2.2.2 .Cơ sở pháp lý cho hoạt động KTSTQ ở Việt Nam
2.2.2.1 .Giai đoạn từ 2002-2005
29/2001/QH10 ngày 29/6/2001 có hiệu lực ngày 01/01/2002[18], hoạt động
hiệu vi phạm pháp luật Hải quan” đối với những hàng hóa xuất nhập khẩu đã được thơng quan trong thời gian 5 năm kể từ ngày hàng hóa xuất nhập khẩu được
thông quan. Thời hạn quy định cho một cuộc KTSTQ tại trụ sở doanh nghiệp là không quá 5 ngày làm việc. Nhân viên Hải quan được trực tiếp kiểm tra tất cả sổ sách, chứng từ kế tốn có liên quan đến hàng hóa xuất-nhập khẩu đã thơng quan
nhằm so sánh, đối chiếu với hồ sơ Hải quan đã khai báo và trong trường hợp cần thiết thì kiểm tra thực tế hàng hóa tại doanh nghiệp. Luật Hải quan trong giai đoạn này cũng quy định các bên có liên quan (các hãng vận tải, ngân hàng, cơ quan thuế nội địa…) “tạo điều kiện, cung cấp chứng từ kế tốn, các thơng tin, tài liệu cần thiết phục vụ cho việc kiểm tra của cơ quan Hải quan”(Đoạn 5, Điều 32, Luật Hải quan sửa đổi bổ sung 2005)[20].
Để thực thi Luật, chính phủ đã quy định chi tiết cụ thể về hoạt động KTSTQ
của cơ quan Hải quan thông qua việc ban hành Nghị định số 102/2001/NĐ-CP ngày 31/12/2001[10] và Bộ Tài Chính ban hành thơng tư số 96/TT-BTC ngày 10/10/2003[2] hướng dẫn chi tiết Nghị định số 102 kể trên. Đồng thời, TCHQ cũng hướng dẫn quy trình KTSTQ thống nhất triển khai trong toàn ngành Hải quan tại quyết định số 1558/2001/QĐ-TCHQ ngày 28/12/2001[25] và quyết định thay thế số 1563/QĐ-TCHQ ngày 02/12/2003[27].
Điểm mạnh:
Xét về yếu tố pháp lý để thực hiện hoạt động KTSTQ tại Việt Nam trong giai
đoạn 2002-2005, có thể thấy tồn bộ hệ thống cơ sở pháp lý là đầy đủ và rõ ràng đối
Về mặt kỹ năng phân tích thơng tin thương mại: đây là giai đoạn đầu của
hoạt động “hậu kiểm” nên quy định bắt buộc phải tiến hành thu thập và phân tích
thơng tin tìm ra cơ sở chứng minh có “dấu hiệu vi phạm” trong khai báo Hải quan của doanh nghiệp trước khi tiến hành kiểm tra thực tế tại doanh nghiệp, đã tạo nền tảng vững chắc (dù khó khăn ) cho đội ngũ kiểm tốn viên mới trong việc tích lũy kinh nghiệm và phát triển kỹ năng phân tích thơng tin sau này.
Hạn chế:
Hoạt động KTSTQ trong giai đoạn này chỉ giới hạn trong việc tìm kiếm
những chứng cứ xoay quanh những hồ sơ Hải quan đã được xác định có dấu hiệu vi phạm ngay từ ban đầu (như khai giá quá thấp, chứng từ có dấu tẩy xố…), từ đó
dẫn đến việc thụ động trong hoạt động KTSTQ nên hiệu quả mang lại không cao. Đồng thời, do chỉ định hướng một mặt của KTSTQ là công cụ chống gian
lận thương mại (bảo vệ nguồn thu) nên hoạt động bị hạn chế chủ yếu là điều tra đi tìm bằng chứng cho việc gian lận thương mại của doanh nghiệp và so với quy định của WCO tại công ước Kyoto -Mục 7-Chương 6-chuẩn mực 6.6 thì chưa phù hợp và thiếu chức năng hỗ trợ những doanh nghiệp tuân thủ tốt trong khâu thơng quan hàng hóa, từ đó gây nên tâm lý lo ngại và căng thẳng từ phía doanh nghiệp :
”… nên cứ kiểm tra sau thông quan là doanh nghiệp mặc nhiên bị coi là vi phạm pháp luật, ảnh hưởng đến uy tín trong hoạt động kinh doanh…”
(Nguồn: www.mof.gov.vn/defaulte.aspx?tabid=356&ItemID=24586)[38]
Vì vậy, giai đoạn đầu (2003) quan điểm khuyến khích doanh nghiệp tự giác kê khai lại đúng và hợp tác với Hải quan nhằm làm giảm sự căng thẳng giữa Hải
quan và doanh nghiệp đã tồn tại trong nhiều địa phương, “các đơn vị Hải quan hoạt
động kiểm tra sau thông quan theo hướng khuyến khích các đơn vị tự giác; kê khai
không đúng, mời đến cho kê khai lại và nộp thêm thuế. Cách thức này mang tính
nhắc nhở; khơng khuyến khích phạt, và các biện pháp chế tài khác... Điều này cũng
giải thích về số lượng quyết định kiểm tra sau thơng quan
ít ‘’ (Nguồn :www.mof.gov.vn/default.aspx?tabid=612&ItemID=7791)[39]. Dựa
vào quan điểm này mà một số Hải quan địa phương chưa tạo điều kiện tiến hành
KTSTQ tại doanh nghiệp trên địa bàn nhằm tránh gây căng thẳng mối quan hệ giữa Hải quan và doanh nghiệp địa phương, và hài hòa với cho các bộ phận “tiền kiểm”, trách nhiệm thuộc về ai? bộ phận nào? đều được xác định rõ khi KTSTQ phát hiện vi phạm trong hồ sơ Hải quan. Chính điều này đã làm cho “công tác phối kết hợp
giữa các đơn vị trong công tác KTSTQ chưa hiệu quả”-(Nguồn: Tổng cục Hải quan - Báo cáo tổng kết 2005)[26].
