Những thành tựu và hạn chế trong quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA

1.3 .Kiểm soát và quản lý nợ ODA

1.3.2 .Tác dụng của việc quản lý và kiểm soát

2.3. Những thành tựu và hạn chế trong quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA

2.3.1. Những thành tựu trong quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA

2.3.1.1 Những thành tựu trong quản lý nguồn vốn ODA

Với nhận thức ODA là một bộ phận của đầu tư công nên phải được quản lý chặt chẽ và hiệu quả, trong những năm qua Chính phủ khơng ngừng hồn thiện hệ thống tổ chức và quản lý nguồn vốn này . Theo tinh thần đó , Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về ODA trong đó có phân cơng trách nhiệm và quyền hạn cụ thể cho từng cơ quan với một cơ chế phối hợp nhịp nhàng. Chính phủ giao Bộ Kế hoạch và Đầu tư là cơ quan đầu mối về điều phối, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA; Bộ Tài Chính thực hiện chức năng quản lý tài chính đối với nguồn vốn này; Bộ Ngoại Giao, Bộ Tư Pháp, Ngân hàng Nhà nước, Văn phịng Chính phủ,... tham gia quản lý nhà nước về ODA theo chức năng và nhiệm vụ cụ thể của mình trong chu trình ODA; các Bộ, ngành và địa phương với vai trò cơ quan chủ quản chịu trách nhiệm quản lý và tổ chức thực hiện các chương trình, dự án ODA thông qua chủ dự án và Ban quản lý dự án .

Về khung thể chế pháp lý, công tác quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA từ năm 1994 đến nay được thực hiện trên cơ sở các Nghị định của Chính phủ. Trong những năm qua Chính phủ đã ban hành 4 Nghị định về quản lý và sử dụng ODA (Nghị định 20/CP (1994), Nghị định 87/CP (1997), Nghị định 17/2001/NĐ-CP (2001) và Nghị

định 131/2006/NĐ-CP (2006)) đáp ứng đòi hỏi từ thực tiễn cung cấp và tiếp nhận nguồn vốn ODA ở từng thời kỳ. Và sắp tới sẽ có nghị định mới thay thế Nghị định 131/2006/NĐ-CP , nghị định mới này xây dựng cơ chế cho phép doanh nghiệp tư nhân tiếp cận vốn vay ODA và các khoản vay ưu đãi khác của các nhà tài trợ nhằm thực hiện các chương trình, dự án theo hình hợp tác cơng tư PPP.

2.3.1.2 Những thành tựu trong sử dụng nguồn vốn ODA

Mặc dù chiếm tỷ trọng không lớn, khoảng 3-4% trong GDP của Việt Nam, song ODA là nguồn vốn bổ sung cho nguồn vốn đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội của Chính phủ và là chất xúc tác cho các nguồn vốn đầu tư khác như vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI), vốn đầu tư của khu vực tư nhân,....

+ Việc sử dụng ODA trong thời gian qua đã có hiệu quả, có tác động tích cực đến phát triển năng lực sản xuất, nâng cao chất lượng dịch vụ của các ngành và địa phương. Các cơng trình giao thơng như Quốc lộ 5, Quốc lộ 10, Quốc lộ 18, Đường xuyên Á Tp. Hồ Chí Minh - Mộc Bài, cầu Bính, Cầu Bãi Cháy, Cầu Mỹ Thuận, Cảng hàng không Tân Sơn Nhất,... được tài trợ từ nguồn vốn ODA đã minh chứng rõ rệt về tác động lan tỏa của nguồn vốn ODA đối với phát triển.

+ Nguồn vốn ODA còn hỗ trợ các địa phương, đặc biệt các tỉnh còn nghèo, những các cơng trình phục vụ trực tiếp đời sống của nhân dân như giao thông nông thôn, cấp điện và nước sinh hoạt, trường học, trạm y tế xã và các bệnh viện tỉnh và huyện, các cơng trình thủy lợi, các chợ nơng thơn,...

+ Nguồn ODA có vai trị quan trọng hỗ trợ Việt Nam xây dựng và hoàn thiện khung thể chế, pháp lý (xây dựng và hoàn thiện các Luật, các văn bản dưới Luật)

thông qua việc cung cấp chuyên gia quốc tế, những kinh nghiệm và tập quán tốt của quốc tế và khu vực trong lĩnh vực pháp luật đặc biệt trong bối cảnh Việt Nam chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế.

+ Nguồn vốn ODA có vai trị tích cực hỗ trợ phát triển năng lực con người trong việc đào tạo và đào tạo lại hàng vạn cán bộ Việt Nam trong thời gian qua trên rất nhiều lĩnh vực như nghiên cứu cơ bản và ứng dụng khoa học, công nghệ, quản lý kinh tế và

xã hội, thông qua việc cung cấp học bổng nhà nước, cử chuyên gia nước ngồi để đào tạo tại chỗ trong q trình thực hiện các chương trình, dự án ODA, chuyển giao cơng nghệ và kinh nghiệm quản lý tiên tiến, cung cấp trang thiết bị nghiên cứu và triển khai,...

