Nội dung Cấp phê duyệt
TTg NQĐĐT CĐT
Chỉ định thầu
Kế hoạch lựa chọn nhà thầu Hồ sơ mời thầu
Kết quả lựa chọn nhà thầu Xử lý tình huống đấu thầu Xử lý vi phạm đấu thầu
Nguồn: Thống kê các văn bản pháp lý về đấu thầu qua 20 năm 1996–2016.
Ngoài ra, công tác đấu thầu liên quan đến hoạt động của tổ chức, cá nhân trong vai trò CĐT và chịu sự chi phối bởi nguồn tài trợ dự án nên phân cấp trong đấu thầu bị tác động bởi các quy định phân cấp hành chính, đầu tƣ cơng, ngân sách và chính trị (Hình 3.3).
Hình 3.3. Các yếu tố chủ yếu ảnh hưởng đến phân cấp đấu thầu
Nguồn: Tổng hợp từ nhiều nguồn.
Phân cấp đấu thầu
Chính trị
Hành chính
Ngân sách Đầu tƣ
CHƢƠNG 4: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU
4.1. Đánh giá phân cấp
Kết quả phân tích tại Chƣơng 3 cho thấy xu hƣớng phân cấp trong đấu thầu thực hiện theo trình tự CQTW (đại diện là TTg) trao quyền xuống CQĐP (đại diện là NQĐĐT), sau đó NQĐĐT tiếp tục trao quyền CĐT. Vai trò NQĐĐT và CĐT ngày càng nâng lên khi có quyền ra quyết định các nội dung quan trọng trong quá trình đấu thầu.
Trên cơ sở nghiên cứu lý thuyết về phân cấp quản lý nhà nƣớc, đúc kết thực tiễn hoạt động đấu thầu và nghiên cứu khách quan bằng dữ liệu điều tra khảo sát, có thể đánh giá quá trình phân cấp quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng trong công tác đấu thầu các dự án đầu tƣ công nhƣ sau:
4.1.1. Thành công
Phân cấp trong đấu thầu đã làm tăng thêm tính tự chủ cho NQĐĐT và CĐT, thể hiện rõ vai trò của các bên trong tham gia q trình đấu thầu. Nhờ đó, giảm thiểu đáng kể các thủ tục
hành chính và thời gian trình duyệt các nội dung trong đấu thầu. Bên cạnh, phân cấp cịn góp phần cải thiện năng lực và trách nhiệm của các bên trong quá trình đấu thầu, hạn chế tình trạng đùn đẩy trách nhiệm giữa các đơn vị có liên quan khi xảy ra các tình huống cần
xử lý. Tất cả điều này, đã tăng khả năng phản ứng linh hoạt cho NQĐĐT và CĐT trƣớc các vấn đề phát sinh trong quá trình đấu thầu, làm rút ngắn thời gian lựa chọn nhà thầu sớm đƣa cơng trình vào khai thác, sử dụng.
Hình 4.1. Tác động của quá trình phân cấp trong đấu thầu
Nguồn: Kết quả khảo sát.
25,00% 66,18% 5,88% 2,94% 0% 50% 100% Giảm thiểu thủ tục hành chính Tăng trách nhiệm cho địa phƣơng Cịn bng lỏng quản lý nhà nƣớc Khác
4.1.2. Hạn chế
Nhƣ đã thảo luận ở chƣơng 2, lý thuyết và thực tiễn phân cấp cho thấy, để phân cấp trong đấu thầu ở địa phƣơng đạt đƣợc mục tiêu đề ra đảm bảo tính minh bạch, cạnh tranh cơng bằng và hiệu quả kinh tế thì phân cấp phải đƣợc gắn liền với các điều kiện chủ yếu nhƣ khả năng thực hiện, minh bạch thông tin, sự tham gia của ngƣời dân, trách nhiệm giải trình và giám sát, kiểm tra của cơ quan cấp trên. Nhằm đánh giá khách quan thực trạng phân cấp trong đấu thầu cần thiết phải có số liệu so sánh giữa trƣớc và sau khi thời kỳ phân cấp. Tuy nhiên, quá trình phân cấp đấu thầu diễn tiến theo từng giai đoạn và thời điểm xảy ra chƣa có cơng cụ đo lƣờng31
, do đó có thể chấp nhận việc so sánh đánh giá quá trình phân cấp so với mục tiêu kỳ vọng mà hoạt động đấu thầu hƣớng đến là minh bạch, cạnh tranh cơng bằng và hiệu quả kinh tế32
.
