1.2. Cơ sở lý luận về phân vùng quản lý tổng hợp đới bờ và biến đổi khí hậu
1.2.1.1. Một số khái niệm cơ bản
* Định nghĩa và phạm vi của đới bờ
Đới bờ (hay còn gọi làvùng ven bờ biển, dải ven bờ,…) là một thực thể tự nhiên hồn chỉnh cấp hành tinh, có đặc trƣng riêng về nguồn gốc phát sinh về hình thái, cấu trúc, về cơ cấu tài nguyên và quá trình phát triển, tiến hóa… Mặc dù đã đƣợc nghiên cứu từ lâu nhƣng cho đến nay, khái niệm về ven biển và phạm vi ranh giới của đới bờ vẫn còn là những vấn đề chƣa thống nhất, thu hút sự quan tâm của nhiều nhà nghiên cứu cả trong khoa học tự nhiên và trong khoa học kinh tế. Chính vì vậy hiện nay có rất nhiều các định nghĩa về đới bờ, điển hình có các định nghĩa nhƣ sau:
- Trên Thế giới
Theo Trung tâm nghiên cứu kỹ thuật biển của Mỹ, đới bờ (coastal zone) là giao diện giữa đất và biển, đƣợc mô tả là một phần của đất liền chịu ảnh hƣởng của biển nhƣ các hoạt động của sóng, thủy triều,…và một phần của biển chịu ảnh hƣởng của đất liền nhƣ hoạt động của sông,… Theo IUCN, đới bờ đƣợc định nghĩa nhƣ sau: "là vùng ở đó đất và biển tƣơng tác với nhau, trong đó ranh giới về đất liền đƣợc xác định bởi giới hạn các ảnh hƣởng của biển đến đất liền và ranh giới về biển đƣợc xác định bởi giới hạn ảnh hƣởng của đất liền và nƣớc ngọt đến biển"
Theo MEPA (Malta Environment and Planning Authority) [54], đới bờ đƣợc định nghĩa là đới mở rộng về cả phía biển và đất liền từ đƣờng bờ biển. Giới hạn của nó đƣợc xác định bởi các đặc trƣng về địa lý của các quá trình tự nhiên ở đới bờ và các hoạt động nhân sinh liên quan đến khu vực bờ biển. Còn theo các nhà khoa học tham gia đề án “Biến đổi toàn cầu” (Global Change) thuộc chƣơng trình Sinh - Địa quyển Quốc tế (IGBP - International Geosphere - Biosphere Programme)[45] thì đới bờ là một vùng tiếp giáp đất - biển đƣợc “mở rộng từ các đồng bằng ven biển đến rìa ngồi của thềm lục địa phù hợp với khu vực đã có lần ngập nƣớc và không ngập
nƣớc xen kẽ nhau do dao động mực nƣớc biển trong thời kỳ Đệ tứ muộn”. Cũng theo nguồn tài liệu này, phạm vi đới bờ đƣợc quy định trong phạm vi từ độ cao 200m (trên lục địa) đến độ sâu 200m (dƣới biển và đại dƣơng). Với khoảng không gian nhƣ vậy, diện tích đới bờ chiếm khoảng 18% bề mặt địa cầu, nơi tập trung trên 60% dân số, 2/3 số thành phố lớn trên 1,6 triệu dân và cung cấp khoảng 90% sản lƣợng cá của thế giới.
