1.2. Sự hình thành và phát triển pháp luật đăng ký, cấp giấy chứng
1.2.1. Lịch sử đăng ký đất đai qua các thời kỳ
Đất đai là sản phẩm của tự nhiên, không do con ngƣời tạo ra nên mọi ngƣời đều có quyền đƣợc hƣởng các lợi ích từ đất đồng thời phải có nghĩa vụ nộp một phần lợi tức mà họ thu đƣợc từ đất đai cho Nhà nƣớc dƣới hình thức thuế. Một hệ thống cơ quan quản lý Nhà nƣớc đối với đất đai cũng nhƣ các hoạt động địa chính ra đời nhằm trợ giúp Nhà nƣớc quản lý các đối tƣợng này.
Thời phong kiến
Sau khi thoát khỏi sự đô hộ của phong kiến phƣơng Bắc, việc xây dựng đất nƣớc và bảo vệ nền độc lập của dân tộc là nhu cầu bức thiết đƣợc đặt ra đối với các triều đại phong kiến Việt Nam từ thế kỷ thứ XI đến thế kỷ thứ XV. Ở giai đoạn này, phần lớn ruộng đất công đƣợc Nhà nƣớc trung ƣơng giao cho các làng xã quản lý, lo việc phân chia cho dân đinh cày cấy, thu thuế và nộp đủ cho Nhà nƣớc. Tuy nhiên, Nhà nƣớc chƣa trực tiếp can thiệp vào việc đo đạc ruộng đất. Việc lập điền bạ không đƣợc đặt ra. Để nắm đƣợc số diện tích ruộng đất cụ thể cho việc thu thuế và phong thƣởng hay ban, cấp, các triều đại Lý - Trần sử dụng một số hình thức quản lý thô sơ, chứ chƣa phải là hình thức đo đạc ruộng đất theo định kỳ.
Cuối thế kỷ thứ XIV, khi lên nắm chính quyền, Hồ Quý Ly đã ban hành chính sách hạn điền nhằm hạn chế ruộng đứng tên hay ruộng tƣ. Để thực hiện chính sách này, năm 1398, Hồ Quý Ly ra lệnh những ngƣời có ruộng đất tƣ phải khai diện tích thuộc sở hữu của mình và cắm thẻ ghi rõ tên họ trên bờ ruộng. Nhà nƣớc cũng giao cho các quan phủ, châu, huyện phải cùng nhau đi đo và lập sổ sách.
Nhƣ vậy, có thể thấy việc đo đạc, đăng ký đất đai ở Việt Nam đã đƣợc các triều đại Lý - Trần tiến hành từ rất sớm, nhất là đối với ruộng đất công làng xã và ruộng tƣ, nhằm phục vụ cho những nhu cầu nhất định. Tuy nhiên, việc đo đạc mang tính hệ thống trên phạm vi cả nƣớc chƣa đƣợc tiến hành, việc lập điền bạ chƣa đƣợc chú trọng [25, tr.64-120].
Cuối thế kỷ XIV đến đầu thế kỷ thứ XV, sau khi giành đƣợc thắng lợi trong cuộc kháng chiến chống giặc Minh, nhà Lê chính thức ra lệnh cho các địa phƣơng thống kê tổng số ruộng đất, kiểm tra ruộng đất và lập sổ ruộng đất trong cả nƣớc. Lần đầu tiên, hệ thống sổ ruộng đất - địa bạ Hồng Đức - đƣợc thành lập để quản lý đất đai và thu thuế. Thể lệ mua bán đất đai bằng văn khế đƣợc quy định. Cột mốc ranh giới ruộng đất giữa các địa phƣơng đƣợc xác lập. Hoạt động đo đạc cũng đƣợc tiến hành, lập thành tập bản đồ quốc gia - Bản đồ Hồng Đức - để quản lý địa giới hành chính vào năm 1490 [25, tr.258-259].
Từ thế kỷ thứ XVI đến cuối thế kỷ thứ XVIII, với sự biến động chính trị phức tạp, sự quan tâm dành cho vấn đề ruộng đất giảm xuống. Hoạt động đăng ký đất đai chủ yếu là kế thừa trên nền tảng cũ của nhà Lê.
Đến nửa đầu thế kỷ thứ XIX, hoạt động đăng ký đất đai mới tiếp tục có sự thay đổi. Dƣới thời Nguyễn, năm 1805, vua Gia Long đã tiến hành một đợt đo đạc ruộng đất lớn và lập địa bạ các xã với đơn vị đo lƣờng tính theo mẫu. Sổ địa bạ đƣợc lập thành 3 bản: một nộp tại Bộ Hộ, một nộp tại Dinh Bố chánh và một để tại xã. Hàng năm đều có chỉnh lý và 05 năm điều chỉnh một lần [25, tr.444-448].
