Chƣơng 2 : CƠ SỞ LÝ THUYẾT, PHƢƠNG PHÁP LUẬN VÀ NGUỒN THÔNG TIN
2.3. Mô hình tài chính cơng Đà Nẵng và Bình Dƣơng: tính bền vững khác nhau
2.3.1. Tính dễ tăng, ổn định và bền vững của việc tạo nguồn thu
Thứ nhất, xét về tính dễ tăng, hay còn gọi là độ nổi của số thu so với nền kinh tế, các nguồn thu đƣợc phân chia (thuế các loại) sẽ có độ nổi cao hơn so với các nguồn thu đặc biệt. Khi kinh tế tăng trƣởng, hoạt động sản xuất, kinh doanh, tiêu dùng đều đƣợc tăng lên,
và do đó số thu thuế từ các hoạt động này chắc chắn đƣợc tăng lên tƣơng ứng bởi cơ sở thuế đƣợc mở rộng. Các nguồn thu đặc biệt nhƣ thu từ bán quyền sử dụng đất, thu từ viện trợ khơng hồn lại… có độ nổi thấp hơn nhiều, bởi dù kinh tế có tăng trƣởng thì diện tích đất đai cũng khơng mở rộng thêm, số thu không tăng tƣơng ứng với tốc độ tăng trƣởng kinh tế.
Ngân sách Đà Nẵng đƣợc tạo nên chủ yếu từ nguồn thu riêng (đặc biệt và thƣờng xuyên), ngƣợc lại, nguồn thu lớn nhất của ngân sách tỉnh Bình Dƣơng là từ các nguồn đƣợc phân chia. Sự khác nhau về cơ cấu thu này dẫn đến sự khác nhau về tính dễ tăng và tính bền vững.
Hình 2 - 3: Cơ cấu thu ngân sách của Đà Nẵng
9% 20% 9% 33% 14% 11% 62% 57% 61% 41% 66% 68% 28% 23% 30% 26% 19% 21% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Thu từ các nguồn đƣợc phân chia Thu đặc biệt
Thu thƣờng xuyên
Hình 2 - 4: Cơ cấu thu ngân sách của Bình Dƣơng 21% 16% 21% 16% 15% 17% 11% 14% 9% 12% 12% 10% 20% 24% 70% 72% 73% 73% 69% 62% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Thu từ các nguồn đƣợc phân chia Thu đặc biệt Thu thƣờng xuyên
Nguồn:Bộ Tài chính, Quyết tốn thu chi NSNN năm 2003-2008
Sự phụ thuộc của ngân sách Đà Nẵng vào nguồn thu đặc biệt cho thấy số thu của thành phố sẽ không dễ tăng theo sự tăng trƣởng kinh tế. Trong khi đó, với phần lớn số thu đến từ các loại thuế, rõ ràng ngân sách của Bình Dƣơng sẽ dễ tăng hơn nhiều so với ngân sách Đà Nẵng.
Thứ hai, xét về mức độ ổn định và bền vững, nguồn thu từ các loại thuế đƣợc phân chia với chính quyền trung ƣơng ln ln ổn định và bền vững hơn những nguồn thu đặc biệt. Thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế giá trị gia tăng, thuế tiêu thụ đặc biệt … là những khoản mà doanh nghiệp và ngƣời dân đóng cho chính quyền một cách liên tục, theo chu kỳ hàng năm. Việc thu thuế từ sản xuất, kinh doanh và tiêu dùng trong hiện tại không làm phƣơng hại đến tiềm năng có thể tiếp tục thu các khoản thuế này trong tƣơng lai, nếu hoạt động kinh tế vẫn diễn ra bình thƣờng. Trong khi đó, nguồn thu từ bán quyền sử dụng đất chỉ là thu một lần, không thể lặp lại: quyền sử dụng một mảnh đất đã đƣợc chính quyền bán cho ngƣời dân vào năm nay thì năm sau chính quyền khơng thể tiếp tục bán quyền sử dụng của mảnh đất đó nữa.
Ngân sách Bình Dƣơng chủ yếu đƣợc tạo ra từ các nguồn thu thuế, khơng những là nguồn ngân sách có độ nổi tốt mà cịn đảm bảo tính bền vững. Nguồn thu này đƣợc phân chia với chính quyền trung ƣơng nên rủi ro lớn nhất đối với ngân sách địa phƣơng khi phụ thuộc vào nguồn thu này là việc Quốc hội giảm tỷ lệ phân chia cho địa phƣơng. Tuy nhiên, trong trƣờng hợp cụ thể của Bình Dƣơng, mặc dù tỷ lệ phân chia đã giảm từ 52% xuống còn 40% vào năm 2008 nhƣng số thu từ các nguồn phân chia vẫn tăng cả về số tuyệt đối lẫn tỷ lệ tƣơng đối trong tổng thu. Thêm vào đó, tỷ lệ phân chia 40% đã là một tỷ lệ rất thấp so với các tỉnh, thành phố khác trong cả nƣớc, do đó, khả năng tỷ lệ phân chia giảm xuống làm giảm số thu ngân sách của tỉnh là không cao.