Hình 4.2. Mục tiêu của đấu thầu dự án đầu tư công
Nguồn: Luật Đấu thầu 2013.
4.1.2.1 Khả năng thực hiện
Theo quy định hiện hành, CĐT phải thực hiện đồng thời hai nhóm cơng việc khác nhau, liên quan trực tiếp với nhau là quản lý dự án và đấu thầu. Trong quản lý dự án, CĐT thực hiện các công việc theo quy định của Luật Xây dựng. Trong hoạt động đấu thầu, trách nhiệm của CĐT đƣợc hƣớng dẫn tại Luật Đấu thầu. Phân cấp mạnh mẽ trong đấu thầu đã giúp cho các CĐT có nhiều quyền hơn trong việc thực hiện và ra quyết định các nội dung
31 Đến nay, chƣa có báo cáo tổng kết cụ thể về tính hiệu quả của q trình phân cấp trong đấu thầu tại Việt
Nam
32 Tựa nhƣ việc so sánh thực trạng tăng trƣởng kinh tế không chỉ dừng lại so sánh với chính bản thân nền
kinh tế trong khá khứ mà còn so sánh với tiềm năng phát triển và sự kỳ vọng của đất nƣớc.
Minh bạch
Cạnh tranh công bằng Hiệu quả
quan trọng trong đấu thầu nhƣ phê duyệt HSMT (ra đề bài thi), phê duyệt KQLCNT (chấm bài thi) và xử lý kiến nghị trong đấu thầu (phúc khảo). Đây là quy trình khép kín do CĐT định đoạt dễ dẫn đến CĐT lạm dụng, phát sinh tiêu cực. Vấn đề đặt ra là việc quy định phân cấp trong đấu thầu ở các địa phƣơng có theo xu hƣớng đại trà mà bỏ qua khả năng thực hiện của các CĐT.
Hình 4.3. Tác động khi phân cấp mạnh cho CĐT
Nguồn: Kết quả khảo sát.
Thực tế cho thấy, năng lực thực hiện của các CĐT không đồng nhất33
, tùy theo từng lĩnh vực, địa bàn quản lý. Thơng thƣờng, các dự án có quy mơ đầu tƣ lớn CĐT là các tổ chức quản lý chuyên nghiệp; các dự án có quy mơ nhỏ, đơn lẻ ở vùng xa xơi thì CĐT là các đơn vị kiêm nhiệm. Về nguyên tắc, CĐT đáp ứng u cầu năng lực có thể tự mình tổ chức đấu thầu. Trƣờng hợp CĐT khơng đủ nhân sự hoặc nhân sự không đáp ứng các điều kiện theo quy định thì thuê tổ chức tƣ vấn đấu thầu chuyên nghiệp thực hiện. Tại các đơn vị sự nghiệp cơng ích, vùng xa, vùng sâu, cấp xã năng lực CĐT còn hạn chế, chƣa đáp ứng kịp với tình hình phân cấp. Khi đƣợc trao quyền CĐT trở nên lúng túng trong việc tổ chức đấu thầu. Một phần nguyên nhân là do đồng nhất vai trò CĐT giữa Luật Xây dựng và Luật Đấu thầu, trong khi pháp luật về xây dựng cho phép CĐT đƣợc giao cho ngƣời sử dụng cơng trình. Ở nhiều địa phƣơng, một số CĐT với danh nghĩa là ngƣời sử dụng cơng trình nhƣ
33 Báo cáo tổng hợp đánh giá tình hình thực hiện Luật Đấu thầu, Luật Sửa đổi của Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ
60,29% 35,29% 4,41% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% Tăng tính chủ động cho CĐT
CĐT lạm quyền Buông lỏng quản lý
Giám đốc bệnh viện, Hiệu trƣởng trƣờng học, Chủ tịch UBND xã… tỏ ra e ngại khi phê duyệt KQLCNT khi khơng có chun mơn về nghiệp vụ đấu thầu. Tuy nhiên, do sức hấp dẫn trong vai trò CĐT, họ vẫn bất chấp thực hiện và trông chờ vào trợ giúp của các tổ chức tƣ vấn cũng nhƣ sự hỗ trợ từ phía các cơ quan quản lý nhà nƣớc về đấu thầu. Dƣới đây là một trong số các trƣờng hợp.
