Nguồn: Kết quả khảo sát.
Thực tế cho thấy, năng lực thực hiện của các CĐT không đồng nhất33
, tùy theo từng lĩnh vực, địa bàn quản lý. Thơng thƣờng, các dự án có quy mơ đầu tƣ lớn CĐT là các tổ chức quản lý chuyên nghiệp; các dự án có quy mơ nhỏ, đơn lẻ ở vùng xa xơi thì CĐT là các đơn vị kiêm nhiệm. Về nguyên tắc, CĐT đáp ứng u cầu năng lực có thể tự mình tổ chức đấu thầu. Trƣờng hợp CĐT không đủ nhân sự hoặc nhân sự không đáp ứng các điều kiện theo quy định thì thuê tổ chức tƣ vấn đấu thầu chuyên nghiệp thực hiện. Tại các đơn vị sự nghiệp cơng ích, vùng xa, vùng sâu, cấp xã năng lực CĐT còn hạn chế, chƣa đáp ứng kịp với tình hình phân cấp. Khi đƣợc trao quyền CĐT trở nên lúng túng trong việc tổ chức đấu thầu. Một phần nguyên nhân là do đồng nhất vai trò CĐT giữa Luật Xây dựng và Luật Đấu thầu, trong khi pháp luật về xây dựng cho phép CĐT đƣợc giao cho ngƣời sử dụng cơng trình. Ở nhiều địa phƣơng, một số CĐT với danh nghĩa là ngƣời sử dụng cơng trình nhƣ
33 Báo cáo tổng hợp đánh giá tình hình thực hiện Luật Đấu thầu, Luật Sửa đổi của Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ
60,29% 35,29% 4,41% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% Tăng tính chủ động cho CĐT
CĐT lạm quyền Buông lỏng quản lý
Giám đốc bệnh viện, Hiệu trƣởng trƣờng học, Chủ tịch UBND xã… tỏ ra e ngại khi phê duyệt KQLCNT khi khơng có chun mơn về nghiệp vụ đấu thầu. Tuy nhiên, do sức hấp dẫn trong vai trò CĐT, họ vẫn bất chấp thực hiện và trông chờ vào trợ giúp của các tổ chức tƣ vấn cũng nhƣ sự hỗ trợ từ phía các cơ quan quản lý nhà nƣớc về đấu thầu. Dƣới đây là một trong số các trƣờng hợp.
Hộp 4.1. Năng lực của CĐT
Trích Báo Đấu thầu ngày 2/9/2014, “Vĩnh Phúc: Năng lực của nhiều chủ đầu tư, nhà thầu còn hạn chế”34
.
… Năng lực CĐT tại một số đơn vị còn yếu, chƣa đáp ứng việc phân cấp đúng nhƣ yêu cầu của Luật Đấu thầu, dẫn đến lúng túng trong việc tổ chức đấu thầu, nhất là các CĐT ở cấp xã, khu vực miền núi, các bệnh viện, trƣờng học. Nhiều CĐT cịn thụ động, trơng chờ ỷ lại ở đơn vị tƣ vấn mà không xem xét, kiểm tra kỹ các hồ sơ, thủ tục trƣớc khi phê duyệt. Những hạn chế nêu trên dẫn đến không đảm bảo đƣợc mục tiêu phân cấp để rút ngắn thời gian thực hiện dự án. Quá trình đấu thầu từ khâu lập HSMT đến ký hợp đồng phần lớn đều do CĐT tổ chức thực hiện, tồn bộ q trình đấu thầu chủ yếu do CĐT quyết định, gần nhƣ khép kín và khơng có cơ quan giám sát, thẩm tra, thẩm định dẫn đến phát sinh tiêu cực trong đấu thầu ở một vài nơi. Các cơ quan quản lý đấu thầu nếu có phát hiện thì đã muộn, thƣờng phải sau đấu thầu, sau thanh tra, thậm chí sau khi thực hiện xong gói thầu.
UBND tỉnh Vĩnh Phúc cũng thẳng thắn thừa nhận, vấn đề quản lý sau đấu thầu chƣa đƣợc quan tâm đúng mức, hầu hết các hợp đồng đều sơ sài, không đầy đủ các điều khoản cần thiết để có thể ứng phó, giải quyết khi xảy ra tình huống trong quá trình thực hiện hợp đồng, đặc biệt là các nội dung về điều chỉnh giá, xử phạt hợp đồng, thay thế nhân sự, giao thầu phụ. Theo UBND tỉnh Vĩnh Phúc, các CĐT trên địa bàn thiếu kinh nghiệm trong việc tham khảo, vận dụng các tài liệu mẫu để soạn thảo hợp đồng cho mình. Cá biệt có hiện tƣợng một số trƣờng hợp, nội dung hợp đồng đƣợc giao cho nhà thầu chủ động soạn thảo, CĐT không kiểm tra, nghiên cứu kỹ trƣớc khi ký kết nên nội dung gây bất lợi cho phía CĐT…
34
4.1.2.2. Minh bạch thông tin
Minh bạch có thể hiểu là khơng “che đậy, dấu giếm”, khơng bí mật vì lợi ích của một cá nhân hoặc tổ chức nào đó. Trong đấu thầu, minh bạch đồng nghĩa với các thông tin về kế hoạch, quyết định, thủ tục, tiêu chuẩn đánh giá liên quan đến gói thầu, dự án đƣợc thể hiện cơng khai rõ ràng cho ngƣời dân quan tâm đƣợc biết. Minh bạch có ý nghĩa quan trọng trong đấu thầu, góp phần làm tăng cơ hội cho các nhà thầu tham gia dự thầu. Số lƣợng nhà thầu tham gia càng nhiều là chỉ báo cho thấy mức độ cạnh tranh càng lớn.
