Chƣơng 2 : CƠ SỞ LÝ THUYẾT, PHƢƠNG PHÁP LUẬN VÀ NGUỒN THÔNG TIN
2.3. Mô hình tài chính cơng Đà Nẵng và Bình Dƣơng: tính bền vững khác nhau
2.3.2. Tính bền vững của chính sách chi tiêu ngân sách của Đà Nẵng và Bình Dƣơng
Thứ nhất, xét từ góc độ khả năng trang trải các nghĩa vụ tài chính từ nguồn thu của địa phƣơng, hiện tại ngân sách của Đà Nẵng và Bình Dƣơng đều đảm bảo tính vững mạnh. Đà Nẵng chi tiêu hết khoảng 70% số thu ngân sách trên địa bàn, trong khi Bình Dƣơng chi tiêu
chƣa tới 35%. Cả hai địa phƣơng đều tự chủ động đƣợc nguồn thu để chi trả cho các nhu cầu về dịch vụ công và đầu tƣ phát triển của mình, nguồn vốn từ trái phiếu địa phƣơng không đáng kể cho nên gánh nặng ngân sách lên thế hệ sau là khơng có.
Bảng 2 - 15: Tổng quan chi ngân sách của Đà Nẵng
Đơn vị tính: %
2003 2004 2005 2006 2007 2008 Trung
bình
Tổng chi/tổng thu ngân sách địa
phƣơng 93,35 95,19 108,1 86,18 52,61 84,18 86,60 Tổng chi/tổng thu ngân sách nhà
nƣớc trên địa bàn 70,48 76,67 76,12 67,25 44,04 68,65 67,20 Tỉ lệ chi đầu tƣ phát triển/tổng chi 68,48 73,98 62,78 43,46 48,90 31,62 54,87 Tốc độ tăng chi 58,80 56,58 6,93 3,95 -3,44 93,61 36,07 Tỉ lệ chi xây dựng cơ bản/chi đầu
tƣ phát triển 98,67 98,32 99,10 99,82 91,76 96,12 97,30
Nguồn: Bộ Tài chính, Quyết tốn thu chi NSNN năm 2003-2008
Bảng 2 - 16: Tổng quan chi ngân sách của Bình Dƣơng
Đơn vị tính: %
2003 2004 2005 2006 2007 2008 Trung bình
Tổng chi/tổng thu ngân
sách địa phƣơng 46,36 40,68 60,49 53,34 44,73 46,98 48,76 Tổng chi/tổng thu ngân
sách nhà nƣớc trên địa bàn 28,81 26,09 39,28 36,29 29,63 34,73 32,47 Tỉ lệ chi đầu tƣ phát
triển/tổng chi 52,18 50,12 30,83 48,78 65,07 25,82 45,47 Tốc độ tăng chi 13,30 35,94 84,99 2,38 18,84 76,26 38,62 Tỉ lệ chi xây dựng cơ
bản/chi đầu tƣ phát triển 94,92 95,36 95,11 96,09 100 94,62 96,02
Nguồn: Bộ Tài chính, Quyết tốn thu chi NSNN năm 2003-2008
Thứ hai, tài chính cơng là một bộ phận hữu cơ của hệ thống chính sách KT-XH địa phƣơng. Do đó, chính sách chi tiêu có bền vững hay khơng phụ thuộc vào tác động của nó tới tăng trƣởng kinh tế.
Với Đà Nẵng, UBND thành phố đã đề ra 12 chƣơng trình hành động để phát triển đơ thị tồn diện. Bên cạnh các chƣơng trình về phát triển cơng nghiệp, dịch vụ, nơng nghiệp, văn hóa xã hội, … chƣơng trình ''đẩy mạnh cơng tác quy hoạch, tăng cƣờng đầu tƣ phát triển
kết cấu hạ tầng một cách đồng bộ, xây dựng thành phố theo hƣớng văn minh hiện đại” (UBND TP Đà Nẵng, 2004) là một trong những chƣơng trình trọng tâm. Theo nội dung của chƣơng trình này, nhiều cơng trình kết cấu hạ tầng đƣợc lên kế hoạch xây dựng, trong đó nổi bật là hạ tầng giao thông nhƣ đƣờng cao tốc Đà Nẵng – Quảng Ngãi, nâng cấp sân bay quốc tế, xây dựng cảng Liên Chiểu, xây dựng các cây cầu mới nối hai bờ sông Hàn… (xem thêm phụ lục 6)
Mặt tích cực của việc đầu tƣ vào cơ sở hạ tầng là giúp mang lại cho thành phố diện mạo quy củ, văn minh, tạo cơ sở hỗ trợ tốt cho các hoạt động kinh tế, xã hội. Tuy nhiên, mặt trái của việc đầu tƣ nâng cấp hạ tầng là nó đẩy giá đất lên cao, làm tăng chi phí kinh doanh. Vơ hình chung, hạ tầng tốt khơng những khơng giúp thu hút doanh nghiệp mà còn đẩy họ ra khỏi địa bàn thành phố bởi chi phí kinh doanh ở Đà Nẵng trở nên q cao. Nhìn nhận dƣới góc độ này, nguồn ngân sách thu đƣợc từ giao quyền sử dụng đất đƣợc đầu tƣ vào phát triển hạ tầng, tƣởng chừng là đầu tƣ cho phát triển bền vững nhƣng rốt cuộc lại hạn chế tăng trƣởng kinh tế theo hƣớng bền vững. Ở một mức độ nào đó, chiến lƣợc phát triển hạ tầng để thu hút doanh nghiệp của Đà Nẵng đã khơng thành cơng vì khơng thu hút đƣợc khối doanh nghiệp dân doanh và FDI. Nền kinh tế của thành phố vẫn phụ thuộc nặng nề vào các doanh nghiệp nhà nƣớc, mà trong số đó, phần lớn là doanh nghiệp nhà nƣớc trung ƣơng.
