b) Cơ cấu nợ công
3.2.2.Thực trạng sử dụng nguồn vốn ODA:
Vốn ODA là một phần của nguồn tài chính chính thức mà Chính phủ các nước phát triển và các tổ chức đa phương dành cho các nước đang phát triển nhằm hỗ trợ phát triển kinh tế và phúc lợi xã hội các quốc gia này. Nguồn vốn ODA có những ưu thế như: Thời hạn vay dài, lãi suất thấp, thời gian ân hạn ưu đãi, có yếu tố tài trợ
không hoàn lại... Với những nước có xuất phát điểm kinh tế thấp như Việt Nam hiện nay, nguồn vốn ODA có ý nghĩa hết sức quan trọng. Trong thời gian qua tại Việt Nam, đầu tư bằng vốn ODA chiếm khoảng 12% tổng vốn đầu tư xã hội, 28% vốn đầu tư từ NSNN, 50% vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước. Từ năm 1993 đến nay, Việt Nam đã thiết lập quan hệ với hơn 50 nhà tài trợ song phương và đa phương cùng 350 tổ chức Chính phủ với hơn 1500 chương trình dự án. Từ 1993 đến cuối 2010, tổng số vốn ODA được các nhà tài trợ cam kết dành cho Việt Nam đạt tới hơn 64 tỉ USD. Riêng vốn cam kết của các nhà tài trợ tại Hội nghị Nhóm tư vấn các nhà tài trợ cho VN (CG) năm 2010 vào đầu tháng 12.2010 là 7,88 tỉ USD. Tổng số vốn đã được giải ngân đạt trên 28 tỉ USD (năm 2010 giải ngân đạt 3,5 tỉ USD). Theo số liệu thống kê, tỉ lệ giải ngân vốn ODA trong 4 năm (2006- 2010) cho thấy, tổng số giải ngân đạt hơn 12,5 tỉ USD, chiếm trên 40% tổng vốn ODA cam kết.
So sánh số vốn ODA cam kết, ký kết và giải ngân trong các thời kỳ.
THỜI KỲ CAM KẾT (triệu USD) KÝ KẾT (triệu USD) GIẢI NGÂN (triệu USD) TỶ LỆ GIẢI NGÂN SO VỚI CAM KẾT (%) 1993- 1995 6.131 4.858,07 1.875 30,58 1996- 2000 11.546,5 9.008,00 6.142 53,19 2001- 2005 14.889,2 11.237,76 7.887 52,97 2006- 2009 23.849,8 17.282,97 10.319 43,27
Vốn ODA chủ yếu được đầu tư vào việc phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội. Hơn 4,5 tỷ USD cùng với 101 dự án đầu tư chủ yếu cho ngành GTVT, trong đó tập trung cho đường bộ, đường biển. Vốn ODA được sử dụng để nâng cấp, khôi phục, xây mới 3676km đường quốc lộ, khôi phục và cải tạo khoảng 1000km đường tỉnh lộ, quốc lộ 5, quốc lộ 1A (đoạn Hà Nội – Vinh, Tp Hồ Chí Minh – Cần Thơ), làm mới và khôi phục 188 cầu, chủ yếu trên các Quốc lộ 1, quốc lộ 10, quốc lộ 18 với tổng chiều dài 33,7km; cải tạo và nâng cấp 10000km đường nông thôn và gần 31km cầu nông thôn quy mô nhỏ; xây mới 111 cầu nông thôn với tổng chiều dài 7,62km.
Vốn ODA đầu tư nâng cấp giai đoạn 1 cảng Hải Phòng, nâng công suất bốc xếp lên 250000TE/năm; nâng cấp cảng Sài Gòn: từ công suất 6,8 triệu tấn/năm lên 8,5 triệu tấn /năm; xây dựng mới cảng nước sâu Cái Lân, cải tạo cảng Tiên Sa, Đà Nẵng.
