CHƢƠNG 4 KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU
5.1. Nhận định từ kết quả nghiên cứu
định của mơ hình bằng phương pháp bình phương nhỏ nhất thơng thường (OLS), có thể rút ra nhận định sau đây từ kết quả nghiên cứu.
Cấu trúc nguồn thu ngân sách (CTNS)
Cấu trúc nguồn thu ngân sách có ảnh hưởng mạnh nhất đến tính bền vững của tài chính chính quyền địa phương. Hệ số hồi quy chuẩn hóa của nhân tố này là 0,376. Nhân tố này gồm 03 biến quan sát: Số thu cao từ nội địa sẽ ảnh hưởng đến tính bền vững của tài chính địa phương (CTNS2), Số thu cao từ hoạt động xổ số sẽ ảnh hưởng đến tính bền vững của tài chính địa phương (CTNS3), Số thu cao từ chuyển nguồn hoặc kết dư ngân sách sẽ ảnh hưởng đến tính bền vững của tài chính địa phương (CTNS4). Như vậy kết quả này cũng phù hợp với nghiên cứu của Gorina (2013), Huỳnh Thế Du (2014), Abt Associates Inc. (1994, León (2001).
Hầu hết 13 tỉnh thuộc Vùng Tây-Nam bộ trong đó có tỉnh Long An đều có xổ số và toàn bộ số thu từ xổ số để lại 100% cho ngân sách địa phương gồm: thuế tiêu thụ đặc biệt từ xổ số, thuế giá trị gia tăng từ xổ số và thuế thu nhập doanh nghiệp từ xổ số. Bên cạnh đó Long An có số thu từ các khoản thuế liên quan đến nhập khẩu và xuất khẩu tăng tương đối cao trong những năm gần đầy. Tất cả điều đó góp phần khơng nhỏ vào việc tạo ra và củng cố bền vững tính bền vững cho ngân sách nhà nước cấp địa phương hiện tại và tương lai.
Cấu trúc và hoạt động tài chính là một biến số quan trọng có thể ảnh hưởng đến cán cân thu, chi thuộc tài chính địa phương. Cơ cấu nguồn thu da dạng sẽ giúp địa phương dễ xoay trở hơn. Nếu đa dạng hóa dẫn đến thâm hụt ngân sách ít hơn, kết quả này cần cho việc hướng dẫn khuyến nghị chính sách cho chính quyền trung ương tìm cách tăng cường vị thế tài chính cho địa phương. Nếu đa dạng hóa nguồn
thu dẫn đến thâm hụt ngân sách nhiều hơn, sau khi chính quyền địa phương cố gắng đa dạng hóa cần phải nhận thức được hiệu ứng này và có thể cân nhắc lợi ích của đa dạng hóa (thu bổ sung) đối với chi phí của nó (thâm hụt tiềm năng) một cách cẩn thận hơn.
Tất cả những điều trên đã gợi ý rất nhiều về chính sách nhằm đảm bảo tính bền vững của tài chính địa phương. Chúng tơi sẽ thảo luận gợi ý này ở phần tiếp sau.
Phân cấp ngân sách (PCNS)
Phân cấp ngân sách (PCNS) có tác động đến tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương đứng ở vị trí thứ hai với hệ số hồi quy chuẩn hóa 0,261.
Phân cấp ngân sách (PCNS) có ảnh hưởng quan trọng đến tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương. Nhân tố này được đo lường thông qua 03 biến quan sát: Tỷ lệ phân chia nguồn thu với ngân sách trung ương cao sẽ ảnh hưởng đến tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương (PCNS1), Thường xuyên nhận bổ sung trong cân đối từ ngân sách trung ương sẽ ảnh hưởng đến tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương (PCNS2), Thường xuyên nhận bổ sung có mục tiêu từ ngân sách trung ương sẽ ảnh hưởng đến tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương (PCNS3). Như vậy, kết quả này cũng phù hợp với nghiên cứu của León (2001).
