Nguồn: Kết quả khảo sát.
Kết quả khảo sát phản ánh thực trạng trách nhiệm giải trình của CĐT khá tƣơng đồng với những quy định của pháp luật hiện hành. Phần lớn giải trình của CĐT xuất phát từ yêu cầu của cơ quan quản lý nhà nƣớc qua các lần thực thi công vụ nhƣ Kiểm toán nhà nƣớc, Thanh tra Chính phủ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra chuyên ngành…
Hình 4.10. Các yếu tố ảnh hưởng trách nhiệm giải trình của CĐT
Nguồn: Kết quả khảo sát.
4.1.2.5. Giám sát, kiểm tra của cơ quan cấp trên
Quy định về giám sát, kiểm tra hoạt động đấu thầu của cơ quan quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng đã đƣợc phân cấp theo quy định tại Luật Đấu thầu 2013 (Điều 73, Điều 81, Điều 87) và Điều 126 Nghị định số 63/2014. Theo đó, giám sát hoạt động đấu thầu là công việc
60,29% 0,00% 32,35% 7,35% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
Thực hiện khi có yêu cầu của cấp trên
Thực hiện theo yêu cầu của ngƣời dân
Thực hiện theo yêu cầu của cấp trên và
ngƣời dân Khác 69,12% 23,53% 7,35% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%
Chƣa quy định rõ ràng Có quy định nhƣng thực thi chƣa nghiêm
mang tính thƣờng xuyên của NQĐĐT nhằm bảo đảm quá trình lựa chọn nhà thầu tuân thủ đúng pháp luật. Kiểm tra đấu thầu bao gồm các công việc kiểm tra: công tác đào tạo về đấu thầu; lập và phê duyệt KHLCNT; tổ chức lựa chọn nhà thầu; ký kết hợp đồng và các hoạt động khác liên quan đến đấu thầu. Kiểm tra về đấu thầu đƣợc tiến hành thƣờng xuyên hoặc đột xuất theo quyết định của ngƣời đứng đầu cơ quan có thẩm quyền kiểm tra. Sở Kế hoạch và Đầu tƣ là đơn vị chịu trách nhiệm giúp UBND tỉnh chủ trì, tổ chức kiểm tra hoạt động đấu thầu tại địa phƣơng.
Nhƣ vậy, về nguyên tắc các quy định đã nêu khá đầy đủ việc giám sát, kiểm tra của các cơ quan quản lý nhà nƣớc đối với CĐT trong quá trình đấu thầu. Tuy nhiên, vấn đề của các nƣớc đang trong quá chuyển đổi, không chỉ dừng lại chất lƣợng ban hành các văn bản pháp luật mà quan trọng hơn là khả năng thực thi và tính kỷ luật.
Cơng tác giám sát, kiểm tra đấu thầu thực hiện theo nguyên tắc hậu kiểm còn nhiều hạn chế. Thực tế cho thấy, phân cấp mạnh trong đấu thầu mang lại rủi ro khi CĐT lạm dụng quyền lực dẫn đến sự thơng đồng khó kiểm sốt giữa CĐT và các nhà thầu trong việc dàn xếp trúng thầu. Mặc dù theo báo cáo của các CĐT hoạt động đấu thầu diễn ra tốt nhƣng khó đánh giá cụ thể. Nguyên nhân là do số lƣợng CĐT nhiều, hoạt động trong phạm vi rộng trong khi lực lƣợng cơ quan giám sát mỏng, tính chuyên nghiệp chƣa cao và thiếu động cơ khuyến khích. Quan trọng hơn, cơ chế phân cấp giám sát, kiểm tra trong đấu thầu cho địa phƣơng dễ xảy ra xung đột lợi ích bởi NQĐĐT là ngƣời ra quyết định rồi lại tổ chức giám sát, đánh giá kết quả. Trong khi sự giám sát, kiểm tra của cơ quan quản lý Trung ƣơng không thể thực hiện đƣợc vì đã phân cấp và cũng thiếu nguồn lực thực hiện. Bên cạnh đó, cơ chế giám sát của các cơ quan dân cử địa phƣơng gồm Hội đồng nhân dân các cấp cũng chƣa có chế tài rõ ràng. Vai trò giám sát của các cơ quan dân cử còn nhiều bất cập. Nguyên nhân cũng khơng mới, chủ yếu do tính độc lập, hạn chế chun mơn và động cơ khuyến khích. Hầu hết các đại biểu dân cử thực hiện trong vai trò kiêm nhiệm45
, tỷ lệ đại biểu chuyên trách thấp bên cạnh ít am hiểu chuyên sâu về công tác đấu thầu nên hiệu lực và hiệu quả trong giám sát hoạt động đấu thầu thấp.