Theo kết quả đánh giá 06 dự án trong khuôn khổ Chương trình đánh giá chung Việt Nam - Nhật Bản 2007,2008, 05 dự án được xếp hạng ở mức "Rất hài lòng" bao gồm: Dự án khôi phục Cầu đường bộ - quốc lộ 1A, Dự án khôi phục Cầu đường sắt Hà Nội – Thành phố Hồ Chí Minh, Dự án thông tin Duyên hải khu vực phía Nam của Việt Nam, Dự án Đường dây truyền tải 500kv Phú Mỹ - thành phố Hồ Chí Minh, Dự án Thủy điện Hàm Thuận – Đa Mỹ và 01 dự án được xếp hạng ở mức "Hài lòng" là Dự án Nâng cấp đường Quốc lộ 5.
Bên cạnh đó, vốn ODA còn được sử dụng chủ yếu trong các dự án phát triển cơ sở hạ tầng xã hội như giáo dục đào tạo, chăm sóc sức khỏe hay xóa đói giảm nghèo v.v… Tổng vốn ODA đầu tư cho giáo dục và đào tạo khoảng 550 triệu USD ( chiếm khoảng 8,5 -10% kinh phí chi cho giáo dục đào tạo) đã góp phần cải thiện chất lượng trường lớp, cơ sở dạy và học, nâng cao chất lượng giáo dục ở các cấp, tạo môi trường phát triển lành mạnh cho học sinh. Một số chương trình xã hội hoạt động nhờ nguồn vốn chính thức này như: Chương tình Dân số và Phát triển, Chương trình tiêm chủng mở rộng, Chương trình nước sạch nông thôn, Chương trình xóa đói giảm nghèo. Ngoài ra, nhiều dự án, chương trình do các Bộ, ban, ngành đứng tên là đơn vị
chủ quan nhằm nâng cao năng lực quản lý và thi hành chính sách như: Dự án tăng cường năng lực phân tích chính sách phục vụ phát triển con người VIE/03/010 (2003 – 2008), Tiểu dự án Chia sẻ - BTC (2003 – 2009), Phát triển bảo hiểm nông nghiệp Việt nam (2005 – 2007), Phát triển năng lực ngân sách giới (2006-2007), v.v…
Một số vấn đề trong quá trình sử dụng và quản lý vốn ODA:
*) Tình hình thực hiện các dự án thường bị chậm ở các khâu: thủ tục , chậm triển khai, giải ngân chậm và tỷ lệ giải ngân thấp. Qua bảng số liệu ở phía trên, trong giai đoạn 2006 - 2009, tỷ lệ giải ngân vốn ODA so với cam kết giảm từ trên 50% trong giai đoạn trước xuống chỉ còn khoảng 43%. Năm 2010, tỷ lệ giải ngân chỉ còn đạt 40% so với vốn cam kết. Do đó, thời gian dự án bị kéo dài, làm phát sinh các khó khăn, đặc biệt là vốn đầu tư thực tế thường tăng hơn so với dự kiến và cam kết, làm tăng nguy cơ nợ quá hạn cho Chính phủ, làm ùn đọng vốn ODA cam kết và ký kết, đồng thời còn làm giảm tính hiệu quả của dự án khi đi vào vận hành. Ngoài ra, điều đó còn làm giảm uy tín của Việt Nam trong việc tiếp nhận và quản lý sử dụng vốn trước các nhà tài trợ, ảnh hưởng đến sự vận động nguồn vốn này sau này.