Trong chƣơng trình quản lý nguồn tài nguyên ven biển khu vực Đông Á (PEMSEA), khi đề cập đến việc phân định ranh giới của đới bờ, các nhà nghiên cứu của các nƣớc ASEAN đã nhấn mạnh đến mối quan hệ giữa vấn đề sinh thái nhân văn với các vấn đề địa kinh tế- xã hội trong việc phân định đới bờ. Với cách tiếp cận này, các nhà nghiên cứu cho rằng đới bờ là vùng kinh tế- xã hội và nhân văn có liên
quan đến q trình khai thác tài nguyên ven biển theo quan điểm phát triển bền vững phục vụ cho sự nghiệp phát triển kinh tế- xã hội của đất nước[35]. Quan điểm
phân định này nghiêng về khai thác các nguồn tài nguyên phục vụ cho phát triển kinh tế - xã hội, các yếu tố về địa sinh thái còn mờ nhạt. Mặt khác phạm vi không gian của đới bờ ở đây là tƣơng đối mở và không xác định cụ thể. Việc xác định phạm vi ranh giới của đới bờ là bao nhiêu km từ bờ biển vào trong đất liền phụ thuộc vào mức độ đầu tƣ phát triển của các ngành dựa vào khai thác các nguồn tài nguyên biển và ven biển của mỗi quốc gia. Trong các chƣơng trình quản lý tổng hợp đới bờ (ICZM) của các nƣớc ASEAN, phần lớn các nƣớc đều dựa vào nguồn lợi của vùng nƣớc lợ và hệ sinh thái nƣớc lợ xác định ranh giới tƣơng đối của đới bờ để xây dựng các kế hoạch phát triển và quản lý.
Nhƣ vậy có thể thấy, khái niệm đới bờ thƣờng đƣợc xác định một cách tùy tiện, không giống nhau giữa các quốc gia và thƣờng dựa vào giới hạn pháp lý và ranh giới hành chính. Ngồi ra, cịn có những sai khác về địa văn (physiography), sinh thái và kinh tế giữa các vùng khác nhau, do dó khơng có một định nghĩa đƣợc sử dụng rộng rãi cho đới bờ. Thay vào đó, có nhiều định nghĩa bổ sung phục vụ cho những mục đích quản lý khác nhau, trong đó vấn đề ranh giới cần đƣợc xem xét.
Về vấn đề xác định ranh giới của đới bờ, theo MEPA thì “ranh giới đới bờ đƣợc xác định trên cơ sở các tiêu chí về sinh thái, điều kiện tự nhiên và hành chính”. Hệ phạm vi của đới bờ giữa các quốc gia, khu vực rất khác nhau. Ranh giới của đới
bờ rất gần với đƣờng bờ trong các khu dân cƣ hoặc thị trấn ven biển và nó đƣợc giới hạn bởi con đƣờng đầu tiên song song với bờ biển. Tuy nhiên, ở các vùng nông thôn, ranh giới này chủ yếu đƣợc xác định bởi các hệ sinh thái và mở rộng hơn về phía đất liền.
- Tại Việt Nam
Ở Việt Nam, khái niệm về đới bờ cũng đã đƣợc đề cập từ lâu dƣới nhiều góc độ khác nhau và trong các lĩnh vực nghiên cứu khác nhau. Đặc biệt, từ giữa những năm 70 của thế kỷ trƣớc đến nay, trong những cơng trình khoa học liên quan đến nghiên cứu biển và ven biển của nƣớc ta, các nhà khoa học Việt Nam đã đƣa ra nhiều khái niệm khác nhau về đới bờ và các phƣơng án khác nhau để xác định phạm vi ranh giới của đới bờ.
Trong các nghiên cứu hỗ trợ cho lĩnh vực môi trƣờng ở Việt Nam, tổ chức bảo tồn thiên nhiên quốc tế tại Việt Nam (IUCN) cũng rất quan tâm đến đới bờ và cho rằng: “Việc xác đinh thế nào là đới bờ rất khó, song có thể nói đó là vùng đất ngập nƣớc, hoặc tính sâu vào nội địa 10km, tuỳ theo khoảng cách nào lớn hơn”. Cách hiểu này là tƣơng đối phù hợp với vùng nghiên cứu những vấn đề về điều kiện tự nhiên và tài nguyên đới bờ. Song, đối với các nghiên cứu về dân cƣ, kinh tế - xã hội của lãnh thổ lại gặp rất nhiều khó khăn trong việc thu thập và tính tốn các số liệu thống kê.
