12. Điều 4, nghị định số 03/CP quy định: Mọi tổ chức cá nhân khi phát hiện sự cố dầu khí phải có trách nhiệm tìm cách ngăn chặn và báo cho cơ qua công an, quân đội,
2.3 Một vài bất cập của hệ thống pháp luật Việt Nam hiện hành về chế định bồi thường thiệt hạido ô nhiễm dầu.
Mặc dù hệ thống pháp luật về bảo vệ môi trường của Việt Nam đã được hình thành, nhưng pháp luật về phòng chống ô nhiễm và BTTH do ô nhiễm dầu chỉ mới dừng lại ở một số văn bản mang tính đơn lẻ, không thống nhất, tính pháp quy chưa cao và chưa có tư duy tổng quát của các nhà làm luật. Việc phòng chống, ứng cứu SCTD chỉ được quy định rải rác trong một số điều luật về phòng chống ô nhiễm môi trường và bộc lộ nhiều yếu kém như sau:
Thứ nhất, chế định về BTTH do ô nhiếm, suy thoái môi trường đã được hình
thành và quy định trong các văn bản pháp luật quan trọng như BLDS 2005, Luật BVMT 2005, BLHH 2005…vv. Tuy nhiên các quy định về BTTH do ô nhiễm dầu rất mờ nhạt và nằm rải rác ở các điều luật, đồng thời giữa các văn bản này hầu như không có sự liên hệ trong việc quản lý và giải quyết thực trạng ô nhiễm dầu. Đặc biệt cho đến nay ngoài các văn bản như quyết định 395/1998/QĐ-BKHCNMT, quyết định số 129/2001/QĐ quyết định số 103/QĐ-TT, thông tư 2262/1995/ TT-MTg là những văn bản chuyên biệt quy định về ô nhiễm dầu thì ở nước ta vẫn chưa có một văn bản pháp luật chính thống nào quy định một cách đầy đủ và cụ thể về chế định trách nhiệm BTTH do ô nhiễm dầu. Ngay trong Luật BVMT 2005 cũng chỉ có một điều định nghĩa về sự cố ô nhiễm trên biển mà cũng không có điều luật hay nghị định hướng dẫn thi hành nào về vấn đề ô nhiễm dầu. Luật Dầu khí cũng thì đề cập đến vấn đề môi trường một cách chung chung. Do vậy khi có các sự cố
làm ô nhiễm dầu xảy ra các cơ quan có thẩm quyền và người có liên quan rất lúng túng trong việc áp dụng các văn bản pháp luật làm cơ sở pháp lý cho các yêu cầu khởi kiện đòi BTTH do ô nhiễm dầu và việc xác định thiệt hại để làm căn cứ khởi kiện đòi BTTH chủ yếu vẫn dựa vào căn cứ pháp lý cao nhất là các quy định về BTTH ngoài hợp đồng theo BLDS 2005. Điều này cũng dẫn đến tình trạng vì chưa có một văn bản chính thống nào quy định về ô nhiễm dầu nên chỉ khi có các vụ tràn dầu xảy ra thì các cơ quan chức năng mới có văn bản hướng dẫn chỉ đạo việc giải quyết các sự cố đó hoặc đợi hướng dẫn của cấp trên . Trong khi công tác ứng cứu các SCTD luôn đ̣ òi hỏi phải tiến hành khẩn cấp và hạn chế tối đa những hậu quả mà nó để lại cho môi trường và cho cộng đồng xã hội. Thực tế trong 29 tỉnh thành ven biển, chỉ có tỉnh Nghệ An có quy định về bảo vệ môi trường trên địa bàn tỉnh trong đó có việc khắc phục sự cố tràn dầu. Chính quyền 28 tỉnh thành còn lại chỉ có văn bản hướng dẫn khi sự cố xảy ra. Việc chính quyền cấp địa phương không có văn bản pháp lý cụ thể nào cho địa phương mình cũng là một lỗ hổng lớn trong hệ thống pháp luật hiện nay
