi, bỗ sung tại Nghị định 154/2020/NĐ-CP. Sửa đổi Điều 30 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 tại điểm 7
19
Luật sửa đổi bổ sung Luật ban hành văn bản năm 2020. 1.3. Những vấn đề thực tiễn về chính quyền cơ sở
1.3.1. Thực tiễn các nước trên thế giới hiện nay
Trên thế giới hiện nay chính quyền cơ sở ở các nước theo chế độ phân quyền như Anh, Mỹ là các hạt, xã, thị trấn...và tự chủ, tự quản khơng có đại diện chính quyền trung ương hay chính quyền bang mà giao cho Bộ nội vụ hoặc Bộ về chính quyền địa phương quản lý. Ví dụ Ở Hoa Kỳ, xã là một cấp bậc công chánh chuyển tiếp giữa thành phố và quận. Thành phố đôi khi vượt qua khỏi ranh giới của quận nhưng xã thì khơng bao giờ vượt qua ranh giới quận. Một số xã có chính quyền và quyền lực chính trị một số khác thì chỉ là cách để ấn định một khu vực địa lý. Xã được chia thành các chi khu nhưng các chi khu như thế khơng có các chính quyền riêng biệt. Thuật từ xã và thị trấn liên quan mật thiết (trong nhiều tài liệu lịch sử hai thuật từ này thường hay được dùng để thay thế nhau) tuy nhiên, quyền lực được trao cho các thị trấn và các xã thì tương đối khác nhau giữa tiểu bang này và tiểu bang khác. Chính quyền cơ sở theo chế độ tập quyền được các nước đang phát triển áp dụng như A - rập Xê -út, Brunây, Thái Lan, Myanma...cơ quan nhà nước trung ương đặt ra, trực tiếp bổ nhiệm chức vụ, chỉ đạo mọi hoạt động ở địa phương đến cấp xã và tương đương.
Chính quyền cơ sở ở các nước xã hội chủ nghĩa thì được tổ chức theo mơ hình xã hội chủ nghĩa có sự quản lý của nhà nước theo hệ thống thứ bậc chặt chẻ từ trung ương đến địa phương và chịu sự lãnh đạo trực tiếp toàn diện của cấp ủy đảng địa phương như Trung Quốc, Việt Nam, Lào, Triều Tiên, Cu Ba...Cơ quan thuộc chính quyền cơ sở có trách nhiệm tổ chức và quản lý các cơng việc hành chính địa phương, chịu trách nhiệm và báo cáo hoạt động trước cơ quan đại diện của nhân dân (do dân bầu) và cơ quan thường trực các cấp ở địa phương, trước cơ quan hành chính nhà nước và các cơ quan lãnh đạo, giám sát cấp trên. Chính quyền cơ sở ở Trung Quốc bao gồm các thị xã, thị xã tự quản, hương và các thị trấn. Chính quyền cơ sở đều thành lập Đại hội đại biểu nhân dân, do nhân dân trực tiếp bầu ra, cịn cơ quan hành chính do Đại hội đại biểu nhân dân cùng cấp bầu ra, là cơ quan chấp hành của Đại
20 hội đại biểu nhân dân.
1.3.2. Thực tiễn ở Việt Nam hiện nay
Ở Việt Nam hiện nay, chính quyền cơ sở được tổ chức theo mơ hình Nhà nước xã hội chủ nghĩa trên cơ cở phân cấp, phân quyền. Do đó, tổ chức chính quyền xã là q trình hoạt động của HĐND và UBND. Trên cơ sở ban hành Nghị quyết, HĐND xã thực hiện giám sát, duy trì và thiết lập các thiết chế tại địa phương. UBND ban hành các quyết định hành chính, các quyết định hành chính là căn cứ pháp lý đảm bảo việc tổ chức, thực thi pháp luật vào đời sống cơ sở. Sự nhất thể hóa các quy phạm pháp luật này có vai trị quyết định tổ chức, hoạt động chính quyền xã.
Quyết định hành chính của UBND xã là các quyết định về tất cả các vấn đề kinh tế - xã hội trong phạm vi hoạt động ở địa phương, tổ chức điều hành, quản lý, xây dựng đời sống cơ sở, các thiết chế xã hội liên quan trực tiếp đến người dân. Quyết định hành chính cịn là sản phẩm của q trình điều hành, chỉ đạo hoạt động quản lý nhà nước. Thể hiện tính hiến định của một tổ chức nhà nước trong việc quản lý xã hội, quản lý con người ở địa phương đó. Khi quyết định hành chính được ban hành, tính pháp lý của nó có ảnh hưởng sâu sắc đến trách nhiệm của người dân, các chủ thể quản lý - các đối tượng của chính quyền cơ sở. Quyết định hành chính cịn có vai trị trong cưỡng chế, xử lý vi phạm pháp luật, ổn định đời sống cơ sở, tăng cường hiệu quả pháp lý của hoạt động quản lý cơ sở.
