Đấu thầu
Thuật ngữ đấu thầu trở nên quen thuộc tại Việt Nam với cách hiểu nơm na là q trình lựa chọn nhà thầu đáp ứng đƣợc các yêu cầu của CĐT trên cơ sở cạnh tranh giữa các nhà thầu. Luật Đấu thầu 2013 định nghĩa đấu thầu chi tiết hơn với hàm ý là quá trình lựa chọn nhà thầu để ký kết thực hiện hợp đồng cung cấp dịch vụ tƣ vấn, dịch vụ phi tƣ vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp trên cơ sở bảo đảm minh bạch, cạnh tranh công bằng và hiệu quả kinh tế. Cùng cách hiểu nhƣ thế nhƣng một số nƣớc lại sử dụng thuật ngữ Mua sắm cơng là q trình lựa chọn nhà thầu thực hiện hợp đồng cung cấp dịch vụ, hàng hóa và cơng trình xây dựng; lựa chọn nhà đầu tƣ thực hiện dự án, cung cấp dịch vụ cơng. Do đó, trong q trình nghiên cứu kinh nghiệm các nƣớc, thuật ngữ Đấu thầu và Mua sắm công đƣợc hiểu tƣơng đồng nhƣ nhau.
Ngƣời quyết định đầu tƣ (gọi tắt là NQĐĐT)
NQĐĐT các dự án đầu tƣ công là cá nhân đứng đầu cơ quan quản lý nhà nƣớc có thẩm quyền hoặc đƣợc uỷ quyền cho phép đầu tƣ dự án sử dụng nguồn vốn đầu tƣ công. Luật Đầu tƣ công quy định NQĐĐT ở địa phƣơng bao gồm: Chủ tịch UBND cấp tỉnh, huyện, xã.
19
Kế hoạch lựa chọn nhà thầu (gọi tắt là KHLCNT)
Là việc phân chia dự án thành các gói thầu và xác định nội dung của từng gói thầu đƣợc NQĐĐT phê duyệt bằng văn bản làm căn cứ pháp lý để lựa chọn nhà thầu. KHLCNT đƣợc ví nhƣ kịch bản tổng thể để thực hiện dự án.
Đấu thầu qua mạng
Khác với cách thức đấu thầu truyền thống, đấu thầu qua mạng đƣợc thực hiện thông qua sử dụng hệ thống mạng đấu thầu quốc gia. Khi đó, q trình đấu thầu chủ yếu thực hiện trên mạng Internet. Cách thức này sẽ hạn chế thấp nhất sự can thiệp trực tiếp giữa CĐT và các nhà thầu.
Chủ đầu tƣ (gọi tắt là CĐT)
Theo Luật Đấu thầu 2013, CĐT là tổ chức sở hữu vốn hoặc tổ chức đƣợc giao thay mặt chủ sở hữu vốn, tổ chức vay vốn trực tiếp quản lý quá trình thực hiện dự án.
Theo Luật Đầu tƣ công, CĐT là cơ quan, tổ chức đƣợc giao quản lý dự án đầu tƣ cơng. Trong khi đó Luật Xây dựng 2014 quy định CĐT là cơ quan, tổ chức, cá nhân sở hữu vốn, vay vốn hoặc đƣợc giao trực tiếp quản lý, sử dụng vốn để thực hiện hoạt động đầu tƣ xây dựng.
Trong nghiên cứu này, CĐT đƣợc hiểu là các cơ quan, tổ chức có chức năng sở hữu vốn hoặc ủy quyền sở hữu vốn đƣợc giao quản lý dự án đầu tƣ công.
Thực tiễn quản lý ở Việt Nam cho thấy CĐT các dự án đầu tƣ công rất đa dạng, phân tán gắn liền với cơ quan sử dụng. NQĐĐT là ngƣời quyết định lựa chọn CĐT. Đó có thể là các tổ chức quản lý, sử dụng cơng trình nhƣ trƣờng học, trạm y tế… hay các tổ chức chuyên nghiệp trong quản lý dự án nhƣ các BQL chun nghiệp. Chính vì quy định khơng rõ ràng, nhất quán về CĐT dẫn đến tình trạng lạm phát CĐT trong lĩnh vực đầu tƣ xây dựng, thậm chí có cả nhà thơ, bác sỹ cũng trở thành CĐT20
.