Tuy nhiên, thực tế làm đƣợc điều đó khơng hề đơn giản. Đấu thầu dự án đầu tƣ công đƣợc đánh giá là một trong những hoạt động gây nhiều xung đột lợi ích nhất trong khu vực cơng với biểu hiện phổ biến nhận quà, tiền và giúp đỡ nhà thầu sân sau35. Sự thông đồng giữa CĐT và các nhà thầu sẽ làm sai lệch kết quả đấu thầu. Một trong những biểu hiện đó nổi lên là hạn chế tiếp cận HSMT. Tình trạng khơng bán HSMT ở một số CĐT đã trở nên phổ biến đến mức chỉ cần gõ từ khóa “Khơng bán HSMT” vào trang tìm kiếm www.google.com.vn, trong vòng 0,37 giây hiện lên 195.000 kết quả36, với nhiều câu chuyện cả bi lẫn hài. Nhà thầu chƣa “quen biết” CĐT, muốn mua HSMT phải vƣợt qua nhiều cửa ải (Phụ lục 2 là một điển hình). Lý do mà CĐT đƣa ra vơ số nhƣ: photo hồ sơ chƣa kịp, ngƣời trực tiếp bán hồ sơ đi vắng, thay đổi địa điểm bán hồ sơ…
Phân cấp mạnh CĐT đƣợc quyền phê duyệt HSMT, đánh giá HSDT nên khơng ít trƣờng hợp CĐT lạm dụng đặc quyền này. Nhằm hạn chế sự tham gia của các nhà thầu hoặc tạo lợi thế cho số nhà thầu thân thuộc, CĐT thƣờng chủ ý cài cắm điều kiện trong HSMT khi đƣa các yếu tố đặc thù, riêng có về yêu cầu pháp lý, kỹ thuật, tài chính của nhà thầu đƣợc chọn trƣớc (Phụ lục 3).
Ngoài các trƣờng hợp CĐT tự tung tự tác, lạm quyền khơng ít CĐT chịu sức ép từ nhiều phía. Đấu thầu có sự gửi gắm từ lãnh đạo cấp trên khơng cịn là hiện tƣợng đơn lẻ. Các CĐT phải tự hiểu đơn vị trúng thầu là nhà thầu đến từ đâu, làm ngƣợc lại rất có thể sẽ ảnh hƣởng đến cơng việc37
. Bên cạnh sức ép của CĐT còn đến từ cách thức tài trợ dự án đầu tƣ
35
Ngân hàng thế giới và Thanh tra Chính phủ (2016)
36 Truy cập ngày 31/3/2017
37
công. Theo quy định về nguồn vốn ngân sách38, ngân sách của địa phƣơng tuân thủ theo công thức sau:
Hộp 4.2. Cân bằng Thu – Chi ngân sách địa phương
A = B + t*C + D, trong đó:
A: Tổng chi ngân sách địa phƣơng.
B: Khoản thu trong cân đối của địa phƣơng.
t: Tỷ lệ phân chia giữa Trung ƣơng và địa phƣơng. C: Khoản thu phân chia giữa Trung ƣơng và địa phƣơng.
D: Khoản chuyển giao từ ngân sách cấp trên hỗ trợ cho ngân sách cấp dƣới bằng hình thức tài trợ chi thƣờng xuyên hay đầu tƣ phát triển qua các chƣơng trình mục tiêu39
.
Nguồn: Luật Ngân sách nhà nƣớc 2015.
Thông thƣờng các trị số khoản thu ngân sách địa phƣơng B, C cố định trong thời kỳ ổn định ngân sách. Mức độ gia tăng thu, chi tùy thuộc vào trị số D, tài trợ từ ngân sách cấp trên xuống ngân sách cấp dƣới thông qua đầu tƣ các chƣơng trình mục tiêu. Đây là sự phân cấp không đồng bộ giữa thẩm quyền và ngân sách40
. Phân cấp về thẩm quyền cho địa phƣơng ngày càng lớn, song phân cấp nguồn thu lại không đƣợc điều chỉnh tƣơng ứng. Và đây cũng là kẻ hở tạo ra cơ chế xin – cho trong đầu tƣ cơng. Khơng ít trƣờng hợp cơ chế này làm cho đấu thầu trở nên hình thức.
38 Luật ngân sách nhà nƣớc 2015
39 Chƣơng trình mục tiêu quốc gia, Chƣơng trình hỗ trợ có mục tiêu cho từng dự án cụ thể
40