Tốc độ tăng chi ngân sách tuy có xu hƣớng chậm lại nhƣng vẫn cịn ở mức khá cao. Trong khi GDP chỉ tăng trƣởng 12.3%/năm thì mức tăng chi lên đến 36% là con số đáng lo ngại, vì nó thể hiện sự “phình to” của khu vực cơng, chèn lấn các khu vực khác của nền kinh tế và đây là xu hƣớng không bền vững.
Chi thƣờng xuyên chiếm tỷ phần không lớn trong tổng chi ngân sách, trong đó cấu phần lớn nhất vẫn là chi cho giáo dục đào tạo nhƣng điều đáng lo ngại là tỷ lệ này sụt giảm một cách đáng kể, năm 2008 chỉ bằng hơn một nửa năm 2003.
Bảng 2 - 17: Cơ cấu chi thƣờng xuyên của Đà Nẵng
Đơn vị tính: %
Chỉ tiêu 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Trung bình
Chi giáo dục, đào tạo và
dạy nghề 36,80 25,65 24,04 18,78 17,25 19,07 23,60 Chi y tế 13,40 9,59 10,81 22,19 13,78 15,95 14,29 Chi khoa học công nghệ 1,30 1,24 1,28 0,95 1,41 1,63 1,30 Chi đảm bảo xã hội 4,49 8,22 11,85 13,45 11,49 10,71 10,04
Chi sự nghiệp kinh tế 10,34 20,30 17,07 15,25 13,52 16,64 15,52 Chi quản lý hành chính 18,04 16,75 15,67 15,85 16,50 17,26 16,68 Chi thƣờng xuyên khác 15,63 18,24 19,29 13,53 26,04 18,74 18,58
Nguồn: Bộ Tài chính, Quyết tốn thu chi NSNN năm 2003-2008; Cục Thống kê TP Đà Nẵng, Niên giám thống kê TP Đà Nẵng 2005, 2007, 2008, 2009
Tỷ lệ chi cho hoạt động hỗ trợ phát triển kinh tế còn khá khiêm tốn, chỉ chiếm 15,5%, tuy có giảm từ 2004 đến 2007 nhƣng đã tăng trở lại từ 2008. Tỷ lệ chi cho quản lý hành chính giảm khơng đáng kể, và nếu tính con số tuyệt đối thì số chi năm 2008 đã tăng 42% so với năm 2003. Chính sách chi tiêu nhƣ trên của Đà Nẵng chƣa thực sự đảm bảo cho kinh tế tăng trƣởng, và là xu hƣớng kém bền vững.
Khác với Đà Nẵng, tỷ phần chi cho đầu tƣ phát triển từ ngân sách Bình Dƣơng chỉ khoảng 40%. Điểm đáng lƣu ý là cấu phần chi này đang có xu hƣớng tăng, trong đó chủ yếu là chi đầu tƣ xây dựng cơ bản. Trong khi Đà Nẵng đầu tƣ nhiều cho hạ tầng giao thơng để thu hút doanh nghiệp thì Bình Dƣơng tăng chi đầu tƣ xây dựng cơ bản sau khi đã thu hút đƣợc lƣợng doanh nghiệp lớn vào các khu công nghiệp. Hai chiến lƣợc với lộ trình trái chiều nhau đã đem lại kết quả khác nhau. Hƣớng đi của Đà Nẵng vơ hình chung đẩy doanh nghiệp ra khỏi thành phố, hạn chế tăng trƣởng, hạn chế tính bền vững của ngân sách, trong khi lộ trình của Bình Dƣơng giúp thu hút và giữ chân doanh nghiệp, tạo nguồn thu ngân sách bền vững để từ đó đầu tƣ trở lại vào việc chỉnh trang đô thị.