20
Hình 3.1. Quy định CĐT dự án đầu tư công ở địa phương
Nguồn: Tổng hợp trên cơ sở các Luật: Xây dựng 2014, Đấu thầu 2013.
3.2. Quy trình đấu thầu dự án đầu tư công
Để triển khai công tác đấu thầu thực hiện dự án đầu tƣ công bắt buộc phải tuân thủ qua nhiều bƣớc. Sau khi dự án đƣợc NQĐĐT phê duyệt, CĐT tiến hành lập KHLCNT. Trong bảng kế hoạch này thể hiện rõ việc phân chia dự án thành các gói thầu khác nhau (gói thầu tƣ vấn, phi tƣ vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp) và xác định nội dung của từng gói thầu (gồm tên gói thầu, giá gói thầu, nguồn vốn, hình thức và phƣơng thức lựa chọn nhà thầu, loại hợp đồng, thời gian lựa chọn nhà thầu). Sau đó, NQĐĐT phê duyệt bằng văn bản làm căn cứ pháp lý để lựa chọn nhà thầu.
Trên cơ sở KHLCNT đƣợc duyệt, tùy theo thời điểm nguồn vốn đƣợc bố trí, CĐT tổ chức triển khai đấu thầu cho từng gói thầu gồm các cơng đoạn chính sau:
(i) Phê duyệt HSMT. (ii) Phát hành HSMT. (iii) Đánh giá HSDT. (iv) Phê duyệt KQLCNT. (v) Công bố KQLCNT.
(vi) Thƣơng thảo và ký kết hợp đồng. Cấp tỉnh Cấp huyện Cấp xã Chủ đầu tƣ Chủ đầu tƣ Chủ đầu tƣ Các BQL chuyên ngành Các sở, ban, ngành BQL chuyên ngành Các phịng chun mơn Thuê tƣ vấn quản lý
3.3. Các nội dung chủ yếu được phân cấp trong đấu thầu
Trong hoạt động đấu thầu nội dung đƣợc quan tâm nhiều nhất là hình thức lựa chọn nhà thầu. Luật Đấu thầu quy định nhiều hình thức lựa chọn nhà thầu, trong đó 2 hình thức ảnh hƣởng lớn đến kết quả lựa chọn nhà thầu là Chỉ định thầu và Đấu thầu rộng rãi. Chỉ định thầu là hình thức đấu thầu có mức độ cạnh tranh thấp nhất và ngƣợc lại là hình thức Đấu thầu rộng rãi. Kinh nghiệm thực tiễn chỉ ra có 6 nội dung chủ yếu tác động đến kết quả hoạt động đấu thầu gồm:
(i) Phê duyệt hình thức chỉ định thầu. (ii) Phê duyệt KHLCNT21.
(iii) Phê duyệt HSMT. (iv) Phê duyệt KQLCNT22.
(v) Xử lý tình huống trong đấu thầu. (vi) Xử lý vi phạm trong đấu thầu.
Xuyên suốt Chƣơng này sẽ làm rõ quá trình phân cấp quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng trong hoạt động đấu thầu dự án đầu tƣ công đối với 6 nội dung nêu trên.
3.4. Khái quát lịch sử phân cấp đấu thầu dự án đầu tư công ở địa phương
Hoạt động đấu thầu tại Việt Nam diễn tiến theo sự thay đổi trong cách thức quản lý, điều hành nền kinh tế. Giống nhƣ nhiều nƣớc theo đuổi nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, khái niệm đấu thầu không tồn tại trong các giai đoạn trƣớc năm 1986. Bấy giờ, các dịch vụ công đều do nhà nƣớc thực hiện trong vai trò tự cung, tự cấp. Trong bối cảnh xã hội chƣa thừa nhận nền kinh tế thị trƣờng, các hoạt động kinh tế ngoài nhà nƣớc cũng nhỏ lẻ, manh mún đã không tạo điều kiện cho công tác đấu thầu cung cấp dịch vụ công phát triển về phƣơng diện pháp lý lẫn thực tiễn.