2.3.2. Những hạn chế trong quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA

Bên cạnh những thành tựu, chúng ta nhận thấy trong thời gian qua công tác quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA cịn có những bất cập, đó là:

2.3.2.1. Hệ thống văn bản pháp quy về nguồn ODA chƣa đồng bộ:

Trong q trình đổi mới, cơng tác quản lý mọi mặt đời sống kinh tế - xã hội của đất nước đã chuyển dần sang dựa trên nền tảng pháp luật. Việc quản lý nguồn vốn ODA khơng là ngoại lệ . Chính vì vậy, ngay sau khi Việt Nam nối lại quan hệ với cộng đồng tài trợ quốc tế vào tháng 11 năm 1993, Chính phủ đặt ra yêu cầu phải quản lý chặt chẽ nguồn vốn này như một nguồn lực công của quốc gia.

Thế nhưng, Chính phủ chưa xây dựng được cơ chế thống nhất giữa nợ trong nước và nợ nước ngoài của quốc gia. Các quy định pháp lý quản lý nợ nói chung, nguồn ODA nói riêng chủ yếu điều chỉnh và kiểm soát các quan hệ trước và trong quá trình đầu tư. Cịn giai đoạn sau đầu tư, các định chế pháp lý hầu như cịn rất sơ lược, có thể nói là cịn bỏ ngỏ.

2.3.2.2. Quy trình, thủ tục giữa Việt Nam và các nhà tài trợ còn thiếu hài hịa:

Mỗi một nhà tài trợ có một thủ tục , chính sách , chiến lược tài trợ riêng của mình , trong khi đó để tiếp nhận được nguồn vốn này địi hỏi phía Viêt Nam phải đáp ứng được các yêu cầu đề ra của các nhà tài trợ . Vì vậy để hạn chế tối đa mọi mâu thuẫn , thiếu nhất quán trong qui trình , thủ tục …. Thì Việt Nam khơng cịn con đường nào khác là phải hài hịa. Nếu hài hịa sẽ góp phần giảm thiểu tối đa các chi phí chuyển

giao vốn ODA , thúc đẩy quá trình giải ngân ODA, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA…..

Trong những năm qua vấn đề hài hòa thủ tục đã được nêu lên từ lâu và đã được nhà tài trợ cũng như các cơ quan Việt Nam đưa nhiều sáng kiến nhằm hài hịa qui trình thủ tục và nâng cao hiệu quả viện trợ theo tinh thần của Tuyên bố Pari, Cam kết Hà Nội và Chương trình hành động Accra về hiệu quả viện trợ thế nhưng vẫn cịn những khác biệt về quy trình, thủ tục như :

Thủ tục trong đấu thầu:

Việt Nam đã nhận được sự hỗ trợ của các nhà tài trợ trong q trình xây dựng chính sách, pháp luật về đấu thầu. Các hoạt động hỗ trợ của các nhà tài trợ nhằm tiến tới hài hòa thủ tục đấu thầu trong nước và quốc tế ở mức tối đa có thể . Riêng WB và ADB đã thống nhất về thủ tục đấu thầu cạnh tranh trong nước. Tuy nhiên, thủ tục trong đấu thầu vẫn còn một số khác biệt như : kỹ thuật đấu thầu, khoa học quản lý công tác đấu thầu… những vấn đề này, Việt Nam đang cố gắng tiếp thu tối đa nhưng bảo đảm phù hợp điều kiện thực tế trong nước về trình độ phát triển kinh tế và năng lực con người.

Chính sách về an sinh xã hội ( đền bù, giải phóng mặt bằng và tái định cư)

Chính sách đền bù giải phóng mặt bằng và tái định cư của Việt Nam chưa phù hợp với các yêu cầu đặt ra của các nhà tài trợ (giá cả đền bù, phạm vi đền bù...)

2.3.2.3. Thời gian chuẩn bị thực hiện dự án:

Thời gian chuẩn bị thực hiện các dự án đầu tư bằng vốn ODA thường kéo dài từ 2-3 năm dẫn đến việc dự án phải điều chỉnh và chịu tác động của nhiều yếu tố, đặc biệt về giải phóng mặt bằng, tái định cư và biến động về giá cả, chi phí làm cho tổng mức đầu tư tăng lên rất nhiều so với tổng mức đầu tư ban đầu. Trong khi điều kiện nguồn vốn ODA đã ký kết không thay đổi. Đây sẽ là một sức ép lớn đối với việc bố trí vốn đối ứng làm ảnh hưởng đến tiến độ triển khai thực hiện dự án.