Tại Việt Nam, trong thời kỳ 2011-2015 có 50 địa phương khơng tự cân đối được ngân sách và phải nhận trợ cấp cân đối từ ngân sách trung ương. Tỉnh Thanh Hóa đứng đầu các địa phương nhận trợ cấp từ ngân sách trung ương với 6.503 tỷ đồng, bằng 40% tổng cân đối chi trong năm; tỉnh Nghệ An nhận trợ cấp 5.138 tỷ đồng, bằng 37,5% tổng chi; tỉnh Nam Định nhận trợ cấp 3.249,5 tỷ đồng, tức xấp xỉ 50% tổng chi; tỉnh Thái Bình nhận trợ cấp 2.753,9 tỷ, bằng 41% tổng chi; Trà Vinh nhận trợ cấp 2.078 tỷ, bằng 50% tổng chi; tỉnh Lào Cai nhận trợ cấp 2.160 tỷ đồng.… Thậm chí, dù là những địa phương dẫn đầu cả nước về sản lượng lúa hàng năm với từ 3 đến 4 triệu tấn mỗi tỉnh và đóng góp chủ yếu vào lượng gạo xuất khẩu cả nước như tỉnh An Giang vẫn phải nhận trợ cấp 2.019 tỷ đồng bằng 32,5% tổng
chi, tỉnh Kiên Giang nhận trợ cấp 1.992 tỷ đồng bằng 33% tổng chi, tỉnh Đồng Tháp nhận trợ cấp 1.174 tỷ đồng bằng 21,7% tổng chi, và tỉnh Hậu Giang nhận trợ cấp 1.254 tỷ đồng bằng 47% tổng chi. Ngân sách tỉnh Long An thuộc danh sách này với mức nhận trợ cấp 1.765 tỷ đồng xấp xỉ 20% tổng chi.
Ngược với danh sách trên là 13 địa phương có số thu trên địa bàn lớn và điều tiết về trung ương là thành phố Hồ Chí Minh với tỷ lệ điều tiết về ngân sách trung ương là 77%, theo sau và cách xa là Bình Dương với tỷ lệ 60%, thành phố Hà Nội 58%, Bà Rịa-Vũng Tàu 56%, Đồng Nai 49%, Vĩnh Phúc 40%, Quảng Ngãi 39%, Quảng Ninh 30%, Khánh Hòa 23%, Đà Nẵng 15%, Hải Phòng 12%, Cần Thơ 09%, và Bắc Ninh 07% (xem hình 5.1).
Hình 5.1: 13 địa phƣơng điều tiết về ngân sách trung ƣơng
(Nguồn: Số liệu quyết tốn ngân sách nhà nước năm 2013, Bộ Tài chính)
5.2.
Quy mơ của chính quyền địa phƣơng (QMCQ)
Quy mơ của chính quyền địa phương (QMCQ) giữ vị trí thứ ba trong tác động đến tính bền vững của tài chính địa phương với hệ số hồi quy là 0,179. Nhân tố này được đo lường qua 05 biến quan sát: Nhiều cơ quan nhà nước sẽ ảnh hưởng đến tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương (QMCQ1), Nhiều nhân viên trong biên chế nhà nước sẽ ảnh hưởng đến tính bền vững tài chính của chính quyền địa
phương (QMCQ2), Tỷ lệ cao của nhân viên trong khu vực nhà nước so với dân số địa phương sẽ ảnh hưởng đến tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương (QMCQ3), Nhiều đoàn thể nhà nước sẽ ảnh hưởng đến tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương (QMCQ4), Việc ra đời nhiều cơ quan sự nghiệp công lập ảnh hưởng đến tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương (QMCQ5). Kết quả này cũng phù hợp với nghiên cứu của León (2001). Tổ chức và hoạt động của chính phủ gồm: Nhân viên; nhân viên tồn thời gian; nhân viên quản lý tài chính; Số lượng người hưởng lương hưu; công ty cấp nước; cứu hỏa, công ty xử lý chất thải rắn, nước thải; nhà cung cấp điện, cung cấp khí ga, vận chuyển.