Sau những năm thời kỳ Đổi Mới (1986) khi nhà nƣớc chấp nhận nền kinh tế thị trƣờng, các dịch vụ công trƣớc đây đƣợc cung cấp bởi kế hoạch hóa tập trung nay từng bƣớc nhƣờng lại cho thị trƣờng cung cấp. Từ đó, xuất hiện nhu cầu cạnh tranh trong cung cấp các dịch vụ công theo yêu cầu của các cơ quan quản lý nhà nƣớc từ Trung ƣơng đến địa phƣơng. Vì
21 Trƣớc Luật Đấu thầu 2013 có hiệu lực gọi là Kế hoạch đấu thầu
22
vậy, về góc độ chính sách cần thiết phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quản lý thống nhất công tác đấu thầu trong phạm vi cả nƣớc.
Văn bản pháp lý đầu tiên về đấu thầu đƣợc Chính phủ ban hành là Nghị định số 43/CP23
. Khi đó, q trình phân cấp đấu thầu cịn sơ khai, việc phân định thẩm quyền của TTg và NQĐĐT (ở cấp CQĐP là Chủ tịch UBND tỉnh, huyện, xã) chủ yếu dựa trên cơ sở quy mô dự án sử dụng nguồn vốn nhà nƣớc (phân chia nhóm dự án A, B, C theo tổng mức đầu tƣ) mà không phân biệt nguồn vốn ngân sách thuộc cấp Trung ƣơng hay địa phƣơng quản lý.
Bảng 3.1. Thẩm quyền phê duyệt trong Nghị định số 43/CP
Nội dung Cấp phê duyệt
TTg NQĐĐT CĐT
Chỉ định thầu Tất cả các dự án
Kế hoạch lựa chọn nhà thầu Dự án nhóm A Dự án nhóm B, C
Hồ sơ mời thầu Tất cả các dự án
Kết quả lựa chọn nhà thầu
Các gói thầu tƣ vấn >10 tỷ đồng; các gói thầu mua sắm thiết bị, xây lắp > 50 tỷ đồng.
Các gói thầu cịn lại Xử lý tình huống đấu thầu Tất cả các dự án
Xử lý vi phạm đấu thầu Quy định chƣa rõ, thông thƣờng các địa phƣơng xin ý kiến chỉ đạo của TTg.
Nguồn: Nghị định số 43/CP.
Sau hơn 1 năm triển khai thi hành Nghị định số 43/CP, số lƣợng các gói thầu ở địa phƣơng trình TTg ký phê duyệt KQLCNT quá lớn gây áp lực cho Chính phủ, đồng thời làm ách tắc công tác triển khai dự án ở địa phƣơng do kéo dài thời gian chờ phê duyệt kết quả trúng thầu. Để giải quyết trục trặc, Chính phủ ban hành Nghị định số 93/CP24
, sửa đổi bổ sung Nghị định số 43/CP. Theo đó, TTg khơng phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu các gói thầu tƣ vấn từ 10 tỷ đồng trở lên; các gói thầu mua sắm thiết bị hoặc xây lắp từ 50 tỷ đồng trở lên mà phân cấp cho NQĐĐT phê duyệt nhƣng phải có ý kiến thẩm định của Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ. Điều này cho thấy, tƣ duy phân cấp trong đấu thầu còn hạn chế khi các Bộ,
23 Nghị định số 43/CP ngày 16/7/1996
24
ngành chƣa thật sự muốn giao về cho các địa phƣơng nhƣng qua đó cũng hé lộ ra tín hiệu tích cực nếu nhƣ địa phƣơng biết cách gây áp lực, thuyết phục Chính phủ thì phân cấp sẽ diễn ra.