45
Hình 4.11. Hiệu quả của cơng tác giám sát, kiểm tra trong đấu thầu
Nguồn: Kết quả khảo sát.
Rõ ràng, hoạt động giám sát, kiểm tra đấu thầu ở địa phƣơng chƣa thật sự hữu hiệu do thiếu vắng cơ chế giám sát độc lập nên các mục tiêu đạt đƣợc trong đấu thầu chủ yếu trông chờ vào đạo đức của CĐT. Nơi nào ngƣời đứng đầu gƣơng mẫu, quyết liệt chỉ đạo thì hiệu quả cơng tác đấu thầu đƣợc thể hiện rõ.
Hộp 4.3. Đạo đức người làm công tác đấu thầu
Trích Báo Đấu thầu ngày 20/4/2016, Nhà thầu khơng đẹp như hồ sơ46
...Điều quan trọng nhất trong công tác đấu thầu hiện nay là phải nâng cao năng lực và phẩm chất đạo đức của những ngƣời làm công tác này để giảm thiểu tiêu cực trong đấu thầu. Chừng nào những tiêu cực trong đấu thầu chƣa đƣợc xử lý thích đáng thì những mục tiêu công khai, minh bạch, hiệu quả kinh tế của Luật Đấu thầu vẫn sẽ chỉ nằm trên giấy...
TS. Nguyễn Việt Hùng, Nguyên Vụ trưởng Vụ Quản lý đấu thầu thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư
Ngồi việc hạn chế kiểm sốt CĐT, vấn đề kiểm soát NQĐĐT cũng chƣa đƣợc quan tâm. Mặc dù Chính phủ hạn chế tình trạng chỉ định thầu vì đây là hình thức kém cạnh tranh
46 Bích Thảo (2016c) 7,35% 79,41% 7,35% 5,88% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% Phát huy tác dụng Cịn hình thức Bng lỏng quản lý nhà nƣớc Khác
nhất. Tuy nhiên, theo thống kê hàng năm số lƣợng gói thầu chỉ định thầu vẫn tăng hàng năm và chiếm tỷ trọng lớn.
Hình 4.12. Thống kê số lượng gói thầu
Nguồn: Báo cáo Giám sát, đánh giá đầu tƣ các năm 2010-2015 (Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ).
Về góc độ pháp lý, một phần nguyên nhân là do phân cấp cho NQĐĐT đƣợc quyền phê duyệt hình thức chỉ định thầu. Bên cạnh, cũng phải kể đến việc quy định không rõ ràng các trƣờng hợp đƣợc áp dụng hình thức chỉ định thầu (Điều 22 Luật Đấu thầu 2013) đã tạo ra kẻ hở dễ lạm dụng, đi ngƣợc lại tinh thần phân cấp (Phụ lục 6). Cơ quan quản lý đấu thầu cấp trên nếu có phát hiện cũng đã muộn, thông thƣờng phải sau đấu thầu, thậm chí đã thực hiện xong gói thầu.
Hình 4.13. Các yếu tố ảnh hưởng hình thức chỉ định thầu
Nguồn: Kết quả khảo sát.
