2.1.3 .Giai đoạn từ năm 1995 đến nay
2.2. Các qui định cụ thể trong hệ thống pháp luật Việt Nam điều chỉnh hoạt
2.2.1. Pháp luật Việt Nam trong việc xác lập các nguyên tắc để thực hiện
các hoạt động vận chuyển hàng không quốc tế
Với đặc thù của vận chuyển hàng không quốc tế là việc thực hiện các chuyến bay qua vùng trời của nhiều quốc gia, nên do vậy việc giải quyết tất cả các vấn đề về điều chỉnh pháp luật đối với vận chuyển hàng không quốc tế phụ thuộc vào thái độ của các quốc gia đối với việc sử dụng vùng trời trên lãnh thổ của mình. Đây chính là vấn đề liên quan đến nguyên tắc và phƣơng thức kiểm soát của nhà nƣớc đối với việc tầu bay nƣớc ngoài sử dụng vùng trời trên lãnh thổ quốc gia. Là một quốc gia tham gia công ƣớc Chi-ca-go và đồng thời cũng là thành viên của tổ chức hàng không dân dụng quốc tế ICAO, Việt Nam cam kết thực hiện không chỉ các qui định trong công ƣớc này mà còn cả các qui định do ICAO xây dựng trên cơ sở của công ƣớc. Công ƣớc Chi-ca-go đã thiết lập các quyền năng và những hạn chế áp dụng đối với tất
cả các quốc gia ký kết trong việc áp dụng nguyên tắc các quốc gia có chủ quyền hoàn toàn và tuyệt đối trên vùng trời bên trên lãnh thổ của nó và qui định rằng không một chuyến bay thƣờng lệ nào có thể bay vào, bay trong lãnh thổ của một quốc gia ký kết mà không đƣợc cấp phép trƣớc. Trƣớc đây nguyên tắc này đƣợc thể hiện ở khoản 2 Điều 7 của Luật hàng không dân dụng Việt Nam ban hành năm 1991 là :"Tầu bay nước ngoài chỉ được bay trên vùng trời Việt Nam trên cơ sở hiệp định về hàng không đã ký kết với Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam hoặc có phép cấp riêng cho chuyến bay không thường lệ" và đƣợc tiếp tục ghi nhận lại tại khoản 1
Điều 58 của Luật này : "Hàng không nước ngoài chỉ được vận chuyển hành
khách, hành lý, hàng hoá, bưu kiện và bưu phẩm từ nước ngoài vào Việt Nam và từ Việt Nam ra nước ngoài trên cơ sở hiệp định hàng không ký kết với chính phủ Việt Nam" thì đến Luật hàng không vừa đƣợc ban hành năm 2006,
nguyên tắc này đã lại một lần nữa đƣợc tiếp tục khẳng định lại nhƣ sau [3, Điều 114, khoản 2]:
Quyền vận chuyển hàng không quốc tế thường lệ đến và đi từ Việt Nam được cấp căn cứ vào nhu cầu của thị trường, khả năng của hãng hàng không, sự phát triển cân đối mạng đường bay; trên cở sở và phù hợp với các qui định của điều ước quốc tế về vận chuyển hàng không mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên".
Nhƣ vậy, cơ sở pháp lý để thực hiện các chuyến bay thƣờng lệ giữa Việt Nam và nƣớc ngoài là điều ƣớc quốc tế và giấy phép khai thác hàng không (phép bay). Các điều ƣớc quốc tế qui định trong luật là công ƣớc về hàng không dân dụng; Hiệp định vận chuyển hàng không quốc tế. Giấy phép bay đƣợc cấp căn cứ vào quyền vận chuyển hàng không. Quyền vận chuyển hàng không do nhà nƣớc quản lý, đƣợc cấp cho các hãng hàng không trên cơ
sở xem xét chính sách phát triển thị trƣờng và điều quan trọng là phù hợp với các điều ƣớc quốc tế về vận tải hàng không.
Theo khoản 3 Điều 114 Luật hàng không năm 2006, các chuyến bay quốc tế không thƣờng lệ đƣợc thực hiện trên cơ sở cấp phép riêng cho chuyến bay và với điều kiện không đƣợc gây ảnh hƣởng xấu đến vận chuyển thƣờng lệ. Điều này có nghĩa cơ sở pháp lý để thực hiện các chuyến bay thƣờng lệ và không thƣờng lệ là khác nhau. Vận chuyển không thƣờng lệ đƣợc thực hiện theo thủ tục riêng, đƣợc cấp cùng với cấp phép bay[3, Điều 113, khoản 5].