Quá trình phân cấp đƣợc tiếp tục khi Chính phủ ban hành Nghị định số 88/1999/NĐ-CP25
. Trách nhiệm phê duyệt trong đấu thầu ở địa phƣơng đƣợc thực hiện theo nguyên tắc NQĐĐT chịu trách nhiệm phê duyệt KHLCNT và KQLCNT gói thầu có giá trị lớn, có thể phân cấp cho cấp dƣới phê duyệt KQLCNT có giá trị nhỏ hơn. Tuy nhiên, Nghị định này vẫn cịn quy định phê duyệt hình thức chỉ định thầu thuộc trách nhiệm của TTg. Phải đợi đến khi Chính phủ ban hành Nghị định số 14/2000/NĐ-CP26
và Nghị định số 66/2003/NĐ- CP27 thì TTg mới phân cấp cho NQĐĐT có quyền quyết định hình thức chỉ định thầu. Nhƣ đã trình bày tại Chƣơng 2, phân cấp đấu thầu tiếp tục đƣợc khẳng định và nằm trong chuỗi phân cấp theo tinh thần Nghị quyết số 08/2004/NQ-CP. Đáng lƣu ý là quá trình phân cấp đấu thầu ln song hành cùng q trình phân cấp đầu tƣ phát triển, ngân sách nhà nƣớc và cải cách thủ tục hành chính. Với xu hƣớng đó, quy định về đấu thầu đƣợc thể chế hóa từ Nghị định lên thành Luật Đấu thầu 2005 nhằm tăng cƣờng tính pháp lý và mở rộng phạm vi, đối tƣợng áp dụng trong hoạt động đấu thầu.
Luật Đấu thầu 2005 và Nghị định số 58/200828
đã thiết lập hệ thống phân cấp rõ ràng hơn trong thẩm quyền phê duyệt trong đấu thầu cho NQĐĐT và CĐT nhƣ sau:
25 Nghị định số 88/1999/NĐ-CP ngày 01/9/1999 26 Nghị định số 14/2000/NĐ-CP ngày 05/5/2000 27 Nghị định số 66/2003/NĐ-CP ngày 12/6/2003 28 Nghị định số 58/2008/NĐ-CP ngày 5/5/2008
Bảng 3.2. Phân cấp đấu thầu theo Luật Đấu thầu 2005
Nội dung Cấp phê duyệt
TTg NQĐĐT CĐT
Chỉ định thầu x
Kế hoạch lựa chọn nhà thầu x
Hồ sơ mời thầu x
Kết quả lựa chọn nhà thầu x
Xử lý tình huống đấu thầu x
Xử lý vi phạm đấu thầu x
Nguồn: Luật Đấu thầu 2005.
Tiếp đó, Luật số 38/2009 ban hành trong đó sửa đổi 21 Điều của Luật Đấu thầu 2005, đồng thời Nghị định số 85/2009/NĐ-CP29
cũng đã bổ sung thêm một số nội dung phân cấp mạnh hơn cho CĐT. Từ đây, vai trò của CĐT đã đƣợc thay đổi cơ bản trong quá trình quản lý, đƣợc quyền quyết định các nội dung quan trọng trong đấu thầu (phê duyệt HSMT, phê duyệt KQLCNT, xử lý tình huống trong đấu thầu). Trƣớc đây, những chức năng này thuộc trách nhiệm của NQĐĐT thì nay đã chuyển sang cho CĐT. Quá trình phân cấp tiếp tục đƣợc củng cố và duy trì tại Luật Đấu thầu 2013 và Nghị định số 63/2014/NĐ-CP30
. Bên cạnh phân cấp mạnh mẽ cho CĐT, còn phân cấp triệt để việc quyết định hình thức chỉ định thầu cho NQĐĐT mà khơng u cầu trình TTg xem xét, quyết định; ngoại trừ các hình thức lựa chọn nhà thầu đặc biệt.
29 Nghị định số 85/2009/NĐ-CP ngày 15/10/2009
30
Bảng 3.3. Phân cấp đấu đầu theo Luật Đấu thầu 2013
Nội dung Cấp phê duyệt
TTg NQĐĐT CĐT
Chỉ định thầu x
Kế hoạch lựa chọn nhà thầu x
Hồ sơ mời thầu x
Kết quả lựa chọn nhà thầu x
Xử lý tình huống đấu thầu x
Xử lý vi phạm đấu thầu x
Nguồn: Luật Đấu thầu 2013.
Tóm lại, q trình phân cấp quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng trong đấu thầu diễn tiến qua các lần thay đổi, điều chỉnh các văn bản quy phạm pháp luật về đấu thầu (Hình 3.2).