0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000 45.000 50.000
Năm 2010 Năm 2011 Năm 2012 Năm 2013 Năm 2014 Năm 2015
Chỉ định thầu Đấu thầu hạn chế Đấu thầu rộng rãi Hình thức khác 23,53% 32,35% 36,76% 7,35% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% Quy định phân cấp cho ngƣời quyết
định đầu tƣ Quy định không rõ ràng các trƣờng hợp áp dụng hình thức chỉ định thầu Lợi ích nhóm Khác Số gói thầu
Nhƣ vậy, cơ chế phân cấp giám sát, kiểm tra trong đấu thầu cho địa phƣơng chƣa hiệu quả còn nhiều bất cập, đơi khi dẫn đến tình trạng bng lỏng quản lý nhà nƣớc. Nguyên nhân chủ yếu là do thiếu nguồn lực, chƣa có cơ chế giám sát độc lập, khơng có động lực khuyến khích và xung đột lợi ích.
Hình 4.14. Các yếu tố ảnh hưởng cơng tác giám sát, kiểm tra
Nguồn: Kết quả khảo sát.
4.2. Tham khảo kinh nghiệm quốc tế
Từ những hạn chế trong phân cấp đấu thầu, tiến hành nghiên cứu kinh nghiệm từ các tổ chức quốc tế có uy tín và một số nƣớc phát triển nhằm tìm kiếm những giải pháp bổ sung, thay thế hữu ích.
4.2.1. Tổ chức minh bạch quốc tế (TI)
Trong cuốn sách “Hƣớng dẫn thực hành chống tham nhũng trong mua sắm công”47, tổ chức minh bạch thế giới đã thừa nhận mua sắm cơng là quy trình mua sắm phức tạp, chính sự phức tạp này hạn chế sự minh bạch dễ nảy sinh tham nhũng. Trên thế giới hàng năm Chính phủ các nƣớc phải chi ra khoảng 9.500 tỷ đô la mua sắm công, chiếm khoảng 13%- 20% tổng sản phẩm quốc nội. Hằng năm, tính tốn của Ủy ban Châu Âu, các nƣớc thành viên thất thoát khoảng 163 tỷ Đôla Mỹ do tham nhũng trong mua sắm công.
Thiệt hại do tham nhũng khơng dừng lại ở những thất thốt về tiền bạc, nó làm mất tính cạnh tranh, giảm chất lƣợng, tính bền vững, an tồn của các cơng trình cơng cộng, các hàng hóa, dịch vụ khơng đáp ứng đƣợc yêu cầu đặt ra khi mua sắm. Nghiêm trọng hơn, khi
47 Transparency International (2014) 8,82% 41,18% 26,47% 23,53% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45%
Lực lƣợng cơ quan chức năng mỏng Xung đột lợi ích Quy định chƣa rõ ràng Thiếu sự quan tâm
mua sắm công trở thành cơng cụ phục vụ cho lợi ích cá nhân thay vì lợi ích cơng thì niềm tin của ngƣời dân đối với chính phủ bị xói mịn.
Để giảm thiểu tham nhũng trong mua sắm công, nguyên tắc chung là tôn trọng các nguyên tắc liêm chính, minh bạch, trách nhiệm giải trình, cơng bằng, hiệu quả và chuyên nghiệp trong suốt quá trình mua sắm. Điểm khác biệt so với Luật Đấu thầu Việt Nam là coi trọng đấu thầu là công việc chuyên nghiệp.
Liêm chính đƣợc hiểu nơm na "những hành vi, hành động phù hợp với các nguyên tắc hoặc chuẩn mực đạo đức, đƣợc chấp nhận bởi các cá nhân cũng nhƣ các tổ chức, nhằm tạo ra một rào cản đối với tham nhũng". Nguyên tắc này phải đƣợc áp dụng cho tất cả các chủ thể tham gia và với tồn bộ quy trình mua sắm công. Để thực hiện nguyên tắc này, cần thực hiện:
(i) Đặt ra các giới hạn cần thiết ngăn chặn sự lạm quyền của ngƣời có thẩm quyền khi tùy ý ra quyết định.
(ii) Yêu cầu các công chức thực thi mua sắm công cam kết làm việc liêm chính và tn thủ đạo đức nghề nghiệp, trong đó có nghĩa vụ tránh thơng đồng, đƣa, nhận hối lộ để khơng gây khó khăn cho các nhà thầu tham gia mua sắm.