Hộp 4.1. Năng lực của CĐT
Trích Báo Đấu thầu ngày 2/9/2014, “Vĩnh Phúc: Năng lực của nhiều chủ đầu tư, nhà thầu còn hạn chế”34
.
… Năng lực CĐT tại một số đơn vị còn yếu, chƣa đáp ứng việc phân cấp đúng nhƣ yêu cầu của Luật Đấu thầu, dẫn đến lúng túng trong việc tổ chức đấu thầu, nhất là các CĐT ở cấp xã, khu vực miền núi, các bệnh viện, trƣờng học. Nhiều CĐT cịn thụ động, trơng chờ ỷ lại ở đơn vị tƣ vấn mà không xem xét, kiểm tra kỹ các hồ sơ, thủ tục trƣớc khi phê duyệt. Những hạn chế nêu trên dẫn đến không đảm bảo đƣợc mục tiêu phân cấp để rút ngắn thời gian thực hiện dự án. Quá trình đấu thầu từ khâu lập HSMT đến ký hợp đồng phần lớn đều do CĐT tổ chức thực hiện, tồn bộ q trình đấu thầu chủ yếu do CĐT quyết định, gần nhƣ khép kín và khơng có cơ quan giám sát, thẩm tra, thẩm định dẫn đến phát sinh tiêu cực trong đấu thầu ở một vài nơi. Các cơ quan quản lý đấu thầu nếu có phát hiện thì đã muộn, thƣờng phải sau đấu thầu, sau thanh tra, thậm chí sau khi thực hiện xong gói thầu.
UBND tỉnh Vĩnh Phúc cũng thẳng thắn thừa nhận, vấn đề quản lý sau đấu thầu chƣa đƣợc quan tâm đúng mức, hầu hết các hợp đồng đều sơ sài, không đầy đủ các điều khoản cần thiết để có thể ứng phó, giải quyết khi xảy ra tình huống trong quá trình thực hiện hợp đồng, đặc biệt là các nội dung về điều chỉnh giá, xử phạt hợp đồng, thay thế nhân sự, giao thầu phụ. Theo UBND tỉnh Vĩnh Phúc, các CĐT trên địa bàn thiếu kinh nghiệm trong việc tham khảo, vận dụng các tài liệu mẫu để soạn thảo hợp đồng cho mình. Cá biệt có hiện tƣợng một số trƣờng hợp, nội dung hợp đồng đƣợc giao cho nhà thầu chủ động soạn thảo, CĐT không kiểm tra, nghiên cứu kỹ trƣớc khi ký kết nên nội dung gây bất lợi cho phía CĐT…
34
4.1.2.2. Minh bạch thông tin
Minh bạch có thể hiểu là khơng “che đậy, dấu giếm”, khơng bí mật vì lợi ích của một cá nhân hoặc tổ chức nào đó. Trong đấu thầu, minh bạch đồng nghĩa với các thông tin về kế hoạch, quyết định, thủ tục, tiêu chuẩn đánh giá liên quan đến gói thầu, dự án đƣợc thể hiện cơng khai rõ ràng cho ngƣời dân quan tâm đƣợc biết. Minh bạch có ý nghĩa quan trọng trong đấu thầu, góp phần làm tăng cơ hội cho các nhà thầu tham gia dự thầu. Số lƣợng nhà thầu tham gia càng nhiều là chỉ báo cho thấy mức độ cạnh tranh càng lớn.