Các phát hiện cho thấy sự gia tăng số lượng nhân viên tồn thời gian có sự liên quan nghịch biến với mức kinh phí về nghĩa vụ lương hưu. Chính quyền có nguồn nhân sự dồi dào ở phòng ban tài chính có vẻ như khơng quản lý nguồn kinh phí lương hưu hiệu quả hơn chính quyền có lực lượng nhân sự “khiêm tốn” hơn. Sự chun mơn hóa và giám sát ở mức cao hơn việc sử dụng các nguồn lực cho các chương trình khác nhau khơng làm tăng hiệu suất. Theo dự đốn, số lượng kế hoạch lương hưu mà chính quyền có tham gia và tỷ lệ phần trăm các nhân viên toàn thời gian gây ra sức ép tiêu cực lên mức kinh phí hưu trí.
Điều quan trọng phải nhìn nhận đó là quản lý tài chính của địa phương với ưu tiên duy trì sự bền vững tài khóa có thể mâu thuẫn với quản lý ngân sách được định hướng theo hướng cải thiện cung cấp dịch vụ hoặc/và đáp ứng các ý thích của người dân. Nói cách khác, chính quyền ít “hào phóng” hơn, có sự thận trọng về tài chính,có thể có khả năng bền vững tài khóa cao hơn. Trong khi thắt chặt ngân sách có thể là một phương thuốc cho các vấn đề về tài khóa, nó có thể khơng phải là một nền tảng hồn tồn chuẩn mực trong cung cấp dịch vụ cơng. Một câu hỏi gây tranh cãi cho các nhà quản trị công không phải là làm sao để tối thiểu hóa chi tiêu mà là làm thế nào để cung cấp ở mức tối ưu các dịch vụ công một cách hiệu quả.
Nền tảng kinh tế địa phƣơng (NTKT)
Nền tảng kinh tế địa phương (NTKT) giữ vị trí thứ tư trong tác động đến tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương với hệ số hồi quy là 0,129. Nhân tố
này được đo lường qua 03 biến quan sát: Kinh tế địa phương da dạng, đa ngành sẽ ảnh hưởng đến tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương (NTKT1), GDP của địa phương lớn sẽ ảnh hưởng đến tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương (NTKT2), Địa phương có cửa khẩu lớn sẽ ảnh hưởng đến tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương (NTKT3). Nghiên cứu của Huỳnh Thế Du (2014), Abt Associates Inc. (1994) cũng cho thấy nền tảng kinh tế địa phương có ảnh hưởng đến tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương.
Năm 2015, 10 địa phương dẫn đầu cả nước về dự toán tổng thu ngân sách đều là những địa phương có nền tảng kinh tế mạnh: thành phố Hồ Chí Minh (dự tốn thu 266.776 tỷ đồng), Hà Nội (141.690 tỷ đồng), Bà Rịa - Vùng Tàu (118.650 tỷ đồng), Hải Phòng (48.275 tỷ đồng), Đồng Nai (37.215 tỷ đồng), Quảng Ninh (35.815 tỷ đồng), Quảng Ngãi (33.190 tỷ đồng), Bình Dương (32.624 tỷ đồng), Vĩnh Phúc (21.990 tỷ đồng), Khánh Hòa (14.850 tỷ đồng). 3 địa phương khác chưa phải là tỉnh cơng nghiệp, dịch vụ nhưng có số thu lớn và điều tiết về ngân sách trung ương, đó là Quảng Ngãi (có Nhà máy Lọc hóa dầu Bình Sơn và khu cơng nghiệp Dung Quất), Bắc Ninh (tổng thu 13.306 tỷ đồng, có khu cơng nghiệp Samsung), Hà Tĩnh (9.760 tỷ đồng, có khu kinh tế Vũng Áng)...
