Chương 1 : NHỮNG TIỀN ĐỀ HÌNH THÀNH CỘNG ĐỒNG ASEAN
3.1. Các vấn đề pháp lý khi xây dựng Cộng đồng ASEAN
3.1.3. Tổ chức và cơ chế ra quyết định của ASEAN
Những khó khăn về tổ chức và cơ chế ra quyết định của ASEAN sẽ được xem xét trong tổng hòa của các yếu tố về thể chế, cơ chế và nguyên tắc hoạt động và cả bộ máy tổ chức.
Về thể chế hợp tác khu vực gồm hai bộ phận quan trọng là cơ cấu và cơ chế và khi xem xét đến việc hình thành các thể chế khu vực, người ta thường tính đến hai nhân tố cơ bản là trình độ phát triển của hợp tác và liên kết kinh tế khu vực và đặc điểm lịch sử, hệ thống chính trị, pháp luật và những vấn đề văn hóa – xã hội của mỗi nước. Thực tiễn phát triển của ASEAN, chúng ta dễ dàng nhận thấy, các nhân tố dẫn đến sự hình thành và phát triển của thể chế hợp tác ASEAN là hết sức đa dạng và nhiều chiều. Trong đó, những nhân tố tác động đến một thể chế hợp tác vững chắc có tính tập trung cao là không rõ ràng thể hiện trên hai phương diện chính là trình độ phát triển của khu vực không tương đồng và sự đa dạng về văn hóa cũng như sự khác biệt về thể chế chính trị, hệ thống tư tưởng.
Trải qua gần 50 năm, cùng với sự kết nạp các thành viên mới và sự lớn mạnh của các nước thuộc nhóm ASEAN 6, trình độ phát triển của các nước ASEAN không những không được thu hẹp mà còn có chiều hướng gia tăng hơn. Sự khác
biệt này không chỉ về mặt số lượng mà còn là vấn đề về chất lượng sống của dân cư và năng lực củ chính phủ. Nó là rào cản chủ yếu đối với sự phát triển của quá trình hợp tác và liên kết khu vực cũng như sự phát triển của thể chế, các nước trong khu vực khó có thể xây dựng và thiết lập một thể chế tập trung, có tính ràng buộc về pháp lý do: quá trình hợp tác trong các lĩnh vực sẽ đòi hỏi mất nhiều thời gian và chi phí hơn; những lợi ích thu được trong quá trình hợp tác là không đồng đều có thể dẫn đến việc các nước xa rời và làm trệch hướng các khuôn khổ hợp tác khu vực, gia tăng xu hướng ly tâm. Hơn nữa, sự phối hợp và hài hòa về chính sách và pháp luật giữa các nước trong một trật tự thể chế khu vực hết sức khó khăn do những hiểu biết, nhận thức và quan điểm về hợp tác khác nhau. Ngoài ra, ASEAN còn gặp một trở ngại lớn do trình độ phát triển trung bình chưa cao và thiếu một đầu tàu đủ mạnh để lôi kéo cả khối trong quá trình phát triển.
Đặc điểm rất nổi trội là ASEAN có sự khác biệt về hệ tư tưởng và chính trị cũng như không hoàn toàn đồng nhất về lịch sử, văn hóa giữa các thành viên. Sự khác biệt này vốn đã trở thành vấn đề tồn tại từ trước thì từ nay cho đến năm 2020 vẫn là một trở ngại chủ yếu đối với quá trình liên kết và xây dựng thể chế. Đây là điểm đặc thù và nổi bật dù thời gian qua được khắc phục phần nào nhờ sự thỏa hiệp trong hợp tác và tính cách lấy hòa làm trọng với sự khoan dung trong văn hóa và truyền thống phương Đông nói chung, ASEAN nói riêng.