Trong báo cáo khoa học của Ủy ban quốc gia về biển của Việt Nam (IOC), GS.TSKH. Đặng Ngọc Thanh, chủ nhiệm các chƣơng trình điều tra nghiên cứu biển của Việt Nam giai đoạn 1977 - 2000 đã đƣa ra khái niệm đới bờ nhƣ sau: “Đới bờ Việt Nam chạy dài trên 3200 km, bao gồm 28/50 tỉnh thành phố, 100/400 huyện với số dân chiếm ¼ dân số cả nƣớc...”.
Theo cách hiểu nhƣ trên thì đới bờ nƣớc ta đƣợc xác định bởi ranh giới hành chính các huyện có bờ biển. Cách xác định này giúp cho việc thu thập và xử lý các tài liệu, số liệu phục vụ các nghiên cứu về kinh tế xã hội và dân cƣ rất thuận lợi. Song có những hạn chế nhất định, vì các hiện tƣợng, các đối tƣợng nghiên cứu về điều kiện tự nhiên và tài nguyên thiên nhiên lại không bị hạn chế bởi ranh giới hành chính. Vì vậy, một số chun gia khác đã sử dụng giới hạn nhiễm mặn của đất và nƣớc làm ranh giới về phía lục địa của đới bờ.
Trong đề tài “Nghiên cứu xây dựng phƣơng án quản lý tổng hợp đới bờ Việt Nam, góp phần bảo đảm an tồn mơi trƣờng và phát triển bền vững” (KC.06.07) thuộc Chƣơng trình “Điều tra nghiên cứu biển” giai đoạn 1996 - 2000 do Phân viện hải dƣơng học tại Hải Phịng, nay là Viện Tài ngun và Mơi trƣờng biển thực hiện, các tác giả đã đƣa ra khái niệm về đới bờ nhƣ sau: Đới bờ là một khu vực chuyển tiếp giữa lục địa và biển, một đới động và nhạy cảm, là một hệ thống tự nhiên đặc trƣng bởi các quá trình tƣơng tác; một khu vực có tiềm năng tài nguyên phục vụ phát triển đa ngành và là nơi chịu tác động mạnh của các hoạt động của con ngƣời [15].
* Về phạm vi ranh giới của đới bờ, các tác giả cho rằng có nhiều cách phân
định khác nhau phụ thuộc vào quan niệm và mục đích khác nhau của các hoạt động quản lý. Mặc dù vấn đề định nghĩa và xác định phạm vi của đới bờ đã đƣợc thảo luận rất nhiều nhƣng cho đến nay cũng chƣa có một sự thống nhất trên phạm vi toàn cầu về khái niệm này. Với các định nghĩa nhƣ trên thì khơng gian của đới bờ đƣợc xác định một cách mềm dẻo tùy thuộc vào quan điểm chính trị, mục đích kinh tế - xã hội, nghiên cứu khoa học, an ninh chủ quyền và quản lý lãnh thổ của từng quốc gia có biển. Tuy nhiên, việc xác định ranh giới và phạm vi đới bờ cần quan tâm tới:
- Các vấn đề quản lý nhằm chỉ rõ nhiệm vụ và mục tiêu quản lý
- Cơ sở khoa học và cách phân vùng sinh thái để đánh giá đƣợc các quá trình tự nhiên có mối quan hệ tƣơng tác với nhau và sự phân bố của các dạng tài nguyên phục vụ phát triển các hoạt động kinh tế trong vùng
- Các vấn đề liên quan đến nhu cầu về tài nguyên trong khu vực ven biển cũng nhƣ ở khu vực khác đối với các dạng tài nguyên của đới bờ.