Tuy nhiên, thực tế làm đƣợc điều đó khơng hề đơn giản. Đấu thầu dự án đầu tƣ công đƣợc đánh giá là một trong những hoạt động gây nhiều xung đột lợi ích nhất trong khu vực cơng với biểu hiện phổ biến nhận quà, tiền và giúp đỡ nhà thầu sân sau35. Sự thông đồng giữa CĐT và các nhà thầu sẽ làm sai lệch kết quả đấu thầu. Một trong những biểu hiện đó nổi lên là hạn chế tiếp cận HSMT. Tình trạng khơng bán HSMT ở một số CĐT đã trở nên phổ biến đến mức chỉ cần gõ từ khóa “Khơng bán HSMT” vào trang tìm kiếm www.google.com.vn, trong vòng 0,37 giây hiện lên 195.000 kết quả36, với nhiều câu chuyện cả bi lẫn hài. Nhà thầu chƣa “quen biết” CĐT, muốn mua HSMT phải vƣợt qua nhiều cửa ải (Phụ lục 2 là một điển hình). Lý do mà CĐT đƣa ra vơ số nhƣ: photo hồ sơ chƣa kịp, ngƣời trực tiếp bán hồ sơ đi vắng, thay đổi địa điểm bán hồ sơ…
Phân cấp mạnh CĐT đƣợc quyền phê duyệt HSMT, đánh giá HSDT nên khơng ít trƣờng hợp CĐT lạm dụng đặc quyền này. Nhằm hạn chế sự tham gia của các nhà thầu hoặc tạo lợi thế cho số nhà thầu thân thuộc, CĐT thƣờng chủ ý cài cắm điều kiện trong HSMT khi đƣa các yếu tố đặc thù, riêng có về yêu cầu pháp lý, kỹ thuật, tài chính của nhà thầu đƣợc chọn trƣớc (Phụ lục 3).
Ngoài các trƣờng hợp CĐT tự tung tự tác, lạm quyền khơng ít CĐT chịu sức ép từ nhiều phía. Đấu thầu có sự gửi gắm từ lãnh đạo cấp trên khơng cịn là hiện tƣợng đơn lẻ. Các CĐT phải tự hiểu đơn vị trúng thầu là nhà thầu đến từ đâu, làm ngƣợc lại rất có thể sẽ ảnh hƣởng đến công việc37
. Bên cạnh sức ép của CĐT còn đến từ cách thức tài trợ dự án đầu tƣ
35
Ngân hàng thế giới và Thanh tra Chính phủ (2016)
36 Truy cập ngày 31/3/2017
37
cơng. Theo quy định về nguồn vốn ngân sách38, ngân sách của địa phƣơng tuân thủ theo công thức sau:
Hộp 4.2. Cân bằng Thu – Chi ngân sách địa phương
A = B + t*C + D, trong đó:
A: Tổng chi ngân sách địa phƣơng.
B: Khoản thu trong cân đối của địa phƣơng.
t: Tỷ lệ phân chia giữa Trung ƣơng và địa phƣơng. C: Khoản thu phân chia giữa Trung ƣơng và địa phƣơng.
D: Khoản chuyển giao từ ngân sách cấp trên hỗ trợ cho ngân sách cấp dƣới bằng hình thức tài trợ chi thƣờng xuyên hay đầu tƣ phát triển qua các chƣơng trình mục tiêu39
.
Nguồn: Luật Ngân sách nhà nƣớc 2015.
Thông thƣờng các trị số khoản thu ngân sách địa phƣơng B, C cố định trong thời kỳ ổn định ngân sách. Mức độ gia tăng thu, chi tùy thuộc vào trị số D, tài trợ từ ngân sách cấp trên xuống ngân sách cấp dƣới thông qua đầu tƣ các chƣơng trình mục tiêu. Đây là sự phân cấp không đồng bộ giữa thẩm quyền và ngân sách40
. Phân cấp về thẩm quyền cho địa phƣơng ngày càng lớn, song phân cấp nguồn thu lại không đƣợc điều chỉnh tƣơng ứng. Và đây cũng là kẻ hở tạo ra cơ chế xin – cho trong đầu tƣ cơng. Khơng ít trƣờng hợp cơ chế này làm cho đấu thầu trở nên hình thức.