Các chuyến bay vận chuyển hàng không quốc tế (cả thƣờng lệ và không thƣờng lệ) đƣợc thực hiện trên cơ sở cấp phép bay của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền. Phép bay đƣợc cấp căn cứ vào quyền vận chuyển hàng không. Vấn đề ở đây lại quay lại nội dung liên quan đến việc cấp quyền vận chuyển hàng không quốc tế cho các hãng hàng không mà điều này Luật hàng không năm 2006 qui định rất rõ nhƣ đã đề cập ở trên. Rõ ràng việc thực hiện chuyến bay quốc tế sẽ cho phép các hãng hàng không nƣớc ngoài thực hiện hoạt động thƣơng mại nên do vậy nhà nƣớc phải cân nhắc kỹ đến các yếu tố có thể gây ảnh hƣởng cho hãng hàng không của nƣớc mình, nhƣng đồng thời phải phù hợp với các qui định trong những điều ƣớc quốc tế mà các bên là thành viên, ví dụ nhƣ hiệp định hàng không song phƣơng.
Trong hệ thống pháp luật Việt Nam, hiệp định hàng không song phƣơng đƣợc ký giữa Chính phủ nƣớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam và Chính phủ nƣớc ngoài có liên quan là một văn bản pháp lý quan trọng điều chỉnh các quan hệ về thiết lập và thực hiện giao lƣu hàng không quốc tế. Đây là phƣơng thức chủ yếu ghi nhận các quan hệ hình thành trong quá trình thiết lập giao lƣu hàng không quốc tế giữa Việt Nam và các quốc gia khác. Nội dung và hình thức cụ thể của các hiệp định hàng không phụ thuộc vào đặc điểm và tính chất cụ thể của mối quan hệ giữa các bên ký kết.
Chính vì hiệp định hàng không song phƣơng là cơ sở pháp lý để thiết lập và điều chỉnh giao lƣu hàng không thƣờng lệ giữa Việt Nam với các quốc gia ký kết tƣơng ứng cho nên hiệp định hàng không song phƣơng phải phù hợp với các điều ƣớc quốc tế đa phƣơng về hàng không dân dụng mà Việt Nam và bên ký kết tƣơng ứng là thành viên, đồng thời phải phù hợp với luật pháp của từng quốc gia và đảm bảo lợi ích của các bên hữu quan. Nguyên tắc trao đổi quyền vận chuyển hàng không giữa Việt Nam và các quốc gia thành viên đã đƣợc qui định rất rõ tại khoản 1 Điều 114 Luật hàng không năm 2006 là: ”Việc trao đổi quyền vận chuyển hàng không giữa Việt Nam và các quốc
gia khác phải đảm bảo sự công bằng, bình đẳng về cơ hội khai thác, về quyền lợi và nghĩa vụ giữa các hãng hàng không Việt Nam và nước ngoài”.
Nếu kể hiệp định hàng không dân dụng đầu tiên đƣơc ký kết giữa Chính phủ nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hoà và Chính phủ nƣớc cộng hoà nhân dân Trung Hoa vào ngày 05/4/1956 thì đến nay Việt Nam đã thiết lập giao lƣu hàng không với trên 50 quốc gia và khu vực lãnh thổ trên cơ sở các hiệp định và thoả thuận hàng không đang có hiệu lực pháp lý. Các vấn đề đƣợc nêu trong các Hiệp định vận chuyển hàng không song phƣơng của Việt Nam với các quốc gia ký kết liên quan đến việc thiết lập và điều tiết giao lƣu hàng không thƣờng lệ giữa Việt Nam với các quốc gia đó. Trong mỗi hiệp định, các vấn đề này đƣợc phân chia thành các điều khác nhau và số lƣợng các điều trong mỗi hiệp định cũng có thể khác nhau do ý chí của các bên ký kết đối với các vấn đề đƣa ra. Nếu căn cứ vào tính chất của các vấn đề đối với điều tiết vận chuyển hàng không quốc tế thì có 3 nhóm điều khoản sau:
- Nhóm điều khoản mang tính hành chính - Nhóm điều khoản về quyền tiếp cận thị trƣờng
- Nhóm điều khoản về quyền hoạt động thƣơng mại liên quan đến vận chuyển hàng không.