Thời Pháp thuộc
Trong gần 100 năm Pháp thuộc, ngƣời Pháp đã đƣa kỹ thuật mới vào lĩnh vực địa chính. Năm 1867, Pháp thành lập Sở Địa chính Sài Gòn, sau đó đổi tên thành Sở Địa chính Nam kỳ. Ở Trung kỳ, Sở bảo tồn điền trang Trung kỳ đƣợc thành lập bởi Khâm sứ Trung kỳ năm 1930, và vào năm 1939 đổi tên
là Sở Quản thụ địa chính Trung kỳ, phụ trách việc đo đạc giải thửa và lập địa bạ. Ở Bắc kỳ, Sở Địa chính đƣợc thành lập năm 1906.
Hoạt động địa chính cũng có sự thay đổi. Hệ thống bản đồ địa chính đƣợc đo vẽ lại và giấy chứng nhận đƣợc sử dụng thay cho sổ địa bạ ở khu vực đô thị. Tuy nhiên, để phục vụ cho chính sách cai trị, Pháp triển khai nhiều chế độ đăng ký đất đai khác nhau cho từng miền.
Từ năm 1925, để thống nhất hoạt động quản lý đất đai, Chính phủ Pháp ban hành sắc lệnh ngày 21/7/1925 quy định chế độ điền thổ thay thế chế độ địa bộ, áp dụng tại Nam kỳ và các nhƣợng địa của Pháp tại Hà Nội, Hải Phòng và Đà Nẵng. Theo đó, bản đồ giải thửa đƣợc đo đạc bằng phƣơng pháp hiện đại nhất vào thời điểm lúc bấy giờ. Mỗi lô đất của từng chủ sử dụng đất đƣợc thể hiện trên một trang của sổ điền thổ. Chủ đất đƣợc cấp bằng khoán điền thổ sau khi đăng ký [25, tr.444-448].
Giai đoạn 1954 – 1975
Sau năm 1954, Việt Nam bị chia cắt hai miền. Miền Nam Việt Nam đặt dƣới sự cai trị của chính quyền Việt Nam cộng hòa. Ngày 05/10/1954, Nha Địa chính Việt Nam đƣợc thành lập, quản lý trực tiếp bởi đại biểu Chính phủ. Ở mỗi tỉnh có Ty Địa chính. Tại miền Trung, Nha Địa chính cũng đƣợc thành lập tại Huế và Đà Lạt. Chính quyền Việt Nam cộng hòa chủ yếu kế thừa các chế độ điền thổ của thực dân Pháp.
Sau Cách mạng tháng 8 năm 1945, vấn đề đƣợc chính quyền Cách mạng quan tâm hàng đầu ở Miền bắc là ngƣời cày có ruộng. Phong trào cải cách ruộng đất đƣợc phát động năm 1953 và đặc biệt là Luật cải cách ruộng đất đƣợc ban hành đã thủ tiêu chế độ sở hữu ruộng đất của thực dân – phong kiến, trao trả quyển sở hữu ruộng đất cho ngƣời nông dân. Đến cuối năm 1960, phong trào hợp tác hóa đƣợc phát động từ những năm 1950 ở miền Bắc đã cơ bản hoàn thành với hơn 90% ruộng đất tham gia vào hợp tác xã.
Năm 1958, Sở Địa chính đƣợc thành lập trực thuộc Bộ Tài chính. Năm 1959, Cục Đo đạc – Bản đồ đƣợc thành lập trực thuộc Phủ Thủ tƣớng. Ngày 09/12/1960, Chính phủ quyết định chuyển ngành địa chính từ Bộ Tài chính sang Bộ Nông nghiệp phụ trách đổi tên thành ngành quản lý ruộng đất. Tuy nhiên, hệ thống này chỉ phụ trách quản lý đất đai trong lĩnh vực nông nghiệp. Đất đai trong lĩnh vực khác bị phân tán tùy loại cho nhiều ngành khác nhau quản lý nhƣ lâm nghiệp, xây dựng… dẫn đến sự chồng chéo, mâu thuẫn trong các quy định quản lý đất đai [16, tr.42-46].
Giai đoạn 1975 đến 1980
Trƣớc sự chồng chéo trong quản lý Nhà nƣớc về đất đai, nhu cầu thống nhất đƣợc đặt ra. Năm 1979, Tổng cục Quản lý ruộng đất đƣợc thành lập trực thuộc Hội đồng Chính phủ, với trách nhiệm thống nhất quản lý Nhà nƣớc về đất đai trên toàn lãnh thổ nhằm phát triển sản xuất, bảo vệ đất đai, bảo vệ môi trƣờng, sử dụng tiết kiệm, hợp lý và có hiệu quả các loại đất [16, tr.42-46].