Trái lại, ngân sách Đà Nẵng kém bền vững hơn do phần lớn là phụ thuộc vào nguồn thu đặc biệt, trong đó tỷ phần lớn nhất là thu từ giao quyền sử dụng đất và bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nƣớc
Hình 2 - 5: Cơ cấu các khoản thu đặc biệt của Đà Nẵng
7% 7% 6% 9% 4% 5% 8% 9% 12% 16% 22% 45% 82% 84% 79% 72% 72% 49% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Các khoản thu đặc biệt khác
Các khoản viện trợ khơng hồn lại Thuế tài nguyên Giao quyền sử dụng đất và bán nhà thuộc SHNN Kết dƣ từ ngân sách năm trƣớc
Các khoản thu huy động để lại chi quản lý qua NSNN
Nguồn:Bộ Tài chính, Quyết toán thu chi NSNN năm 2003-2008
Hiện nay, mức độ đơ thị hóa của Đà Nẵng đã khá cao cho nên khả năng để nguồn thu này tăng thêm nữa trong thời gian tới sẽ bị hạn chế. Nói cách khác, khi ngân sách hiện tại của
Đà Nẵng khai thác quá mức nguồn thu đặc biệt thì sẽ làm giảm tiềm năng huy động nguồn thu này trong tƣơng lai.
Tóm lại, đóng góp lớn nhất vào ngân sách Đà Nẵng là các nguồn thu đặc biệt, chủ yếu là thu từ giao quyền sử dụng đất, còn đóng góp lớn nhất vào ngân sách Bình Dƣơng là các nguồn thu đƣợc phân chia, chủ yếu là các loại thuế đánh lên hoạt động sản xuất, kinh doanh và tiêu dùng. Xét từ góc độ này, ngân sách Bình Dƣơng có tính dễ tăng và tính bền vững cao hơn nhiều so với ngân sách Đà Nẵng.
Ngoài những nguồn thu chủ đạo nêu trên, phân tích các nguồn thu khác của hai địa phƣơng này cũng giúp củng cố thêm nhận định của chúng ta về tính dễ tăng và bền vững của ngân sách.
Đối với các nguồn thu đƣợc phân chia của Đà Nẵng, tỷ lệ phân chia hiện nay là 95%, là rất cao so với các thành phố trực thuộc trung ƣơng khác. (Tỷ lệ phân chia của Thành phố Hồ Chí Minh: 30%, Hà Nội: 45%, Cần Thơ: 35%). Sự ƣu ái này của chính quyền trung ƣơng đối với Đà Nẵng nhiều khả năng sẽ không kéo dài mãi mãi. Trong thời gian tới, theo xu hƣớng chung của các thành phố trực thuộc trung ƣơng khác, ngân sách Đà Nẵng sẽ phải chuyển giao cho ngân sách trung ƣơng một tỷ lệ lớn hơn. Thêm vào đó, nguồn thu đƣợc phân chia (các loại thuế) chủ yếu là thu từ các doanh nghiệp. Nguồn thu này của Đà Nẵng khá khiêm tốn trong tổng thu ngân sách thành phố cho thấy rằng hoạt động kinh tế ở thành phố không mấy sôi động. Nhƣ vậy, tuy chỉ số PCI của Đà Nẵng ln xếp hạng nhất nhì trong cả nƣớc nhƣng việc khơng thu hút đƣợc doanh nghiệp cho thấy sự kém hấp dẫn của mơi trƣờng đầu tƣ, kinh doanh.
Tóm lại, một mặt nguồn thu từ đất khơng có tiềm năng tăng lên, không kéo dài mãi mãi, mặt khác, số lƣợng doanh nghiệp khiêm tốn làm hạn chế số thu của nguồn thu đƣợc phân chia, tỷ lệ phân chia có thể giảm xuống làm số thu này càng có nguy cơ giảm sút. Do đó, xét về mặt thu, ngân sách Đà Nẵng đang đối diện với thách thức lớn về tính bền vững. Đối với Bình Dƣơng, bên cạnh nguồn thu từ các doanh nghiệp, nguồn thu đặc biệt tăng cả về số tuyệt đối lẫn tỷ trọng.
Hình 2 - 6: Cơ cấu các khoản thu đặc biệt của Bình Dƣơng 70% 70% 53% 66% 59% 53% 14% 0% 0% 0% 0% 0% 55% 25% 44% 32% 38% 46% 31% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Các khoản thu đặc biệt khác
Các khoản viện trợ khơng hồn lại
Thuế tài nguyên
Giao quyền sử dụng đất và bán nhà thuộc SHNN
Kết dƣ từ ngân sách năm trƣớc
Các khoản thu huy động để lại chi quản lý qua NSNN
Nguồn:Bộ Tài chính, Quyết tốn thu chi NSNN năm 2003-2008
Phần chủ yếu trong nguồn thu đặc biệt của Bình Dƣơng cũng đến từ giao quyền sử dụng đất và bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nƣớc. Về mặt lý thuyết, đây là nguồn thu khơng bền vững vì chính quyền chỉ có thể bán đất đƣợc một lần. Tuy nhiên, trong trƣờng hợp cụ thể của Bình Dƣơng, nền tảng kinh tế đang rất tốt với số lƣợng doanh nghiệp lớn, mức độ đơ thị hóa cịn thấp, hạ tầng chƣa phát triển, cơ hội để tiếp tục đô thị hóa và phát triển hạ tầng cịn nhiều. Cho nên trong ngắn và trung hạn chính quyền tỉnh vẫn cịn nhiều cơ hội thu nguồn ngân sách lớn từ việc bán quyền sử dụng đất.
Nhƣ vậy, một mặt Bình Dƣơng có nguồn thu ổn định từ các doanh nghiệp, mặt khác tỉnh lại đang đứng trƣớc tiềm năng tăng nguồn thu đặc biệt nhờ sự khởi động của q trình đơ thị hóa. Tính dễ tăng và bền vững của ngân sách tỉnh, vì vậy, cao hơn rất nhiều so với Đà Nẵng.