Về lịch sử, hầu hết các nước ASEAN vốn đều nằm dưới ách cai trị của thực dân phương Tây nhưng lại bị chia cắt và xâm lược bởi các quốc gia khác nhau: Indonesia có Hà Lan, Malaysia, Singapore là thuộc địa của Anh, Philippines thuộc địa của Mỹ, còn các nước Đông Dương là thuộc địa của Pháp. Chính điều này đã dẫn đến sự tiếp nhận và ảnh hưởng của các nước Đông Nam Á rất đa dạng trên hầu hết các mặt tư tưởng, luật pháp, văn hóa, xã hội. Hơn nữa, các nước ASEAN còn rất đa dạng và khác biệt về văn hóa – tôn giáo. Nhóm các nước theo đạo Hồi thuộc về hầu hết các nước hải đảo như Indonesia, Malaysia, Brunei, một phần dân cư sinh sống ở miền Nam Thái Lan, Philippines và rải rác tại một số tỉnh ở Việt Nam. Các nước theo đạo Phật gồm Thái Lan, Myanmar, Lào, Campuchia và Việt Nam trong khi Philippines chủ yếu theo Thiên chúa giáo. Sự đa dạng về tôn giáo cũng có ý nghĩa trong khu vực đang tồn tại những nền văn hóa bản địa hết sức khác nhau. Sự
khác biệt về tư tưởng, chính trị, cùng với sự đa dạng về văn hóa đã gây ra không ít khó khăn cho các nước ASEAN trong việc thúc đẩy hợp tác và xây dựng thể chế vì: (i) sự đa dạng và khác biệt này sẽ dẫn đến hệ thống và các chính sách kinh tế giữa các nước có nhiều điểm khác nhau, do đó quá trình đẩy mạnh hợp tác và liên kết sẽ đòi hỏi phải mất nhiều thời gian hơn; (ii) việc phối hợp và hài hòa hóa chính sách (nội dung cơ bản và tiên quyết cho việc hình thành thể chế khu vực) trở nên khó khăn hơn, chi phí lớn hơn; (iii) quá trình hình thành và phát triển của thể chế có tính hệ thống và mang tính pháp lý của khu vực sẽ lâu dài hơn vì sẽ xuất hiện và nảy sinh nhiều vấn đề trong quá trình triển khai. Những đặc điểm này vẫn tiếp tục tác động đến việc hình thành thể chế chung cho AC – một cơ chế quyết định đến sự hình thành và phát triển của cộng đồng.
Cho đến nay ASEAN vẫn giữ nguyên ba nguyên tắc chủ yếu: (i) Tự nguyện; (ii) Đồng thuận; (iii) Không can thiệp vào công việc nội bộ của nhau. Dù rằng, những nguyên tắc này đã góp phần thúc đẩy hợp tác chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội. Tuy nhiên, khi quá trình liên kết và hợp tác bắt đầu vận hành ở trình độ cao hơn sẽ không tránh khỏi xuất hiện những bất đồng mới. Cũng cần nhắc lại, sở dĩ ASEAN phải đưa ra các nguyên tắc nêu trên là vì trong thời kỳ đầu, chúng góp phần tập hợp tất cả các nước có trình độ phát triển kinh tế khác biệt nhau vào trong một khuôn khổ hợp tác (do những nguyên tắc và quy định phải đơn giản, thuận tiện cho tất cả các bên tham gia). Thực tế, những nguyên tắc này chỉ phát huy tác dụng trong một thời kỳ tương đối ngắn khi hợp tác và liên kết còn ở mức độ thấp. Bản thân những nguyên tắc này lại không tạo ra một cơ sở ràng buộc về mặt pháp lý cho các bên tham gia nên sẽ dẫn đến tình trạng tùy tiện của các nước thành viên và “sự bất lực” của thể chế khu vực do chưa có các chế tài cần thiết. Hậu quả của nó sẽ làm cho thể chế khu vực “yếu hơn” trong khi thể chế và chủ quyền quốc gia vẫn giữ vai trò chủ đạo. Điều này sẽ làm cho quá trình liên kết sâu rộng của khu vực trở nên kém khả thi hơn.
Về cơ chế hoạt động, ASEAN đã và đang vận hành theo một cách thức của mình “cách thức ASEAN” (ASEAN way) mà nội dung chủ yếu là dựa trên nguyên tắc: “nhất trí”, “không can thiệp vào công việc nội bộ”… Do đó, sự ràng buộc về mặt pháp lý của các hiệp ước, hiệp định của khu vực và chủ trương dựa trên thể chế,
hành động của quốc gia hơn là tạo ra một cơ quan trung ương của khu vực. Trong quá trình hợp tác và quá trình ra quyết định với sự hiện diện của các nguyên tắc cơ bản là kiềm chế, tôn trọng và trách nhiệm. ASEAN cũng luôn dựa trên các quy ước và thông lệ, chúng được coi là nền tảng để duy trì hợp tác khu vực, góp phần giải quyết những bất đồng, những khác biệt và hài hòa lợi ích của các quốc gia thành viên. Với các nội dung như vậy, “cách thức ASEAN” chỉ chủ trương tạo ra một thể chế khu vực tối thiểu và các nước thành viên vẫn duy trì được vị thế của mình để bảo vệ lợi ích kinh tế và chủ quyền quốc gia. ASEAN áp dụng nguyên tắc “ASEAN – X” bên cạnh công thức “2010 + X” đối với các dự án (các dự án hợp tác không yêu cầu tất cả các nước thành viên tham gia ngay từ đầu và để ngỏ cho các nước này tham gia khi đã sẵn sàng). Như vậy, có thể thấy “cách thức ASEAN” làm cho quá trình hợp tác khu vực trở nên chậm chạp, thiếu linh hoạt và kém hiệu quả.