Vấn đề trao đổi thông tin phục vụ cho hoạt động KTSTQ trong giai đoạn này gặp khó khăn. Tuy hoạt động trao đổi thông tin giữa các cơ quan quản lý nhà nước (ngân hàng, cơ quan thuế nội địa, kho bạc) đã được quy định trong Luật Hải quan
(Điều 74), nhưng chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể nên một số trường hợp thu thập thông tin phục vụ cho KTSTQ bị gián đoạn hoặc chậm trễ.
Ví dụ:Thu thập thơng tin về tình hình thanh tốn qua ngân hàng A (số lần, số
tiền) của nhà nhập khẩu N cho đối tác nước ngồi B, thì sẽ khơng được ngân hàng A cung cấp do quy định về bảo mật thông tin khách hàng (Điều 104 -Luật các tổ chức tín dụng ngày 12/12/1997 và sửa đổi ngày 15/6/2004)[19].
Tóm lại, những quy định pháp lý về hoạt động KTSTQ trong giai đoạn này chỉ tạo tiền đề cơ sở luật ban đầu cho hoạt động KTSTQ và nó sẽ từng bước mở
rộng trong tương lai. Vì cịn nhiều hạn chế về phạm vi hoạt động của KTSTQ cũng như sự hỗ trợ trao đổi thông tin của các cơ quan quản lý nhà nước, nên hiệu quả hoạt động KTSTQ chưa cao và chưa hỗ trợ cho khâu thông quan về mặt công cụ
phục vụ cho công tác quản lý rủi ro trong quản lý Hải quan hiện đại.
2.2.2.2. Giai đoạn từ 2006- đến nay (2009):
Đây là giai đoạn cải cách mạnh mẽ trong tiến trình hiện đại hóa Hải quan,
những thay đổi mang tính cách mạng trong lý luận kiểm sốt Hải quan từ mơ hình truyền thống về “tn thủ hồn hảo” sang mơ hình “dịch vụ khách hàng” được thể hiện qua Luật Hải quan sửa đổi bổ sung số 42/2005/QH11. Phương pháp quản lý
rủi ro được sử dụng trong hoạt động kiểm soát Hải quan, thể hiện hoạt động quản lý Hải quan bằng mơ thức kiểm sốt tuyệt đối theo truyền thống (100% kiểm tra hàng hóa và hồ sơ Hải quan) khơng cịn phù hợp (nguồn lực Hải quan có hạn) và hình thức quản lý hiện đại phù hợp hiện nay là duy trì một mức kiểm sốt Hải quan phù
hợp thơng qua phương pháp quản lý rủi ro như kiểm tra theo xác suất và theo mục tiêu nhằm nâng cao hiệu quả chống sai phạm với mức chi phí thấp nhất.