2.3.2.4. Năng lực cán bộ quản lý và sử dụng ODA ở các cấp, nhất là ở cấp cơ sở chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu về số lƣợng và chất lƣợng; cơ sở chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu về số lƣợng và chất lƣợng;

Trình độ ngoại ngữ của đội ngũ cán bộ quản lý ODA yếu chưa đáp ứng được nhu cầu khiến cho việc giải quyết các yêu cầu thủ tục chậm lại . Năng lực của đội ngũ cán bộ ở các bộ ngành còn tương đối khả dĩ do được chun mơn hóa, được đào tạo bồi dưỡng và có điều kiện tiếp cận các nguồn thơng tin cần thiết một cách thường xuyên . Còn ở các địa phương , đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý ODA chưa được chuyên mơn , ít được bồi dưỡng và khơng có điều kiện tiếp cận các nguồn thơng tin chun biệt. Nếu có chăng cũng chỉ là cho từng dự án một đồng thời trình độ của cán bộ địa phương lại khơng đồng đều nên gặp khá nhiều khó khăn. Chẳng hạn ở Bắc Giang, để triển khai một dự án xóa đói giảm nghèo do WB tài trợ, địa phương mất hơn 2 năm cho công tác đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực quản lý của cán bộ địa phương. Những yếu kém này hiện là thách thức không nhỏ đối với các cơ quan chủ quản trong bối cảnh phân cấp mạnh công tác thẩm định và phê duyệt dự án cho cấp Bộ và Ủy ban Nhân dân cấp tỉnh.

2.3.2.5. Trong quản lý và sử dụng ODA phát sinh tình trạng sử dụng sai mục đích ,thất thoát và tham nhũng:

Vốn vay ODA sẽ tạo cho người vay cảm giác gần như là được ưu đãi tồn bộ do lãi suất thấp, có thể kéo dài thời gian ân hạn nợ. Người ta thống kê trên thế giới, các cơng trình xây bằng vốn ODA chính là nơi xảy ra nhiều nhất các vụ tham nhũng, bớt xén và thi công ẩu . Ở Việt Nam , Tham nhũng trong lĩnh vực ODA đã từng được cảnh báo nhưng có lẽ do thiếu kinh nghiệm trong tổ chức , trong quản lý mà chúng ta sao nhãng để xãy ra vụ PMU 18 , một trong những nơi được ưu ái giao cho hàng trăm triệu USD từ nguồn vốn ODA để thực hiện đầu tư phát triển hạ tầng giao thông, trở thành nơi gây thất thốt và lãng phí vốn ODA nhất từ trước đến nay . Với các dự án như : cầu Hồng Long ( Thanh Hóa) thất thoát 4,5 tỷ đồng trong tổng kinh phí đầu tư 224 tỷ đồng, Dự án nông thôn 2 với số vốn đầu tư 523 tỷ đồng thất thoát 13,45 tỷ đồng, dự án

đường Bắc Ninh-Nội Bài cũng gây thất thoát hàng chục tỷ đồng, …. Và gần đây là dự án Đại lộ Đông Tây mà các quan chức của Công ty Tư vấn quốc tế Thái Bình Dương của Nhật Bản (Cty PCI) khai nhận đã đưa hối lộ để nhận được các hợp đồng tư vấn cho dự án từ nguồn vốn ODA gây lo ngại cho dư luận và nhà tài trợ.

Theo báo cáo của Quốc Hội, cơng trình nào cũng bị rút ruột 5, 10, 20 thậm chí đến 30%. Con đường các nước khác làm chạy được 20-30 năm thì Việt Nam làm chỉ chạy được 3-4 năm đã phải đào xới lên sửa chữa. Chẳng những chất lượng kém mà chi phí lại quá cao: như trường hợp điển hình xây đường cao tốc TP HCM- Long Thành khơng kể các chi phí bồi thường đất, chi phí xây dài 55km với 4 làn đường tốn 930 triệu USD, tức 17 triệu USD cho mỗi km, trong khi đó, chi phí ở Mỹ chỉ có 1.4 triệu tức 5.6 triệu cho 4 làn. Ở Trung Quốc và Nigéria chỉ có 1 triệu. Chi phí ở VN q cao, gấp 3 lần ở Mỹ khiến cho một dự án, dù cho có hiệu quả kinh tế vẫn có nguy cơ khó trả nợ và tăng nhiều nợ cơng