Long An là một địa phương có nền tảng kinh tế chưa mạnh và cơ cấu kinh tế chưa thể coi là một tỉnh công nghiệp, dịch vụ. Tổng sản phẩm năm 2014 của Long An đạt 19.524,6 tỷ đồng, tăng trưởng 11% so với năm trước. Khu vực nông, lâm, thủy sản chiếm tỷ trọng 27,3%, khu vực công nghiệp, xây dựng chiếm 41,5%, khu vực thương mại, dịch vụ chiếm 31,2%. GDP bình quân đầu người năm 2014 khoảng 44,5 triệu đồng/người/năm.
Cấu trúc dân cƣ (CTDC)
Cấu trúc dân cư (CTDC) cũng tác động nhưng nghịch biến đến tính bền vững của tài chính địa phương với hệ số hồi quy là -0,126. Nhân tố này bao gồm 03 biến quan sát: Nhiều người nghèo trên địa bàn sẽ ảnh hưởng đến tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương (CTDC2), Nhiều người về hưu sẽ ảnh hưởng đến tính
bền vững tài chính của chính quyền địa phương (CTDC3), Nhiều người có việc làm sẽ ảnh hưởng đến tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương (CTDC4).
Nhân tố cấu trúc dân cư có tác động âm đến tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương là hồn tồn hợp lý vì nhiều người nghèo trên địa bàn và nhiều người về hưu sẽ khiến ngân sách địa phương phải chi trợ cấp, trợ giá trong khi nhiều người có việc làm chưa chắc đã nộp nhiều thuế thu nhập cá nhân vì mức khấu trừ gia cảnh tương đối cao (9 triệu đồng/tháng cho bản thân người nộp thuế cộng với 4,5 triệu đồng/tháng cho người phụ thuộc).
Ngoài ra, từ kết quả ước lượng cho thấy, chưa có bằng chứng để chứng minh Năng lực quản lý tài chính của chính quyền địa phương (QLTC) và Chu kỳ - Vị trí (CKVT) tác động đến tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương (BVTC). Nhân tố Năng lực quản lý tài chính của chính quyền địa phương tác động khơng có ý nghĩa thống kê đến tính bền vững tài chính của chính quyền địa phương là một phát hiện thực chứng gây nhiều suy nghĩ. Thứ nhất, có thể vì mọi khoản thu, chi đều theo chế độ, chính sách nên khơng cần có năng lực quản lý để “thu vén tấm chiếu ngân sách” vốn nhỏ bé so với nhu cầu chi đa dạng và tăng nhanh. Thứ hai, nhân sự tại cơ quan tài chính các cấp cũng khơng cần thiết cạnh tranh bằng năng lực mà vẫn được lưu lại làm việc miễn tuân thủ chính sách vốn cồng kềnh, xơ cứng và chậm đổi mới theo những biến động của cuộc sống.
5.3. Gợi ý chính sách
Trước khi đề xuất khuyến nghị về mặt chính sách, cần phải thảo luận những quan điểm bền vững tài chính cấp chính quyền địa phương nhằm xác định bộ khung và phương hướng cho bền vững.
5.2.1 Quan điểm bền vững tài chính của chính quyền địa phƣơng Quan điểm tồn diện
Chính quyền địa phương là một đơn vị hành chính thực thi nhiều nhiệm vụ theo quy định của pháp luật, quyết định và tổ chức thực hiện các biện pháp nhằm phát huy quyền làm chủ của nhân dân, huy động các nguồn lực xã hội để xây dựng
và phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh trên địa bàn tỉnh7. Nên không thể xem xét vấn đề bền vững tài khóa của chính quyền địa phương chỉ từ góc độ kinh tế mà phải xuất phát từ quan điểm tổng hợp: quốc phịng - an ninh, an tồn - an sinh xã hội – phúc lợi cộng đồng - kinh tế.
Bền vững tài chính của chính quyền địa phương không thể tồn tại nếu chủ quyền đất nước bị đe dọa và an ninh nội địa không chu đáo trong khuôn khổ nguồn lực giới hạn. Qua từng giai đoạn cụ thể sẽ có những khoản chi mang tính ưu tiên chiến lược khác nhau. Long An có đường biên giới hơn 130 km với Cam-pu-chia nên duy trì một khoản chi cho quốc phòng là cần thiết và hợp lý.