(iii) Mô tả và quản lý vấn đề xung đột lợi ích;
(iv) Ban hành cơ chế rõ ràng giải quyết khiếu nại trong quá trình mua sắm cơng; (v) Bảo đảm bí mật về thơng tin và an toàn cho ngƣời tố cáo sai phạm.
Chuyên nghiệp trong cách thức tổ chức mua sắm cơng có vai trị quan trọng giảm thiểu nguy cơ tham nhũng và tối đa hóa lợi ích kinh tế, xã hội. Muốn vậy, mua sắm công phải đƣợc xem trọng là một nghề chuyên nghiệp, chứ không đơn thuần là công việc hành chính. Chính phủ cần phải quan tâm thu hút các cá nhân có trình độ cao tham gia vào các vị trí thực hiện mua sắm cơng; đồng thời có cơ chế đãi ngộ xứng đáng và tạo cơ hội phát triển trong sự nghiệp.
Ngoài ra, tổ chức minh bạch quốc tế còn tham vấn đối với tổ chức giám sát cộng đồng trong mua sắm công phải đảm bảo 3 ngun tắc sau:
(ii) Có trình độ chun mơn trong lĩnh vực giám sát. (iii) Có vai trị độc lập đối với các bên chịu sự giám sát.
4.2.2. Ngân hàng thế giới (WB)
WB là một tổ chức tài chính quốc tế quản lý các khoản cho vay gồm 185 nƣớc thành viên. Để quản lý các hoạt động mua sắm do mình tài trợ, WB ban hành nhiều quy định hƣớng dẫn mua sắm.
Điểm nổi bật cần học hỏi WB là chính sách đối với những mua sắm sai quy định và gian lận tham nhũng trong đấu thầu. WB thực thi rõ ràng, nghiêm túc đối với hành động gian lận và tham nhũng, chẳng hạn:
(i) Bác bỏ trao hợp đồng nếu xác định rằng ngƣời dự thầu đƣợc kiến nghị để trao hợp đồng có hành vi tham nhũng hoặc gian lận trong khi cạnh tranh giành hợp đồng đó.
(ii) Huỷ bỏ phần vốn vay đã phân cho hợp đồng khác nếu bất kỳ khi nào xác định Bên vay hoặc ngƣời hƣởng lợi từ vốn vay có hành động tham nhũng, gian lận trong quá trình mua sắm hoặc Bên vay khơng có hành động kịp thời và phù hợp để chấn chỉnh tình hình.
4.2.3. Hàn Quốc
Hàn Quốc rất thành công trong mua sắm tập trung và mua sắm qua mạng. Hiện tại, khoảng 95% các cơ quan nhà nƣớc sử dụng dịch vụ mua sắm công qua mạng. Mua sắm tập trung của Hàn Quốc đƣợc thiết lập thành hệ thống từ Trung ƣơng đến địa phƣơng. Bộ Kế hoạch và Tài chính thành lập Trung tâm mua sắm cơng tập trung (Public Procurement Service - PPS)48 và 11 Văn phịng tại các khu vực thơng qua KONEPS49. PPS chịu trách nhiệm về việc mua sắm hàng hóa đối với các cơ quan thuộc Chính phủ có giá trị trên 100 nghìn USD và cơng trình xây dựng có giá trị trên 3 triệu USD. Ở địa phƣơng, mua sắm hàng hóa và xây lắp cơng trình đƣợc phân cấp cho CQĐP nhƣng bắt buộc phải tiến hành thông qua hệ thống mua sắm qua mạng, có thể sử dụng Trung tâm mua sắm cơng của Trung ƣơng, hoặc qua Văn phịng trung tâm mua sắm cơng khu vực.