2.3.2.6. Phân bổ ODA vào quá nhiều lĩnh vực

Do thiếu kinh nghiệm, nguồn vốn vay thường được đầu tư dàn trải cho nhiều ngành, nhiều địa phương dẫn đến tình trạng phổ biến ở mọi ngành, mọi nơi là đầu tư dở dang, kéo dài, chi phí đầu tư ngày càng tăng như dự án đầu tư xây dựng đường Mậu Thân-Sân bay Trà Nóc (Cần Thơ); cầu Rạch Lăng, cầu Gò Dưa (TP. Hồ Chí Minh), hoặc dự án đầu tư chậm đưa vào hoạt động do khơng có đường kết nối như cảng Phú Hữu hay Cảng Sài Gịn- Hiệp Phước ( TP.Hồ Chí Minh)….. con số thiệt hại và lãng phí đã lên đến hàng ngàn tỉ đồng. Nếu tính cho tất cả các dự án đầu tư công trên cả nước, số thiệt hại và lãng phí về thời gian, tiền bạc sẽ là một con số khó tưởng tượng

2.3.2.7. Cơng tác theo dõi và đánh giá các chƣơng trình và dự án ODA trong bối cảnh phân cấp chƣa đƣợc các Bộ, ngành và địa phƣơng quan tâm đúng mức.

Công tác theo dõi, thống kê, kiểm tra và đánh giá hiệu quả của cơng trình sau đầu tư còn bỏ ngõ. Kết quả quản lý thường được đánh giá chỉ bằng cơng trình (mức độ

hồn thành, tiến độ thực hiện) mà chưa xem xét đến hiệu quả sau đầu tư một khi cơng trình được đưa vào vận hành khai thác. Quan điểm và cách làm này gây khó khăn cho việc đánh giá, định hướng đầu tư từ nguồn ODA tạo nên sự lãng phí và né tránh trách nhiệm của những bộ phận liên quan như Quốc lộ 2 chạy qua địa bàn năm tỉnh và thành phố: Hà Nội, Vĩnh Phúc, Phú Thọ, Tuyên Quang và Hà Giang xuống cấp trầm trọng sau ba tháng đưa vào sử dụng….

2.4. Những nhân tố tác động đến thu hút vốn ODA.

Nhờ vốn ODA, sự phát triển đã đạt được trên nhiều mặt của nền kinh tế bao gồm giảm đói nghèo , phát triển nguồn nhân lực, chuyển giao tiến bộ công nghệ, kinh nghiệm quản lý tiên tiến và năng lực thể chế . Một câu hỏi cần được trả lời là : Tại sao Việt Nam đã thu hút nhiều vốn ODA những năm gần đây . Có vài lý do cho câu hỏi này

2.4.1. Thể chế chính trị ổn định :

Với tình hình hiện tại cũng như những ý kiến của các nhà nghiên cứu trong nước và ngồi nước thì tình hình chính trị ở Việt Nam hiện nay được cho là khá ổn định xét trên phương diện tính ổn định của chính phủ cầm quyền, đồn kết dân tộc.

Căn cứ theo mơ hình ICRG, rủi ro chính trị của Việt Nam ở mức thấp .

Chính vì thế, Việt Nam được đánh giá là nơi có mơi trường đầu tư an tồn và có cơ hội để thu hút vốn đầu tư từ bên ngoài trong đó có nguồn vốn ODA.

2.4.2. Môi trƣờng đầu tƣ:

Môi trường đầu tư là tổng hợp các yếu tố: điều kiện về pháp luật, kinh tế, chính trị-xã hội, các yếu tố về cơ sở hạ tầng, năng lực thị trường và cả các lợi thế của một quốc gia, có ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động đầu tư của các nhà đầu tư tại một quốc gia .

Môi trường đầu tư Việt Nam khá hấp dẫn với sự phát triển năng động của nền kinh tế với tốc độ tăng trưởng cao và ổn định, lực lượng lao động dồi dào có trình độ

cao và giá nhân cơng rẻ. Bên cạnh đó , mức ổn định kinh tế vĩ mô trong từng giai đoạn phát triển kinh tế , đặc biệt là chính sách tài chính, thuế, mức độ mở cửa nền kinh tế…đã ảnh hưởng lớn đến công tác thu hút và quản lý ODA.

Mức ổn định kinh tế vĩ mô trong từng giai đoạn phát triển kinh tế, đặc biệt là chính sách tài chính, thuế, mức độ mở cửa của nền kinh tế... cũng có ảnh hưởng rất lớn đến cơng tác quản lý. Nếu các chính sách này ổn định trong thời gian dài và hợp lý sẽ góp phần cho quản lý nguồn vốn ODA tốt và ngược lại, sẽ gây ảnh hưởng đến việc quản lý nguồn vốn này.

2.4.3. Hệ số tín nhiệm quốc gia:

Hệ số tín nhiệm quốc gia là hệ số mà các công ty đánh giá giá hệ số tín nhiệm quốc tế xác định để đánh giá mức độ tin cậy của các quốc gia (hệ số tínnhiệm quốc gia)