38 Luật ngân sách nhà nƣớc 2015
39 Chƣơng trình mục tiêu quốc gia, Chƣơng trình hỗ trợ có mục tiêu cho từng dự án cụ thể
40
Hình 4.4. Tính minh bạch trong đấu thầu
Nguồn: kết quả khảo sát.
Kết quả khảo sát thực tế về nhận định tính minh bạch trong đấu thầu, chỉ có 11,76% những ngƣời có kinh nghiệm đƣợc hỏi cho rằng có sự minh bạch, thống kê dƣới đây đƣa ra một số nguyên nhân chủ yếu.
Hình 4.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến tính minh bạch trong đấu thầu
Nguồn: Kết quả khảo sát.
Nhằm hạn chế sự lạm quyền của CĐT, tăng tính cạnh tranh trong đấu thầu, đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế, Chính phủ đã có chủ trƣơng đấu thầu qua mạng ngay từ năm 201041. Theo đó, đấu thầu qua mạng triển khai dƣới hình thức thí điểm ở một số địa 41 Thông tƣ số 17/2010/TT-BKH ngày 22/7/2010 11,76% 39,71% 48,53% Có Khơng Khó nói 29,41% 14,71% 48,53% 7,35% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% CĐT tạo ra rào cản CĐT đánh giá HSDT chƣa khách quan Lợi ích nhóm Khác
phƣơng, đơn vị nhƣ Thành phố Hà Nội, Tập đoàn Điện lực Việt Nam và Tập đồn Bƣu chính Viễn thơng Việt Nam. Đồng thời, đƣa ra quy định về lộ trình áp dụng đấu thầu qua mạng. Tuy nhiên, do cách làm chƣa nhất quán nên đến nay đấu thầu qua mạng chỉ dừng lại ở mức độ khuyến khích mà chƣa có chế tài đủ mạnh bắt buộc áp dụng.
Hình 4.6. Rào cản chưa đẩy mạnh thực hiện đấu thầu qua mạng
Nguồn: Kết quả khảo sát.
4.1.2.3. Sự tham gia của người dân
Xuyên suốt quá trình đấu thấu, sự tham gia giám sát của ngƣời dân là điều mới mẻ, chƣa đƣợc thể chế hóa. Hiện tại, quy định giám sát đầu tƣ của cộng đồng42, chỉ dừng ở mức cho phép ngƣời dân tham gia giám sát các nội dung sau khi đấu thầu, bao gồm theo dõi, kiểm tra CĐT phải tuân thủ các quy định triển khai thi cơng dự án khơng đƣợc xâm hại lợi ích cộng đồng, tránh gây thất thốt vốn, tài sản nhà nƣớc.
Bên cạnh quy định chƣa rõ ràng về giám sát của ngƣời dân trong quá trình đấu thầu, rào cản lớn cho ngƣời dân tham gia bởi tính chun mơn cao. Khơng phải ngƣời dân bình thƣờng nào cũng am hiểu về các thủ tục pháp lý quy định đấu thầu và dễ dàng tiếp cận đƣợc vì những nguyên tắc quá rắm rối và phức tạp. Đến nay, quy định tham gia của ngƣời dân chỉ dừng lại ở mức độ cho phép ngƣời dân trực tiếp tham gia triển khai gói thầu có quy mơ nhỏ, yếu tố kỹ thuật khơng phức tạp. Đây là các dự án thuộc chƣơng trình mục tiêu 42 Nghị định số 84/2015/NĐ-CP ngày 30/9/2015 11,76% 19,12% 29,41% 39,71% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% Hạ tầng kỹ thuật Năng lực hạn chế của chủ đầu tƣ, nhà thầu Quy định khơng
quốc gia, chƣơng trình xóa đói giảm nghèo cho các huyện, xã miền múi, vùng sâu, vùng xa, hải đảo, vùng kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn (Phụ lục 4).
Chính vì hạn chế này, thiếu hẳn khơng gian để thực hiện quy trình “dân biết, dân bàn, dân