*) Có sự chồng chéo trong thủ tục chuẩn bị và triển khai đầu tư. Theo Bộ Tài chính, chỉ có 4% lượng vốn ODA áp dụng các quy định về đấu thầu và 3% sử dụng hệ thống quản lý tài chính công của Việt Nam, còn lại theo cách thức của nhà tài trợ. Vì vậy, có những dự án phải thực hiện cùng một lúc 2 hệ thống thủ tục, một thủ tục để giải quyết vấn đề nội bộ trong nước, một thủ tục đối với nhà tài trợ. Điều này sẽ làm kéo dài thời gian thực hiện dự án, gia tăng chi phí(chi phí chuẩn bị dự án, tăng chi phí đầu tư do lạm phát) tăng khả năng rủi ro vì có thể bị lợi dụng cho các hoạt động phi pháp.
*) Tình trạng thất thoát nguồn vốn, lãng phí vẫn diễn ra thường xuyên. Điều này dẫn đến chất lượng các công trình xây dựng sử dụng nguồn vốn ODA đều chưa đảm bảo tiêu chuẩn và định mức kỹ thuật mà dự án đã đề ra.Nguyên nhân chủ yếu là do thất thoát chi phí. Trong xây dựng cơ bản của Việt Nam, thất thoát thường chiếm
20 – 30 % tổng vốn đầu tư. Một số trường hợp tiêu biểu cho việc sử dụng nguồn vốn lãng phí là ví dụ của PM18 và Dự án đại lộ Đông – Tây (PCI) khiến cho dư luận hai nước và Quốc hội không khỏi bức xúc. Sau sự cố PCI, Chính Phủ Nhật đã từng tuyên bố tạm ngừng cung cấp vốn ODA cho Việt Nam.
Nguyên nhân dẫn đến những bất cập trên:
- Một số vị lãnh đạo từ Trung ương đến địa phương có quan điểm chưa đúng về vốn ODA. Đúng là ODA có một phần viện trợ không hoàn lại nhưng phần này rất nhỏ, phần còn lại là vốn vay. Do thời hạn vay dài, thời hạn ân hạn dài, lãi suất thấp, áp lực trả nơ chỉ phát sinh sau thời gian dài nên dễ tạo tâm lý chủ quan trong quyết định lựa chọn nguồn tài trợ ODA. Ngoài ra còn có tâm lý ỷ lại, coi ODA là nguồn vốn cho không nên cứ thoải mái tiêu dùng.
- Cơ chế vận động và sử dụng nguồn ODA quá phức tạp liên quan đến nhiều cấp, bộ ngành, địa phương. Do đó, một dự án đầu tư bằng nguồn vốn ODA không thành công thường liên quan đến trách nhiệm của nhiều bộ phận, ban ngành khác nhau. Từ đây nảy sinh việc đù đẩy trách nhiệm, dẫn đến chậm trẽ trong khắc phục , biện pháp những vấn đê sai.
- Năng lực quản lý và sử dụng vốn ODA của các cán bộ quản lý dự án. Còn ở địa phương, đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý ODA chưa được chuyên môn hóa, it được bồi dưỡng và không có điều kiện tiếp cận các nguồn thông tin chuyên biệt. Do đó, để triển khai một dự án tài trợ ODA , nhiều khi địa phương đã phải mất 1- 2 năm cho công tác đào tạo, bồi dưỡng năng lực quản lý của cán bộ địa phương.
Không thể phủ nhận những đóng góp quan trọng của ODA đối với sự phát triển và thay đổi của đất nước. Tuy nhiên, khi nhìn nhận ODA từ góc độ nợ công, chúng ta sẽ thấy có những vấn đề sau:
Trước hết, ODA là nguồn vốn mà Chính phủ Việt Nam đi vay từ Chính phủ các nước và từ các tổ chức quốc tế như WB, ADB, v.v… Mặc dù trong cơ cấu của ODA có một phần viện trợ không hoàn lại nhưng tỷ lệ của nó rất nhỏ. Cơ cấu giữa vốn vay và viện trợ trong ODA của Việt Nam đang dần dần thay đổi theo xu hướng
giảm viện trợ và tăng vốn vay. Biểu đồ sau minh họa cho sự thay đổi trên qua các giai đoạn:
Cơ cấu vốn vay và viên trợ trong ODA
Đơn vị: %
Nguồn: Bộ kế hoạch đầu tư.