Định nghĩa về quyết định hành chính của UBND “Quyết định hành chính của
UBND là một loại quyết định pháp luật, thể hiện ý chí quyền lực của UBND; được ban hành bởi UBND trên cơ sở và để thi hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp, theo thể thức và thủ tục do pháp luật quy định nhằm đặt ra, đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ các quy phạm pháp luật hay làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng để thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước ở địa phương của UBND”.
Chức năng pháp lý của quyết định hành chính UBND bao gồm 3 chức năng cơ bản: (1) Quyết định hành chính của UBND đặt ra các quy phạm pháp luật để tác động đến các quan hệ xã hội đang tồn tại cần có sự điều chỉnh bằng pháp luật của
21
nhà nước. (2) Quyết định hành chính của UBND là cơ sở pháp lý cho công tác xây dựng và tổ chức bộ máy, cơ sở cho hoạt động của các cơ quan, tổ chức trong phạm vi địa phương. (3) Quyết định hành chính của UBND là cầu nối tạo ra các mối quan hệ giữa các tổ chức, cơ quan.
Nghị quyết là văn bản của nhân dân, do nhân dân xây dựng và được cơ quan đại diện là HĐND thể chế hóa bằng pháp luật. Nghị quyết có hiệu lực là nghị quyết có tính áp dụng vào thực tiễn và được nhân dân giám sát thông qua các kỳ họp HĐND, khi nghị quyết thực hiện tính hiệu lực của mình thì bắt buộc UBND, Ủy ban MTTQVN, các tổ chức chính trị xã hội, người dân phải tuân thủ chấp hành.
Có thể định nghĩa nghị quyết HĐND: “Nghị quyết HĐND là hình thức thể hiện
và ghi nhận ý chí quyền lực nhà nước của HĐND, được ban hành trên cơ sở và nhằm thi hành Hiến pháp, luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên theo thể thức và thủ tục do pháp luật quy định, có các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung, có hiệu lực thực hiện đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi địa phương và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”.
Phạm vi những vấn đề được quy định trong nghị quyết HĐND theo Điều 30 Luật 2015 quy định HĐND cấp xã ban hành nghị quyết để quy định những vấn đề được luật giao. Như vậy kể từ ngày 01/7/2016 HĐND cấp xã chỉ được ban hành văn bản quy phạm pháp luật khi được giao trong luật mà không phải loại văn bản khác.
Như vậy, với việc UBND trình HĐND những dự thảo nghị quyết và HĐND thông qua, cũng như trong phạm vi trách nhiệm UBND đưa ra các quyết định hành chính thể hiện sự nhất thể hóa các văn bản pháp luật ở cơ sở. Sự liên hệ này được thể hiện thông qua trách nhiệm, vai trò của HĐND và UBND trong nội dung thảo luận của kỳ họp HĐND và vai trò của HĐND với UBND. Mặt khác, HĐND với tư cách cơ quan đại diện dân cử, bắt buộc UBND phải tuân thủ thực hiện. Ý kiến của UBND phải được HĐND thông qua, HĐND thực hiện giám sát UBND định kỳ hoặc bất thường hàng năm. Hay nói cách khác UBND là cơ quan thực thi của HĐND và HĐND thực hiện chức năng giám sát UBND.
22
1.4.1. Yếu tố chính trị
Yếu tố chính trị tất nhiên ở bất kỳ nhà nước nào hay quốc gia nào đều chi phối hoạt động của các cơ quan nhà nước. Ở Việt Nam, yếu tố chính trị có ảnh hưởng sâu sắc đến chính quyền, định hướng những mục tiêu cần thực hiện trong tương lai, do đó yếu tố chính trị chi phối mọi hoạt động và quyết định của chính quyền. Nếu chính quyền khơng thực hiện tốt chức năng chấp hành Nghị quyết, đường lối của Đảng thì quyết định đó của chính quyền đều trở nên vơ nghĩa và xa rời thực tế. Do đó, yếu tố chính trị có vai trị quan trọng ảnh hưởng đến chính quyền cơ sở. Hồn thiện, đổi mới hệ thống chính trị cũng có nghĩa là xây dựng chính quyền cơ sở ngày càng tinh gọn và hiệu quả. Sự tác động này của yếu tố chính trị là bất biến, buộc chính quyền phải tuân thủ, chấp hành, tuy nhiên nếu trong một tổng thể hệ thống chính trị cơ sở nếu chính quyền khơng có mối liên hệ với các tổ chức khác thì điều này là bất cập, nếu xét theo hệ thống chính trị ở cơ sở thì cơ quan Đảng là cơ quan đầu não của địa phương, Mặt trận tổ quốc Việt Nam xã là cơ quan giám sát, điều tiết mức sống, an sinh xã hội của địa phương, thì chính quyền xã sẽ là cơ quan thực thi các vấn đề quyết sách của cơ quan Đảng và quyết định chức năng điều tiết, phân phối mức sống, an sinh xã hội của Mặt trận tổ quốc Việt Nam xã. Mối liên hệ có tác động qua lại, hổ trợ, ràng buộc nhau về pháp lý cũng như thực tiễn hoạt động thể hiện thông qua bộ máy tổ chức, văn bản Nghị quyết, phương thức hoạt động của hệ thống chính trị ở cơ sở. Yếu tố chính trị