Hình 3.2. Quá trình hình thành văn bản pháp lý về đấu thầu
Nguồn: Thống kê các văn bản pháp lý về đấu thầu qua 20 năm 1996–2016.
Theo đó, q trình phân cấp theo trình tự từ CQTW (đại diện là TTg) xuống CQĐP (đại diện là NQĐĐT) và CĐT. NQĐĐT là Chủ tịch UBND cấp tỉnh, huyện, xã đƣợc TTg trao quyền cho phê duyệt KHLCNT, phê duyệt hình thức chỉ định thầu. Đồng thời, có quyền trong việc hủy, đình chỉ đấu thầu, khơng cơng nhận kết quả lựa chọn nhà thầu nếu CĐT vi phạm pháp luật về đấu thầu. Bên cạnh đó, phân cấp cho CĐT ngày càng mạnh mẽ, trƣớc
đây chỉ cho phép CĐT thực hiện một số cơng đoạn thì nay đã trao cho CĐT thực hiện và quyết định hầu hết các công đoạn quan trọng của quá trình đấu thầu (Bảng 3.4).
Bảng 3.4. Tổng kết quá trình phân cấp trong đấu thầu
Nội dung Cấp phê duyệt
TTg NQĐĐT CĐT
Chỉ định thầu
Kế hoạch lựa chọn nhà thầu Hồ sơ mời thầu
Kết quả lựa chọn nhà thầu Xử lý tình huống đấu thầu Xử lý vi phạm đấu thầu
Nguồn: Thống kê các văn bản pháp lý về đấu thầu qua 20 năm 1996–2016.
Ngoài ra, công tác đấu thầu liên quan đến hoạt động của tổ chức, cá nhân trong vai trò CĐT và chịu sự chi phối bởi nguồn tài trợ dự án nên phân cấp trong đấu thầu bị tác động bởi các quy định phân cấp hành chính, đầu tƣ cơng, ngân sách và chính trị (Hình 3.3).
Hình 3.3. Các yếu tố chủ yếu ảnh hưởng đến phân cấp đấu thầu
Nguồn: Tổng hợp từ nhiều nguồn.
Phân cấp đấu thầu
Chính trị
Hành chính
Ngân sách Đầu tƣ
CHƢƠNG 4: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU
4.1. Đánh giá phân cấp
Kết quả phân tích tại Chƣơng 3 cho thấy xu hƣớng phân cấp trong đấu thầu thực hiện theo trình tự CQTW (đại diện là TTg) trao quyền xuống CQĐP (đại diện là NQĐĐT), sau đó NQĐĐT tiếp tục trao quyền CĐT. Vai trò NQĐĐT và CĐT ngày càng nâng lên khi có quyền ra quyết định các nội dung quan trọng trong quá trình đấu thầu.
Trên cơ sở nghiên cứu lý thuyết về phân cấp quản lý nhà nƣớc, đúc kết thực tiễn hoạt động đấu thầu và nghiên cứu khách quan bằng dữ liệu điều tra khảo sát, có thể đánh giá quá trình phân cấp quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng trong công tác đấu thầu các dự án đầu tƣ công nhƣ sau:
4.1.1. Thành công
Phân cấp trong đấu thầu đã làm tăng thêm tính tự chủ cho NQĐĐT và CĐT, thể hiện rõ vai trị của các bên trong tham gia q trình đấu thầu. Nhờ đó, giảm thiểu đáng kể các thủ tục
hành chính và thời gian trình duyệt các nội dung trong đấu thầu. Bên cạnh, phân cấp cịn góp phần cải thiện năng lực và trách nhiệm của các bên trong quá trình đấu thầu, hạn chế tình trạng đùn đẩy trách nhiệm giữa các đơn vị có liên quan khi xảy ra các tình huống cần
xử lý. Tất cả điều này, đã tăng khả năng phản ứng linh hoạt cho NQĐĐT và CĐT trƣớc các vấn đề phát sinh trong quá trình đấu thầu, làm rút ngắn thời gian lựa chọn nhà thầu sớm đƣa cơng trình vào khai thác, sử dụng.
Hình 4.1. Tác động của quá trình phân cấp trong đấu thầu