Về nguyên tắc hoạt động, cũng như các tổ chức khu vực khác, ASEAN hoạt động dựa trên năm chức năng thể chế là: (i) Xác định phương hướng hành động, đề ra các mục tiêu và quá trình thực hiện; (ii) Xây dựng hệ thống các chính sách về hợp tác và liên kết kinh tế khu vực, xác định các nhiệm vụ ưu tiên; (iii) Tổ chức thực hiện: đảm bảo cho các cam kết của quốc gia trong quá trình liên kết khu vực phải được tuân thủ; (iv) Giám sát việc thực hiện các cam kết, các hiệp ước, các hiệp định của các nước thành viên; (v) Giải quyết tranh chấp nảy sinh trong quá trình triển khai. Nhìn tổng thể, các chức năng thể chế nêu trên đều đã được ASEAN (cụ thể là Ban Thư ký) và các nước thành viên triển khai thực hiện trong hầu hết các hoạt động hợp tác của khu vực. Tuy nhiên, quá trình thực hiện còn nhiều mặt hạn chế và hiệu quả không cao. ASEAN được xem là một tổ chức khu vực đã đưa ra khá nhiều sáng kiến, kế hoạch hợp tác, liên kết khu vực có ý nghĩa quan trọng và phù hợp với sự phát triển của khu vực. Đa phần những kế hoạch, sáng kiến cũng chỉ dừng lại ở đó mà chưa ra các giải pháp và chính sách cụ thể. Trong quá trình triển khai các kế hoạch hợp tác, ASEAN chỉ trông chờ vào việc thực hiện một cách tự nguyện của các quốc gia thành viên mà không có bất cứ một quy chế ràng buộc cụ thể nào nhằm thúc đẩy hợp tác khu vực. Tương tự, các cam kết của các nước thành viên đối với việc thực hiện các mục tiêu có tính chất định lượng trong Hiệp định AFTA rất cụ thể nhưng kết quả lại rất chung chung và không có bất cứ giải pháp
nào để giải quyết những tồn tại. Chính vì vậy, những mục tiêu như thúc đẩy quá trình tự do hóa hay các cam kết trong hiệp định (như AIA và cả AFSA) nhiều khi mang tính định tính, rất khó thực hiện và lại càng gây khó khăn trong cả quá trình triển khai. Cho đến nay, việc giám sát chủ yếu thông qua cơ chế các cuộc họp của các Bộ trưởng, các quan chức cấp cao hay các hội đồng để các nước tự đánh giá và giám sát. Trong khi đó, chức năng giám sát của khu vực trong quá trình thực hiện là rất hạn chế về cơ cấu tổ chức, các quy định mang tính pháp lý chặt chẽ cũng như các biện pháp chế tài thực thi. Ban Thư ký ASEAN thực chất cũng chỉ là cơ quan điều phối chứ không phải là cơ quan có thẩm quyền của khu vực thực hiện chức năng giám sát và cũng chưa có văn bản mang tính pháp lý quy định về việc thực hiện của các bên.
Như vậy, từ những phân tích về nguyên tắc và chức năng trong tổ chức hoạt động của ASEAN nêu trên cho thấy, thể chế hợp tác khu vực là loại hình thể chế lỏng lẻo, phi tập trung và ít có tính ràng buộc pháp lý. Những đặc điểm nổi bật này vẫn tiếp tục chi phối trong quá trình xây dựng thể chế AC từ nay đến năm 2020.