Thực tiễn ký kết hiệp định hàng không song phƣơng của Việt Nam kể từ khi thành lập ngành hàng không dân dụng Việt Nam đến nay đã phản ánh sự giải quyết đa dạng các vấn đề về thiết lập và điều chỉnh giao lƣu hàng không trong các hiệp định hàng không với nƣớc này hoặc nƣớc kia. Về cơ bản, các hiệp định hàng không song phƣơng của Việt Nam phù hợp với các điều ƣớc quốc tế đa phƣơng về hàng không dân dụng, phù hợp với các qui định pháp luật Việt Nam cũng nhƣ phù hợp với thông lệ và tập quán quốc tế trong lĩnh vực hàng không dân dụng. Các hiệp định hàng không song phƣơng của Việt Nam đƣợc ký vào các thời điểm khác nhau, trong những hoàn cảnh lịch sử và kinh tế khác nhau, do vậy trong một số hiệp định đã đƣợc ký trƣớc đây cần phải sửa đổi một số điều khoản cho phù hợp với tình hình hiện nay ở mỗi bên ký kết, xu hƣớng phát triển hàng không dân dụng quốc tế và bảo đảm lợi ích của các bên liên quan. Lấy ví dụ về hiệp định vận tải hàng không đƣợc Chính phủ Việt Nam ký tắt với đại diện của Uỷ ban Châu Âu (EC) ngày 08/3/2006. Trƣớc khi ký hiệp định này, Việt Nam đã ký các hiệp định song phƣơng trong lĩnh vực vận tải hàng không với 15 nƣớc thành viên EU. Do một số điều khoản của các hiệp định này chƣa phù hợp với luật của Cộng đồng châu Âu vừa đƣợc ban hành trƣớc đó nên Uỷ ban châu Âu tiến hành đàm phán với tất cả các nƣớc thứ ba để ký tắt các hiệp định vận tải hàng không theo hƣớng điều chỉnh một số điều khoản nhất định trong các hiệp định vận tải hàng không song phƣơng đƣợc ký kết trƣớc đây nhằm tạo điều kiện tốt hơn cho các hãng hàng không của EU tiếp cận các đƣờng bay nối liền các nƣớc thành viên EU và Việt Nam.
Hiệp định song phƣơng mẫu về vận chuyển hàng không của Việt Nam đƣợc xây dựng trên thực tiễn ký kết các hiệp định hàng không của Việt Nam trong thời gian qua, hệ thống luật pháp quốc gia hiện hành, chính sách, chủ trƣơng của nhà nƣớc về quan hệ kinh tế đối ngoại và hợp tác quốc tế, xu
hƣớng phát triển ngành hàng không dân dụng của Việt Nam, của khu vực và trên thế giới. Các điều khoản đặc trƣng chung của hiệp định mẫu về vận chuyển hàng không của Việt Nam có thể đƣợc trình bầy tóm tắt nhƣ sau: Phần mở đầu chỉ rõ tên của chính phủ CHXHCNVN và tên của chính phủ bên đối tác (đƣợc gọi là các Bên ký kết), nêu lý do mà các bên đi đến ký hiệp định này (nhằm mục đích thiết lập giao lƣu hàng không thƣờng lệ giữa và qua lãnh thổ của Việt Nam với Quốc gia đối tác tƣơng ứng và để bổ sung cho công ƣớc về hàng không dân dụng quốc tế-công ƣớc Chi-ca-go năm 1944) và tuyên bố rằng các bên đã thoả thuận các vấn đề đƣợc làm thành các điều tƣơng ứng của hiệp định.
Phần chủ yếu của hiệp định bao gồm các vấn đề liên quan đến thiết lập và điều chỉnh giao lƣu hàng không thƣờng lệ giữa Việt Nam với Quốc gia đối tác. Các vấn đề nêu trong phần này đƣợc phân chia thành các điều. Các điều này đƣợc đánh số thứ tự liên tiếp và đƣợc đặt đầu đề (trong một số hiệp định hàng không mà Việt Nam ký với nƣớc ngoài thì các điều không đƣợc đặt đầu đề). Trong cùng một điều có thể có hai hoặc nhiều điểm nếu các điểm đó đề cập cùng một đối tƣợng hoặc tƣơng tự nhau về ý nghĩa. Không phải tất cả hiệp định nào cũng có đầy đủ toàn bộ các nội dung nhƣ vậy hoặc có nhƣng nó đƣợc qui định chung trong một điều khoản khác. Điều này có lý do vì các vấn đề này đƣợc hình thành tại các thời điểm ký kết khác nhau và điều đó cũng phản ánh phần nào lý do khác biệt của các điều ƣớc song phƣơng về vận chuyển hàng không quốc tế của Việt Nam.
Điều về định nghĩa các thuật ngữ: đây là điều đầu tiên của hiệp định có mục đích xác định nghĩa của các thuật ngữ đƣợc sử dụng trong hiệp định hàng không. Các thuật ngữ này có thể nhiều hay ít tuỳ thuộc vào số lƣợng thuật ngữ đƣợc sử dụng lặp đi lặp lại trong các văn bản hiệp định. Các thuật ngữ
thƣờng hay gặp là: “nhà chức trách hàng không”; “hãng hàng không đƣợc chỉ định”; “dịch vụ hàng không quốc tế”.