Kinh nghiệm của Hàn Quốc cho thấy việc triển khai mua sắm qua mạng gặp nhiều gian nan, thách thức. Ban đầu, khơng ít ý kiến phản đối, viện lý do khó khăn về điều kiện hạ
48 Xem thêm www.pps.go.kr/eng/index.do
49
tầng kỹ thuật, công nghệ, con ngƣời… để che dấu thực tế một số ngƣời không muốn lĩnh vực này trở nên minh bạch. Vƣợt qua chính mình, Hàn Quốc nhận thức đây là cách đột phá để giảm trừ tham nhũng nên quyết tâm thực hiện. Ngoài việc đƣa ra các quy định bắt buộc các cơ quan nhà nƣớc thực hiện; Hàn Quốc còn ban hành những quy định kiểm tra thƣờng xuyên và lập đƣờng dây nóng để tiếp nhận các khiếu nại liên quan đến mua sắm cơng.
4.2.4. Singapore
Chính phủ Singapore quy định các hoạt động mua sắm công của các Bộ, ngành, ủy ban phải tuân thủ bộ quy tắc đấu thầu. Theo đó, mỗi cơ quan có trách nhiệm đƣa ra quyết định mua sắm của riêng mình và bắt buộc các cơ quan có thể kết hợp mua hàng cùng nhau (cịn đƣợc gọi là mua hàng hàng loạt) để tận hƣởng lợi thế kinh tế theo quy mô. Các hoạt động mau sắm phải đảm bảo mục tiêu minh bạch, cạnh tranh công bằng và đạt hiệu quả kinh tế50
.
Giống nhƣ Hàn Quốc, Singapore cũng chủ trƣơng tiến hành mua sắm qua mạng thông qua GeBIZ51, cổng thông tin mua sắm điện tử một cửa của Chính phủ Singapore. Bất cứ nhà thầu nào cũng có thể tìm kiếm cơ hội kinh doanh từ khu vực công ở mọi lúc, mọi nơi miễn là phải kết nối Internet, bằng cách tham gia tải HSMT và nộp HSDT trực tuyến.
Tóm lại, qua nghiên cứu từ kinh nghiệm của các tổ chức quốc tế và các nƣớc phát triển, rút ra một số điểm chính cần quan tâm:
(i) Đẩy mạnh đấu thầu qua mạng đây là xu hƣớng của quá trình hội nhập kinh tế quốc tế khơng thể trì hỗn;
(ii) Nghiên cứu xây dựng các quy định về đấu thầu khi tách rời vai trò của CĐT đồng thời là đơn vị quản lý dự án và đơn vị tổ chức đấu thầu;
(iii) Vận dụng tổ chức đấu thầu tập trung theo hƣớng chuyên nghiệp trên phạm vi toàn quốc hoặc theo từng vùng miền (Bắc, Trung, Nam).
50 Xem thêm Singapore’s Ministry of Financy (2014)
CHƢƠNG 5: KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH
5.1. Kết luận
Trên cơ sở áp dụng khung phân tích đánh giá phân cấp quản lý nhà nƣớc vào trong lĩnh vực đấu thầu và dựa vào số liệu nghiên cứu khảo sát, nghiên cứu rút ra kết luận nhƣ sau: Phân cấp đấu thầu dự án đầu tƣ công đã tạo điều kiện thuận lợi cho các địa phƣơng chủ động, phản ứng kịp thời trong hoạt động đấu thầu. Nhờ đó, tiết kiệm đƣợc thời gian, sớm đƣa cơng trình vào khai thác sử dụng, phát huy hiệu quả.
Tuy nhiên, song hành với nó đã nảy sinh tình trạng chỉ định thầu tràn lan do lạm quyền áp dụng quy định về chỉ định thầu. Bên cạnh, phân cấp đã tạo ra cho CĐT nhiều quyền lực, dẫn đến phát sinh tiêu cực khi thực hiện quá trình đấu thầu khép kín nhất là trong bối cảnh năng lực CĐT không đồng nhất; thơng tin trong đấu thầu cịn chƣa minh bạch; thiếu vắng sự tham gia giám sát của ngƣời dân; trách nhiệm giải trình của CĐT cịn hạn chế; q trình giám sát, kiểm tra của cơ quan quản lý nhà nƣớc cấp trên chƣa thật sự hữu hiệu.