Một trong những lĩnh vực được sửa đổi trong Luật Hải quan 2001 cho phù hợp với Luật pháp quốc tế (Cơng ước Kyoto) đó là hoạt động KTSTQ. Điều 32 quy
định về “Kiểm tra sau thông quan” đã được sửa đổi và bổ sung chức năng đánh giá
nghiệp- tạo thuận lợi cho thương mại. Từ đó hoạt động KTSTQ được xem là hoạt động kiểm tra thường xuyên của cơ quan Hải quan, được tiến hành sau khi hàng hóa đã thơng quan với mục đích:
“a) Thẩm định tính chính xác, trung thực nội dung các chứng từ mà chủ
hàng, người được chủ hàng uỷ quyền, tổ chức, cá nhân trực tiếp xuất khẩu, nhập khẩu đã khai, nộp, xuất trình với cơ quan Hải quan đối với hàng hoá xuất khẩu, nhập khẩu đã được thông quan;
b) Thẩm định việc tuân thủ pháp luật trong quá trình làm thủ tục Hải quan
đối với hàng hoá xuất khẩu, nhập khẩu.” (Điều 32).
Chính phủ cũng quy định chi tiết cụ thể về hoạt động KTSTQ của cơ quan
Hải quan thông qua việc ban hành Nghị định số 154/2005/NĐ-CP ngày
15/12/2005[12]; Bộ Tài Chính ban hành thơng tư số 114/2005/TT-BTC ngày 15/12/2005[4] hướng dẫn chi tiết Nghị định số 154 và hiện nay được thay thế bằng Thông tư số 79/2009/TT-BTC ngày 20/4/2009[7]. Đồng thời, TCHQ cũng hướng dẫn quy trình KTSTQ thống nhất triển khai trong tồn ngành tại quyết định số
621/QĐ-TCHQ ngày 29/3/2006[29] và hiện nay được bổ sung bằng quyết định số
1383/QĐ-TCHQ ngày 14/7/2009[30].
Nguyên tắc tiến hành KTSTQ được quy định tại điều 15 bổ sung:”Kiểm tra
Hải quan được thực hiện trên cơ sở phân tích thơng tin, đánh giá việc chấp hành pháp luật của chủ hàng, mức độ rủi ro về vi phạm pháp luật Hải quan để bảo đảm
quản lý nhà nước về Hải quan và khơng gây khó khăn cho hoạt động xuất khẩu,
Điểm mạnh:
Luật Hải quan sửa đổi 2005 mở rộng chức năng hoạt động của KTSTQ đã
giúp khắc phục các hạn chế giai đoạn đầu và tăng cường hiệu quả hoạt động của
KTSTQ, từng bước tạo được sự linh động hơn cho hoạt động KTSTQ. Thực tế nhờ vào quy định mới của Luật Hải quan sửa đổi, hoạt động KTSTQ đã bước đầu chủ
động hoạch định kiểm tra theo định kỳ (qúy, tháng và tuần). Hoạt động KTSTQ
theo kế hoạch trong giai đoạn này sẽ hỗ trợ cơ quan Hải quan hiểu rõ hơn các hoạt
động kinh doanh của doanh nghiệp, từng bước trở thành công cụ đắc lực cho hệ
thống quản lý rủi ro trong tương lai.
Vấn đề trao đổi thông tin đã cải thiện rõ rệt, đã phối hợp trao đổi thơng tin với các cơ quan chính phủ trong việc chia sẻ thơng tin, ví dụ như quy định tại thông tư 01/2006/TTLT-BTC-NHNN[5] -về trao đổi, cung cấp thông tin giữa cơ quan thuế với ngân hàng và tổ chức tín dụng, đã tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động
KTSTQ rất nhiều trong thời gian qua và hàng loạt các quy định phối hợp cũng được ban hành giữa các ngành: Hải quan-Thuế-Kho bạc, Hải quan-Ngân hàng.
Hạn chế :
-Quy định hiện hành “trong trường hợp cần thiết và cịn điều kiện thì kiểm
tra thực tế hàng hoá.”(đoạn 4-Điều 32-Luật Hải quan sửa đổi 2005)[20] cho thấy
việc kiểm tra thực tế hàng hóa tại doanh nghiệp trong các cuộc KTSTQ là yếu tố phụ và chưa cho phép các kiểm toán viên Hải quan kiểm tra các quy trình có sử dụng hàng hóa nhập khẩu, đây chính là một hạn chế cho hiệu quả hoạt động
Ví dụ : KTSTQ đối với các trường hợp doanh nghiệp nhập khẩu đã trợ giúp một
vài nguyên phụ liệu cho nhà xuất khẩu (người bán-nhà sản xuất) nhằm sản xuất
hàng nhập khẩu theo yêu cầu, và những khoản trợ giúp này chưa được tính vào giá trị hợp đồng mua bán giữa người nhập khẩu và người xuất khẩu. Vì vậy, trị giá
giao dịch của hàng hóa nhập khẩu theo hợp đồng ngoại thương sẽ khơng có giá trị
của các nguyên phụ liệu đã được nhà nhập khẩu trợ giúp cho bên bán trước đó.
Nhưng nhà nhập khẩu cũng không khai báo vào trị giá Hải quan khi hàng nhập khẩu.