Tuy vậy, việc chi ngân sách của Bình Dƣơng chƣa hẳn đáp ứng tồn bộ các tiêu chí của ngân sách bền vững. Tốc độ tăng chi cao (38%) là một dấu hiệu thiếu bền vững, vì quy mơ của khu vực cơng đang tăng nhanh hơn tăng trƣởng kinh tế địa phƣơng.
Trong các khoản chi thƣờng xuyên của Bình Dƣơng, so với Đà Nẵng, tỷ lệ chi cho hoạt động hành chính vẫn chiếm tỷ lệ khá cao. Điểm tích cực là tỷ lệ này có xu hƣớng giảm dần, tới năm 2008 chỉ còn hơn 11%. Tỷ lệ chi cho giáo dục đào tạo và chi đảm bảo xã hội thấp hơn đáng kể so với Đà Nẵng nhƣng tỷ lệ chi cho y tế lại cao hơn. Tuy nhiên điểm tích cực là tổng tỷ lệ chi cho giáo dục, y tế và bảo trợ xã hội của Bình Dƣơng có xu hƣớng tăng, cho thấy địa phƣơng đang dần chú trọng đến các vấn đề an sinh xã hội.
Bảng 2 - 18: Cơ cấu chi thƣờng xuyên của Bình Dƣơng
Đơn vị tính: %
Chỉ tiêu 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Trung bình
Chi giáo dục, đào tạo và
dạy nghề 17,96 13,93 29,12 9,84 17,16 30,69 19,78 Chi y tế 12,53 27,52 15,92 10,62 15,97 16,82 16,56 Chi khoa học công nghệ 1,99 1,32 0,61 0,67 15,97 1,11 3,61 Chi đảm bảo xã hội 6,04 4,63 2,86 5,16 6,60 7,42 5,45 Chi sự nghiệp kinh tế 9,77 8,29 10,80 8,59 8,72 8,22 9,07 Chi quản lý hành chính 33,05 25,51 15,81 16,37 22,11 11,14 20,66 Chi thƣờng xuyên khác 18,67 18,79 24,88 48,75 13,47 24,60 24,86
Nguồn: Bộ Tài chính, Cục Thống kê Tỉnh Bình Dương
Chính sách chi tiêu này có thể nói là một bộ phận hữu cơ của chính sách phát triển KT-XH trên địa bàn tỉnh. Sau một thời gian tập trung tổng lực cho phát triển kinh tế với sự hình thành và lấp đầy các khu cơng nghiệp, Bình Dƣơng đang chuyển dần trọng tâm chính sách sang việc phát triển hạ tầng, tăng tốc độ đơ thị hóa và cải thiện các vấn đề an sinh xã hội.
Tiểu kết: Mơ hình tài chính cơng của Đà Nẵng và Bình Dƣơng thể hiện tính bền vững
khác nhau, xét cả về cơ cấu thu lẫn cơ cấu chi ngân sách. Về cơ cấu thu, Đà Nẵng huy động nguồn thu chủ yếu từ giao quyền sử dụng đất, là nguồn thu nhất thời và có nguy cơ bị
hạn chế trong tƣơng lai, trong khi Bình Dƣơng chủ yếu huy động nguồn thu từ các loại thuế đánh lên hoạt động sản xuất, kinh doanh và tiêu dùng, là nguồn thu có thể tái lập qua nhiều năm; do đó, nguồn thu ngân sách của Bình Dƣơng có tính bền vững cao hơn nhiều so với Đà Nẵng. Xét về cơ cấu chi, phần chi thƣờng xuyên của cả hai địa phƣơng đƣợc tài trợ hồn tồn bởi nguồn lực do chính địa phƣơng huy động và xét ở góc độ này thì cả hai địa phƣơng đều không phải đối mặt với nguy cơ ngân sách thiếu bền vững. Phần chi đầu tƣ phát triển của Đà Nẵng chủ yếu dành cho phát triển hạ tầng giao thơng, làm tăng chi phí sử dụng đất ở các vùng lân cận, đẩy chi phí kinh doanh lên cao, khơng khuyến khích đƣợc doanh nghiệp đầu tƣ vào thành phố. Còn phần chi đầu tƣ phát triển của Bình Dƣơng tập trung vào hạ tầng khu công nghiệp, tạo điều kiện kinh doanh thuận lợi, do đó tỉnh thu hút đƣợc số lƣợng lớn các doanh nghiệp dân doanh và doanh nghiệp FDI. Xét từ góc độ này thì chiến lƣợc chi tiêu của Bình Dƣơng hỗ trợ tốt hơn cho tăng trƣởng kinh tế địa phƣơng một cách bền vững.