Điều về trao các thƣơng quyền: Nội dung của điều này thể hiện mục tiêu chủ yếu của hiệp định vận chuyển hàng không song phƣơng giữa Việt Nam với các nƣớc. Cụ thể khẳng định cam kết pháp lý việc các bên ký kết sẽ trao cho nhau các quyền đƣợc nói ở điều này hoặc ở phần nào đó của hiệp định (chẳng hạn ở bảng đƣờng bay trong phụ lục của hiệp định) để thực hiện khai thác các chuyến bay thoả thuận. Các hãng hàng không đƣợc chỉ định của mỗi bên ký kết khi khai thác thƣơng quyền này phải tuân theo các điều kiện của hiệp định hàng không, của các hợp đồng và thoả thuận thƣơng mại giữa các hãng hàng không đƣợc chỉ định của hai bên ký kết.
Các bên ký kết khẳng định không trao quyền vận chuyển nội địa (cabotage) khi thiết lập giao lƣu hàng không thƣờng lệ giữa hai nƣớc.
Điều về chỉ định hãng hàng không và cấp phép khai thác: điều này xác định rõ quyền của các bên ký kết đƣợc chỉ định hãng hàng không của mình để khai thác các chuyến bay thoả thuận trên các đƣờng bay qui định đồng thời cũng qui định các điều kiện hạn chế mà theo đó mỗi bên ký kết có thể từ chối cấp phép khai thác các chuyến bay thoả thuận cho hãng hàng không đƣợc chỉ định của bên ký kết kia.
Đây là một trong những quyền chủ yếu nhất của quyền khai thác. Chỉ định là việc một quốc gia thông báo chính thức cho quốc gia kia việc xác định rõ hãng hàng không đƣợc quốc gia chỉ định lựa chọn để sử dụng tất cả hoặc một số quyền tiếp cận thị trƣờng mà quốc gia này nhận đƣợc theo hiệp định đã ký giữa hai bên. Tuỳ từng đối tƣợng, nhu cầu thị trƣờng và khả năng khai thác của các hãng hàng không để áp dụng việc chỉ định 01 hay nhiều hãng hàng không khai thác các đƣờng bay qui định. Dự thảo hiệp định hàng không của
Việt Nam áp dụng chế độ chỉ định đơn, nghĩa là mỗi bên ký kết có quyền chỉ định 01 hãng hàng không để khai thác các chuyến bay theo hiệp định.
Trong tất cả các hiệp định hàng không song phƣơng mà Việt Nam ký trƣớc năm 1990 đều qui định mỗi bên có quyền chỉ định 1 hãng hàng không để khai thác đƣờng bay theo qui định. Kể từ năm 1991 trở lại đây, Việt Nam đã chấp nhận việc chỉ định nhiều hãng hàng không khai thác căn cứ vào nhu cầu vận chuyển thực tế của từng đƣờng bay ví dụ khoản 1 Điều 3 Hiệp định với Sin-ga-po qui định: ”Mỗi bên ký kết có quyền chỉ định từ một hãng hàng
không trở lên để thực hiện các chuyến bay thoả thuận”. Việc chỉ định đƣợc
thể hiện bằng văn bản của bên ký kết này gửi cho bên ký kết kia.
Để bắt đầu khai thác đƣờng bay qui định, hãng hàng không đƣợc chỉ định của bên ký kết này yêu cầu bên ký kết kia cấp giấy phép khai thác. Tiêu chí để cấp giấy phép khai thác là bên ký kết chỉ định hãng hàng không nhƣ vậy phải chiếm sở hữu chủ yếu và có quyền kiểm soát hữu hiệu đối với hãng hàng không này. Sở dĩ nhƣ vậy vì vận chuyển hàng không thƣơng mại đã trở thành một lĩnh vực độc lập và đóng vai rò quan trọng trong nền kinh tế quốc dân. Các quốc gia có liên quan đều muốn các hãng hàng không có quyền vận chuyển hành khách, hàng hoá giữa các lãnh thổ của mình phải là các hãng hàng không thuộc về các công dân của mình chứ không phải là hãng hàng không của các quốc gia thứ ba.
Mỗi bên ký kết có quyền từ chối cấp giấy phép khai thác nếu tiêu chí trên đây không đƣợc thoả mãn. Yêu cầu về quyền kiểm soát chủ yếu và hữu hiệu đối với các hãng hàng không chỉ định đƣợc củng cố bằng các qui định pháp luật quốc gia. Khoản 1 Điều 55 của Luật hàng không dân dụng Việt Nam ban hành năm 1991 đã từng qui định chung về quyền sở hữu chủ yếu và kiểm soát hữu hiệu đối với doanh nghiệp vận chuyển hàng không Việt Nam.