Phải đảm bảo công bằng giữa các địa phƣơng về định mức, tiêu chuẩn, chế độ thu, chi ngân sách
Mỗi chính quyền địa phương là một bộ máy với nhiều cơ quan tham mưu chức năng. Mọi định mức về tiền lương, phụ cấp, công tác phí, chính sách xã hội, lương hưu … và định mức chi khác về phúc lợi cộng đồng, bảo vệ môi trường,… phải theo tiêu chuẩn chung của cả nước. Khơng thể vì thu ít mà cắt giảm những định mức này nhằm cân đối ngân sách địa phương. Những địa phương trung tâm kinh tế và/hoặc cửa ngõ giao thương với nước ngoài, phát sinh nhiều giao dịch chịu thuế trên địa bàn mặc dù những giao dịch đó thuộc doanh nghiệp địa phương khác, nên thu được nhiều thì phải điều chuyển một phần về trung ương. Đó là đạo lý. Địa phương cịn lại, số thu ngân sách ít song vẫn phải đảm bảo chính sách xã hội, giữ gìn quốc phịng và an ninh, trật tự xã hội, thì nhận trợ cấp từ ngân sách trung ương là hợp lý.
Không đƣợc lạm thu dẫn đến can kiệt nguồn thu của mọi thế hệ tƣơng lai
Bản chất của bền vững tài khóa là phải duy trì được nguồn lực cho mọi thế hệ công dân cùng sử dụng và phải cung cấp đầy đủ những dịch vụ công đã cam kết cho mọi thế hệ cơng dân. Mặc dù khơng có thế hệ hiện tại thì khơng tồn tại thế hệ tương lai, song thế hệ đương thời không được lạm quyền để vắt kiệt các nguồn thu. Chính quyền địa phương cũng khơng nên vì nhiệm kỳ mà tranh thủ thu và chi hoặc mở
rộng nhân sự khu vực nhà nước gây hại đến không gian tài khóa (fiscal space8) cho nhiều nhiệm kỳ sau.
Khơng nên sử dụng ngân sách nhà nƣớc cấp vốn bổ sung cho doanh nghiệp nhà nƣớc
Doanh nghiệp là một đơn vị kinh doanh bất kể doanh nghiệp nhà nước hay ngoài nhà nước nên phải tự cân đối vốn từ nguồn tự có và/hoặc vay ngân hàng. Nếu doanh nghiệp nhà nước thiếu vốn thì chọn các giải pháp: vay dài hạn ngân hàng, cổ phần hóa, sáp nhập vào cơng ty khác, cho th, …, thậm chí giải thể. Ngân sách nhà nước hình thành từ tiền nộp thuế của người dân nên chỉ có thể sử dụng sản xuất ra những hàng hóa cơng, dịch vụ cơng đại chúng. Việc dùng ngân sách bổ sung vốn cho các doanh nghiệp nhà nước mà khơng kèm theo địi hỏi quyết liệt về chi phí sử dụng vốn ngân sách sẽ gây tâm lý ỷ lại và tạo mảnh đất “ươm mầm” tham nhũng.
Xác định các khoản chi mang tính ƣu tiên chiến lƣợc qua từng giai đoạn
Tùy từng địa phương và tùy từng giai đoạn phát triển, mỗi chính quyền địa phương nên xác định các khoản chi mang tính ưu tiên chiến lược. Có thể giai đoạn 05 năm này ưu tiên chi cho giảm nghèo, giai đoạn 05 năm sau ưu tiên chi cho chăm sóc sức khỏe ban đầu của bà mẹ và trẻ em,…Hoặc là giai đoạn 05 năm này ưu tiên chi cho giáo dục, giai đoạn 05 năm sau ưu tiên chi bảo vệ nhóm người dễ bị thương