- Theo quyết định 914/QĐ-TTg ngày 27/5/2016 của Thủ tƣớng Chính phủ về việc phê duyệt Kế hoạch hành động thực hiện Chiến lƣợc QLTHVB (QLTHVB) Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030: Đới bờ có phạm vi trên đất liền là toàn bộ các xã ven biển và ranh giới phía biển là khoảng cách đƣờng bờ 6 hải lý.
Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, học viên quan niệm đới bờ như sau: Đới bờ là khu vực chuyển tiếp giữa lục địa và biển , được đặc trưng bởi các quá trình tương tác trực tiếp và mạnh mẽ giữa phầ n lục đi ̣a và biển , giữa nước ngọt và
nước mặn và có sự tương tác chặt chẽ giữa các hê ̣ sinh thái khác nhau trong dải và có quan hệ nhân quả giữa hoạt động nhân sinh và môi trường tự nhiên [27]. Ranh giới của đới bờ về phía đất liền là tồn bộ các xã ven biển và ranh giới phía biển là khoảng cách đường bờ 6 hải lý.
* Khái niệm về quản lý tổng hợp
Quản lý tổng hợp (Integrated Management) là một khái niệm đƣợc hình thành vào khoảng đầu những năm chín mƣơi. Cụ thể tại Hội nghị của Liên hợp quốc về Môi trƣờng và Phát triển (United Nation Conference on Environment and Development - Hội nghị UNCED) vào tháng 6 năm 1992, lần đầu tiên các đại biểu và các nhà nghiên cứu đã đề cập đến khái niệm quản lý tổng hợp. Có rất nhiều định nghĩa và cách hiểu khác nhau về quản lý tổng hợp đới bờ, tuy nhiên sự khác nhau giữa chúng khơng nhiều. Đây là một q trình quản lý đới bờ sử dụng cách tiếp cận tích hợp xem xét đến tất cả các lĩnh vực ở đới bờ bao gồm cả việc xác định ranh giới về mặt địa lý và hành chính của đới bờ nhằm mục tiêu phát triển bền vững. Tại Hội nghị này, quản lý tổng hợp đới bờ (ICZM – IntegratedCoastal Zone Management) đƣợc định nghĩa nhƣ sau: “Quản lý tổng hợp đới bờ bao gồm việc đánh giá toàn diện, đặt ra các mục tiêu, quy hoạch và quản lý các hệ thống tài nguyên ven biển, có xét đến các yếu tố lịch sử, văn hóa và truyền thống, và các lợi ích trong mâu thuẫn sử dụng; là quá trình liên tục tiến triển nhằm đạt đƣợc sự phát triển bền vững”.
Tiếp cận từ khái niệm tổng quát, Ehler và nnk [39] cho rằng: “Quản lý tổng
hợp được xem là một tiến trình liên tục, tương tác, có sự tham gia và đồng thuận thực hiện các nhiệm vụ quản lý đặt ra nhằm đạt được các mục đích và mục tiêu quản lý ở các cấp độ khác nhau”. Theo đó, quản lý tổng hợp đới bờ quan tâm lƣu ý đến mối quan hệ tác động qua lại lẫn nhau giữa các lĩnh vực sử dụng ở vùng ven bờ và đại dƣơng với môi trƣờng . Quản lý tổng hợp cũng là một tiến trình đƣợc thiết kế để khắc phu ̣c nhƣ̃ng ha ̣n chế mang tính chất manh mún , phiến diê ̣n trong phƣơng pháp quản lý đơn ngành.
Theo Clark [38] quản lý tổng hợp đới bờlà mơ hình quản lý tài nguyên và môi trƣờng sử dụng cách tiếp cận tổng hợp, thống nhất (theo hệ thống tài nguyên,
chức năng sử dụng và chính sách quản lý), q trình lập và hồn thiện kế hoạch xen kẽ với việc thực hiện kế hoạch, có sự tham gia của đầy đủ các bên liên quan, nhằm giải quyết những vấn đề quản lý phức tạp ở đới bờ.