Như vậy rõ ràng, vốn vay ODA của Việt Nam đang tăng lên đồng nghĩa với việc trách nghiệm trả nợ của Việt Nam cũng có xu hướng tăng lên. Nếu không tính viện trợ, bình quân nợ ODA của Việt Nam là khoảng 180$/người/năm. ODA không phải là một “khoản cho không” của nước ngoài đối với Việt Nam mặc dù chúng ta đang được hưởng mức lãi suất ưu đãi (1 – 2,99% và 3- 5,99%) và thời gian ân hạn khoảng 5 – 10 năm. Tuy nhiên, khi “lượng vay càng nhiều, số tiền phải trả nợ càng lớn. Mỗi năm khoản trả nợ theo đó cũng sẽ tăng lên” (trích lời Ông Motonori Tsuno – Trưởng đại diện Jica tại Việt Nam). Có thể những yếu tố trên chưa gây sức ép lên nền kinh tế trong hiện tại nhưng khi thời hạn trả nợ của các khoản vay đến gần thì điều gì sẽ xảy ra, nhất là trong bối cảnh nền kinh tế có nhiều bất ổn như hiện nay???
Thứ hai, việc quản lý khoản nợ ODA của Việt Nam, như đã chỉ ra ở trên, còn rất yếu kém. Trong đó nổi lên hai vấn đề mấu chốt, đó là tốc độ giải ngân quá chậm và tình trạng thất thoát vốn. Theo nhận định của nhiều chuyên gia, tốc độ giải ngân vốn ODA của Việt Nam thấp hơn nhiều so với mức trung bình của khu vực (năm 2010 Việt Nam mới chỉ giải ngân được 40% số vốn đã cam kết). Nguyên nhân khiến quá trình giải ngân vốn ì ạch là do:
- Dự án ODA chủ yếu tập trung vào các dự án xây dựng cơ bản do vậy, khâu giải phóng mặt bằng là khâu quan trọng đầu tiên. Tuy nhiên, tình hình giải phóng mặt bằng ở Việt Nam thì thật sự nan giải. Có những dự án, công tác giải phóng mặt bằng phải kéo dài đến 1-2 năm mới hoàn thành.
- Cơ chế có phần bị chồng chéo khiến cho công tác đấu thầu, triển khai dự án cũng bị chậm. Sự khác biệt về quy trình, thủ tục giữa Việt Nam và nhà tài trợ, đặc biệt trong lĩnh vực đấu thầu, chính sách về an sinh xã hội (đền bù, GPMB và tái định cư),... đặc biệt trong bối cảnh chính sách, thể chế thay đổi nhanh cũng là một trong những nguyên nhân làm chậm tiến độ thực hiện và giải ngân.
- Bản thân công tác đấu thầu cũng còn nhiều bất cập. Các PMU là cơ quan được giao quyền quản lý sử dụng vốn ODA này, tự đưa ra các yêu cầu ban đầu đối với gói thầu mà không có sự tư vấn của các chuyên gia, nên nhiều dự án còn gây tranh cãi, thắc mắc, khiến thời gian đấu thầu kéo dài.
Riêng đối với tình trạng thất thoát vốn, trường hợp PMU 18 là ví dụ điển hình cho sự quản lý yếu kém của Nhà nước đối với nguồn vốn vay quan trọng này.