Giai đoạn 1980-1988
Trong năm 1980 Hội đồng Chính phủ đã ban hành Quyết định 201-CP về thống nhất quản lý ruộng đất và tăng cƣờng công tác quản lý ruộng đất trong cả nƣớc và Thủ tƣớng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị 299-TTg về công tác đo đạc, phân hạng và đăng ký thống kê ruộng đất. Theo đó, việc đăng ký đất đai đƣợc thực hiện thống nhất trong cả nƣớc, tuy nhiên ở giai đoạn này, hệ thống hồ sơ đăng ký đất đai vẫn chỉ mang tính chất kiểm kê, phản ánh hiện trạng sử dụng đất. Công tác cấp GCNQSDĐ, QSHNƠ cũng chƣa đƣợc thực hiện [16, tr.42-46].
Giai đoạn từ năm 1988 đến nay
Kể từ khi Luật Đất đai đầu tiên đƣợc ban hành năm 1987 và có hiệu lực năm 1988, vấn đề đăng ký đất đai, lập hồ sơ địa chính và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đƣợc chính thức quy định là một trong những nội dung của
hoạt động quản lý Nhà nƣớc đối với đất đai, trở thành một trong những nhiệm vụ của các cơ quan quản lý nhà nƣớc.
Tổng Cục Quản lý ruộng đất đã ban hành quy định về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, tạo ra sự chuyển biến lớn trong hoạt động đăng ký đất đai. Đặc biệt, GCNQSDĐ theo mẫu của Tổng Cục Quản lý ruộng đất đƣợc phát hành, chính thức cấp để thừa nhận quyền sử dụng đất cho ngƣời sử dụng đất khi diện tích của họ đƣợc đăng ký, thể hiện trên bản đồ địa chính và ghi vào sổ địa chính.
Luật Đất đai năm 1993, với sự thừa nhận chính thức thị trƣờng bất động sản nói chung và thị trƣờng quyền sử dụng đất nói riêng đã làm gia tăng nhu cầu đƣợc cấp đƣợc cấp giấy chứng nhận của ngƣời sử dụng đất đồng thời thúc đẩy các hoạt động đăng ký đất đai, cấp GCNQSDĐ, QSHNƠ cho ngƣời sử dụng đất càng trở nên cấp thiết.
Năm 1994, Tổng cục Địa chính đƣợc thành lập với chức năng quản lý Nhà nƣớc về đất đai và đo đạc bản đồ trên phạm vi toàn quốc. Cũng trong năm này hoạt động quản lý nhà ở và quyền sử dụng đất ở tại đô thị đƣợc trao cho Bộ Xây dựng. Theo đó, song song tồn tại hai hệ thống đăng ký đất đai: một dành cho đăng ký quyền sử dụng đất thuộc ngành Địa chính, và một dành cho đăng ký quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở đô thị thuộc ngành Xây dựng.
Với sự phát triển mạnh mẽ của cơ cấu kinh tế, nhu cầu đất đai và tài nguyên cần đƣợc thống nhất quản lý. Một lần nữa, ngành Địa chính và hệ thống đăng ký đất đai đƣợc tổ chức lại với sự ra đời của Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng. Đặc biệt, hoạt động đăng ký đất đai đƣợc Luật Đất đai năm 2003 quy định thống nhất tiến hành tại một cơ quan đƣợc thành lập mới là Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất. Ngoài ra, vấn đề số hóa hồ sơ địa chính, dữ liệu thông tin đất đai và cung cấp thông tin điện tử cũng chính thức đƣợc quy định, đặt ra nhu cầu tin học hóa hệ thống đăng ký đất đai [7, Điều 40].
Luật Đất đai 2013 quy định hệ thống cơ quan quản lý đất đai đƣợc tổ chức thống nhất từ trung ƣơng đến địa phƣơng. Cơ quan quản lý nhà nƣớc về đất đai ở trung ƣơng là Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng. Cơ quan quản lý đất đai ở địa phƣơng đƣợc thành lập ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng và ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; tổ chức dịch vụ công về đất đai đƣợc thành lập theo quy định của Chính phủ [29, Điều 24].
Ngày 15/5/2014 Chính phủ đã ban hành Nghi định số 43/2014/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai theo đó tổ chức dịch vụ công về đất đai bao gồm Văn phòng đăng ký đất đai và Tổ chức phát triển quỹ đất. Trong đó Văn phòng Đăng ký đất đai là đơn vị sự nghiệp công đƣợc thành lập hoặc tổ chức lại do sự hợp nhất giữa Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất trực thuộc sở TNMT và phòng TNMT. Văn phòng Đăng ký đất đai có chức năng thực hiện đăng ký đất đai và tài sản gắn liền với đất; xây dựng, quản lý, cập nhật, chỉnh lý thống nhất hồ sơ địa chính và cơ sở dữ liệu đất đai; thống kê, kiểm kê đất đai; cung cấp thông tin đất đai theo quy định cho các tổ chức, cá nhân có nhu cầu [12, Điều 5].
Lịch sử đăng ký đất đai cho thấy hệ thống đăng ký đất đai ở Việt Nam đã đƣợc thiết lập từ cách đây hơn năm thế kỷ, đƣợc chính quyền ở các chế độ khác nhau kế thừa và tiếp tục hoàn thiện nhằm phục vụ mục đích quản lý của mình.