Về bộ máy tổ chức, cho đến thời điểm hiện tại ASEAN chưa có bộ máy tổ chức có đủ khả năng và quyền hạn để thực hiện các nhiệm vụ đặt ra nhằm vận hành hoạt động của AC. Trên cơ sở những quy định của Hiến chương sẽ có một bộ máy tương ứng để điều hành AC. Song, từ các quy định về tổ chức của ASEAN hiện nay được quy định trong Hiến chương ASEAN chưa đủ để có thể đảm bảo vận hành hoạt động của AC như mục tiêu và nội dung về xây dựng cộng đồng này mong đợi. Điều này có thể nhận thấy qua sơ đồ tổ chức của Hiệp hội mà Hiến chương đã quy định, ví dụ như: i) Hội nghị Thượng đỉnh ASEAN, cơ quan cao nhất của ASEAN gồm những người đứng đầu Nhà nước hoặc Chính phủ của các quốc gia thành viên. Cơ quan cấp cao mang tính đại diện, thì việc thực thi các nhiệm vụ theo từng năm (theo năm luân phiên chủ tịch) lại do các nước lần lượt đảm nhiệm. Cách tổ chức này đã mang tính chất tạm thời và tương đối, ở nhiều vấn đề phụ thuộc rất lớn vào nước đảm trách chức chủ tịch. Điều đáng nói ở đây là tính không đồng đều cả năng lực, khả năng và cả trách nhiệm của các nước tự nó đã nói lên tính không ổn định trong điều hành, thực thi các hoạt động của ASEAN. Nếu ở một khía cạnh nào đó có thể không ảnh hưởng quá lớn đến việc duy trì hoạt động của hiệp hội thì đây sẽ
là thách thức lớn đối với cộng đồng; ii) Hội đồng Điều phối ASEAN, chỉ bao gồm các Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN và họp ít nhất hai lần một năm. Chức trách và trách nhiệm của hội đồng cũng mang tính nhất thời. Chẳng hạn: phối hợp với các Hội đồng Cộng đồng ASEAN nhằm tăng cường sự nhất quán về chính sách, hiệu quả và hợp tác giữa các cơ quan này; Phối hợp các báo cáo của các Hội đồng Cộng đồng ASEAN để trình lên Cấp cao ASEAN; Xem xét báo cáo hàng năm của Tổng Thư ký về chức năng và hoạt động của Ban Thư ký ASEAN và các cơ quan liên quan khác; Thông qua việc bổ nhiệm và miễn nhiệm các Phó Tổng thư ký ASEAN theo khuyến nghị của Tổng Thư ký; và thực hiện các nhiệm vụ khác được nêu trong Hiến chương này, hoặc các chức năng khác do Cấp cao ASEAN trao cho; iii) Ban Thư ký ASEAN sẽ bao gồm Tổng Thư ký và các nhân viên tùy theo yêu cầu đặt ra và yêu cầu về tiêu chuẩn của họ khá cao về năng lực chuyên môn và phẩm chất. Song, có lẽ họ cũng chỉ đảm trách một cách đầy đủ các nhiệm vụ mang tính công vụ nhiều hơn là các quan chức có đủ quyền lực của một cơ quan liên chính phủ; Ban Thư ký quốc gia ASEAN, về mặt nguyên tắc có trách nhiệm khá nặng nề, song hiện tại ở các nước Ban này thường mang tính đại diện, chứ không có quyền hạn và cũng không chịu sự chi phối và ràng buộc nhiều về trách nhiệm. Điều đó cho thấy, việc điều hành các cam kết quốc gia được thực hiện bởi một cơ quan không có nhiều quyền lực đủ thấy sự hạn chế của Ban này và suy rộng hơn của các cơ quan cấp cao hơn của cộng đồng.
Cho đến nay, thể chế hợp tác của ASEAN được thể hiện tập trung trong cuộc họp các Bộ trưởng Ngoại giao và các Bộ trưởng chuyên ngành ASEAN hàng năm. Đây là cơ cấu quyết định các vấn đề hợp tác chủ yếu của tổ chức khu vực. Cuộc họp các Bộ trưởng chuyên ngành được tiến hành sau cuộc họp các Bộ trưởng Ngoại giao các nước thành viên sau khi các quan chức cấp cao thảo luận thống nhất nội dung hợp tác chuyên ngành của năm đó với sự trợ giúp của các tiểu ban và nhóm công tác. Tương tự, cuộc họp của hội đồng như AFTA, AIA… và mới đây là các hội đồng cộng đồng cũng sẽ được tiến hành để đánh giá việc thực hiện và đề ra các biện pháp nhằm nâng cao hợp tác trong các lĩnh vực. Cơ quan ra quyết định cao nhất là cuộc họp hàng năm của các vị đứng đầu các Nhà nước và Chính phủ ASEAN.
chức trước các cuộc họp nhằm ký kết các hiệp định bổ sung, sửa đổi, các nghị định, thúc đẩy hợp tác nhân hội nghị cấp cao. Như vậy, trong cơ cấu tổ chức khu vực, Hội nghị cấp cao ASEAN đã góp phần quan trọng trong việc đề ra các quyết định nội dung hợp tác chủ yếu của khu vực trong khi cuộc họp các Bộ trưởng đóng vai trò xây dựng, hoạch định chính sách và tổ chức thực hiện. Tuy nhiên, cơ cấu tổ chức