Ủy ban Châu Âu [41, 42] định nghĩa quản lý tổng hợp đới bờ (ICZM) nhƣ sau: “ICZM là một quá trình động, đa ngành và lặp lại để đẩy mạnh quản lý bền vững đới bờ. Nó là chu trình đầy đủ, từ tập hợp thơng tin, lập kế hoạch (trong nghĩa rộng nhất của nó), ra quyết định, quản lý và theo dõi sự thi hành. ICZM sử dụng sự tham gia một cách có hiểu biết và sự hợp tác của mọi thành phần kinh tế để đạt được mục đích về xã hội trong một đới bờ nào đó, và từ đó có được những hành động thích hợp. ICZM cần tiến hành trong một thời gian dài, nhằm cân bằng những mục tiêu về mơi trường, kinh tế, xã hội, văn hóa và giải trí, và tất cả đều nằm trong giới hạn hoạt động của tự nhiên. 'Tổng hợp' trong ICZM ám chỉ sự tổng hợp của những mục tiêu và cũng như sự kết hợp của các công cụ cần thiết để đạt được mục tiêu của ICZM. Nó có nghĩa là sự tổng hợp của tất cả các vùng, ngành, lĩnh vực, các cấp quản lý. Nó có nghĩa là sự tổng hợp của các hợp phần của đất liền và biển nằm trong lãnh thổ vùng quản lý, trong cả thời gian lẫn không gian.” Trong phạm vi
nghiên cứu của đề tài, học viên sử dụng định nghĩa trên.
Quản lý tổng hợp đã và đang áp dụng ngày càng rộng rãi trên thế giới trong quản lý đại dƣơng và đới bờ. Trên thực tế, quản lý tổng hợp phản ánh một xu hƣớng quản lý ngày càng phổ biến trên thế giới đó là dựa vào các “Luật mềm” (soft law) hình thành từ các hội nghị và diễn đàn quốc tế về biển, bờ biển và phát triển bền vững. Từ Hội nghị Stockholm 1972, các hội nghị Liên hợp quốc về luật biển mà điển hình là hội nghị lần thứ ba, cho đến Hội nghị quốc tế về môi trƣờng và phát triển 2002, thế giới đã chứng kiến sự ra đời của nhiều nguyên tắc quan trọng trong quản lý biển và môi trƣờng hƣớng đến sự phát triển bền vững. Nguyên tắc quản lý tổng hợp là một trong số đó và hồn tồn phù hợp với xu hƣớng chung hiện nay đối với quản lý đại dƣơng và đới bờ.
Theo John M. Stamm [48], định nghĩa đơn giản nhất về phân vùng chính là các chính sách, luật lệ, quy định hoặc quy chế quản lý việc sở hữu và sử dụng các tài sản hoặc nguồn lợi trong các khu vực biển và bờ đã xác định. Việc áp dụng khái niệm và phƣơng pháp phân vùng truyền thống vào quản lý tổng hợp nhƣ là một công cụ quản lý các nguồn lợi ven bờ và các vùng biển vẫn đang còn là những vấn đề gây tranh luận. Không giống nhƣ trong lĩnh vực quy hoạch sử dụng đất, phân vùng trong quản lý tổng hợp đới bờ sẽ bao gồm cả hai cả hai yếu tố: phân vùng sử dụng đất (vùng đất ven biển) và sử dụng vùng nƣớc (vùng biển).
Theo Charles Ehler và Fanny Douvere [39] phân vùng thƣờng là giải pháp chính đƣợc dùng để triển khai các kế hoạch quản lý tồn diện khơng gian biển/bờ. Theo đó, các nội dung cơ bản của cách tiếp cận phân vùng trong quy hoạch không gian bờ và biển là:
+ Định vị và thiết kế các khu chức năng dựa trên sự chồng khít các yếu tố địa hình, hình thể, hải dƣơng học, sinh học, các yếu tố phát triển,… trong vùng quản lý.