Nếu kiểm toán viên Hải quan khơng quan sát quy trình sử dụng hàng nhập khẩu và đối chiếu với việc mua nguyên phụ liệu của doanh nghiệp thì sẽ khơng phát hiện ra vấn đề trị giá Hải quan của hàng nhập khẩu còn thiếu một khoản trợ giúp chưa khai báo.
(Khoản 1b,Điều 13, Nghị định số 40/2007/NĐ-CP ngày 16/3/2007 –Quy định về việc xác định trị giá Hải quan đối với hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu)[14].
-Trong tương lai khi Hải quan triển khai hồn thiện mơ hình doanh nghiệp
ưu tiên (AEO) trong khâu thơng quan hàng hóa “tiền kiểm”- và doanh nghiệp tự
nguyện yêu cầu KTSTQ đối với họ để củng cố uy tín kinh doanh, cũng như hưởng lợi thế ưu tiên trong thơng quan thì Luật Hải quan hiện hành chưa quy định về
trường hợp này.
- Trong giai đoạn này một số địa phương vẫn còn hiểu sai về KTSTQ như giai đoạn đầu: “e ngại KTSTQ ảnh hưởng đến đơn vị (ở Cục Hải quan); chưa quan
tâm đến kiểm tra hồ sơ sau khi đã thông quan (ở Chi cục Hải quan)….điều kiện
phương tiện làm việc thiếu thốn, không được ủng hộ (ở các Chi cục KTSTQ)”
(Nguồn: TCHQ-Báo cáo tổng kết 2007)[26], đây có lẽ là một trong những nguyên
nhân chính làm cho kết quả hoạt động KTSTQ chưa cao mặc dù cơ sở Luật tương đối hồn thiện, và vẫn cịn tồn tại đến hiện nay.
- Trong luật quy định về trách nhiệm của nhân viên Hải quan khi gây thiệt hại cho doanh nghiệp, nhưng lại khơng có quy định bảo vệ họ trước pháp luật trong quá trình tác nghiệp sử dụng phương pháp quản lý rủi ro. Trong hoạt động KTSTQ, ln tồn tại những rủi ro tiềm tàng khó phát hiện và Luật Hải quan cũng chưa quy
định bảo vệ người kiểm toán viên khi xảy ra rủi ro kết quả ngược lại với kết luận
kiểm toán tuân thủ tốt của doanh nghiệp điều này gây tâm lý lo ngại cho nhân viên Hải quan.
- Bên cạnh, quy định khuyến khích doanh nghiệp tự kiểm tra và tự khắc phục hậu quả nếu có sai sót, tại Khoản 4 Điều 66 Nghị định 154/2005/NĐ-CP, thì các
quy định về các mức phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực Hải quan trong các
giai đoạn vừa qua là q thấp, khơng có tính răng đe ngăn ngừa -vi phạm từ phía
doanh nghiệp. Khắc phục yếu điểm này, Chính phủ đã tiến hành tăng các mức phạt VPHC trong lĩnh vực Hải quan tại Nghị định số 18/2009/NĐ-CP[43], ví dụ như đối với vi phạm về khai Hải quan và khai thuế thì mức phạt tăng tối đa 20 triệu đồng, gấp đôi mức quy định trước đây. Đối với những quy định mới này thì cần thời gian thực tế quan sát.
Tóm lại, Luật Hải quan sửa đổi 2005 cùng các quy định hướng dẫn dưới luật trong giai đoạn từ 2006 đến nay đã tạo điều kiện mở rộng quyền hạn của hoạt động KTSTQ như : tiến hành KTSTQ theo kế hoạch với thời hạn tối đa là 15 ngày làm
việc, nhằm thẩm định tính chính xác trong hồ sơ khai báo Hải quan của doanh
nghiệp, đã phần nào hỗ trợ cho khâu “tiền kiểm” bổ sung nguồn thu, góp phần tạo cơng bằng, bình đẳng. Tương lai Luật Hải quan sẽ sửa đổi hoàn thiện hơn nữa để tạo thuận lợi nhất cho số đông những DN tn thủ luật Hải quan, tạo mơi trường hành chính thuận lợi và tin cậy cho cộng đồng doanh nghiệp, nhằm củng cố và tạo
dựng niềm tin về hình ảnh Hải quan hiện đại trong cộng đồng .
Tuy nhiên, hiện nay một số Hải quan địa phương, một số ngành vẫn chưa hiểu đúng về hoạt động kiểm tra sau thông quan, nên việc trao đổi thơng tin, phối
hợp hoạt động vẫn cịn nhiều hạn chế mất nhiều thời gian làm giảm hiệu quả hoạt động KTSTQ thời gian qua.