PMU -18 là một trong những đơn vị được ưu ái giao cho quản lý hàng triệu USD từ nguồn vốn ODA và trái phiếu Chính phủ… để đầu tư phát triển giao thông. Với nguồn tài chính dồi dào, mỗi năm nhận hàng tỷ USD vốn đầu tư, PMU 18 là "siêu ban" quản lý rất nhiều dự án lớn của Bộ Giao thông Vận tải. Trong thời gian 13 năm từ 1993 đến 2006, đơn vị này quản lý khoảng 2 tỷ USD do Ngân hàng Quốc tế (World Bank), Nhật Bản và một số quốc gia Âu châu tài trợ và nhà nước Việt Nam góp vốn. Tuy nhiên đây lại trở thành nơi sử dụng lãng phí nhất nguồn vốn ODA và là nơi chứa đựng những hành vi tham nhũng trắng trợn chưa từng có ở Việt Nam. Hàng loạt các công trình, dự án lớn đầy tai tiếng, vừa xây dựng chưa được bao lâu đã hỏng hóc, xuống cấp như công trình cầu Hoàng Long (Thanh Hóa) (thất thoát 4,5 tỷ đồng trong tổng kinh phí đầu tư 224 tỷ đồng), phà Minh Châu (Ba Vì, Hà Nội) do PMU18 tự ý đưa vào dự án giao thông nông thôn do WB tài trợ với kinh phí trị giá 64.000USD, thế nhưng khi vừa đưa vào sử dụng đã bị hư hỏng, Quốc lộ 2 đã xuống (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
cấp nghiêm trọng sau 3 tháng sử dụng…. PMU 18 đã gây xôn xao dư luận tại Việt Nam cũng như các nước và tổ chức cung cấp viện trợ phát triển chính thức (ODA) cho Việt Nam đã khiến Bộ trưởng Bộ GTVT Đào Đình Bình phải từ chức và Thứ trưởng Thường trựcNguyễn Việt Tiến bị bắt giam. Bùi Tiến Dũng, Tổng Giám đốc Ban Quản lý Các Dự án PMU-18 bị bắt giữ và cáo buộc đã cá độ bóng đá với số tiền trên 1,8 triệu đô la cùng với trên 200 nhân viên đã tham gia cá độ Một nguồn tiền khổng lồ được các quan chức tại PMU 18 sử dụng vào mục đích cá nhân trong thời gian qua.
Trường hợp của PMU 18 chỉ là một ví dụ điển hình, một vụ thất thoát vốn ngân sách được công khai trên các phương tiện thông tin đại chúng. Bên cạnh nó, chúng ta không thể biết rằng có bao nhiêu PMU, bao nhiêu đơn vị đang được giao trọng trách khoản vốn vay quan trọng này đang gây thất thoát và số tiền thất thoát là bao nhiêu. Chỉ nhìn vào chất lượng một số công trình, một số dự án không đảm bảo chất lượng, ngổn ngang vật liệu xây dựng cũng có thể thấy rằng con số đó chắc hẳn là không nhỏ. Những vụ việc như PMU 18 cho chúng ta thấy một phần của bức tranh sử dụng nợ công còn kém hiệu quả của Việt Nam hiện nay. Nếu chúng ta cứ đi vay nợ rồi quản lý gây thất thoát thì gánh nặng trả nợ sẽ chỉ đè nặng lên thế hệ tương lai của chúng ta.
Như lời bà Victoria Kwa Kwa - Giám đốc WB tại VN - cho rằng, Việt Nam cần cân nhắc tới vấn đề phát triển bền vững trong dài hạn, thay vì chạy theo những mục tiêu ngắn hạn trước mắt thông qua việc ổn định các biến số của nền kinh tế vĩ mô. "Tăng tốc" tiến độ giải ngân và có những giải pháp quản lý linh hoạt, phù hợp đối với vốn ODA chính là những nhân tố tác động đến việc sử dụng hiệu quả nguồn vốn đáng quý này, mang lại nhiều lợi ích cho phát triển kinh tế và đây là một cách làm khôn ngoan góp phần giải quyết hiệu quả bài toán "nợ công". Vì vay đầu tư đúng, trúng, hiệu quả, không thất thoát thì đến kỳ nào đáo hạn sẽ trả được và trả một cách sòng phẳng, đàng hoàng.