Thứ hai, về kỹ thuật lập pháp, các văn bản pháp luật liên quan đến chế định
BTTH do ô nhiễm dầu của Việt Nam quá chung chung, không đầy đủ, chi tiết và không có cái nhìn tổng quát nên khó áp dụng vào thực tế. Cụ thể Luật BVMT 2005 là văn bản mang tính pháp lý và tính chuyên môn cao nhất về vấn đề BTTH do ô nhiễm môi trường và ô nhiễm dầu nhưng nội dung của Luật cũng không rõ ràng và không đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn. Phạm vi điều chỉnh thì hạn hẹp nên quyền và nghĩa vụ của các chủ thể không được bao quát hết. Đặc biệt vấn đề trách nhiệm và bồi thường thiệt hại do ô nhiễm môi trường mà cụ thể là ô nhiễm dầu không có quy định cụ thể, thiếu các quy định về các biện pháp cưỡng chế; không có quy định về thời hiệu khởi kiện đối với các yêu cầu bồi thường thiệt hại do ô nhiễm dầu. Trách nhiệm pháp lý trong sự cố tràn dầu không quy định rõ ràng cho chủ thể nào, hiện nay hầu hết mới chỉ áp dụng luật dân sự vào bồi thường thiệt hại trong dầu khí. Các văn bản dưới luật về ô nhiễm dầu đã có nhưng bản thân chúng cũng tồn tại nhiều bất cập, tính ứng dụng vào thực tiễn thấp. Cụ thể như Quyết định 129 của Thủ tướng ban hành KHQG về ứng cứu sự cố tràn dầu chỉ là tài liệu định
hướng cho các hoạt động ứng cứu sự cố tràn dầu chứ không phải là tài liệu hướng dẫn một cách cụ thể về vấn BTTH do ô nhiễm dầu. Quyết định số 103 quy định về Quy chế ứng cứu sự cố tràn dầu ra đời năm 2005 tuy đã bổ sung và hoàn thiện hơn các quy định của Quyết định 129, nhưng vẫn tồn tại nhiều bất cập và vẫn chưa giải quyết được các vấn đề chủ yếu liên quan đến việc khởi kiện yêu cầu BTTH. Cả hai văn bản này đều không quy định một cách rõ ràng quyền và nghĩa vụ của các bên trọng các tranh chấp liên quan đến ô nhiễm dầu, cũng như trách nhiệm của các chính quyền địa phương, các ban ngành khi có sự cố ô nhiêm dầu. Ngay tại Thông tư 2262/1995/MTG, một văn bản có nhiều quy định tiến bộ nhất hướng dẫn về vấn đề bồi thường do ô nhiễm dầu song cũng bộc lộ nhiều lỗ hổng cần khắc phục. Đó do không có sự phân định trách nhiệm một cách rõ ràng giữa các cơ quan nên mỗi cơ quan lại có các thủ tục giải quyết khác nhau và không có sự thống nhất. Dẫn đến việc BTTH diễn ra một cách chậm chạp, luôn phải xin ý kiến chỉ đạo của cấp trên như Thủ tướng chính phủ hoặc Bộ tài nguyên môi trường. Hậu quả là việc đòi bồi thường đã phức tạp lại càng phức tạp hơn. Nhất là khi các sự cố xảy ra là do Tàu của nước ngoài.
Tại điểm b mục 1 phần III của thông tư có quy định: Tòa án xét xử tranh chấp là Tòa án Việt Nam. Quy định quá chung chung, không nói rõ trường hợp này là Tòa án cấp Tỉnh hay toàn cấp Huyện và trong trường hợp SCTD xảy ra ở nhiều địa phương khác nhau thì Tòa án của địa phương nào sẽ là Tòa án có thẩm quyền xét xử. Các quy định của BLTTDS có được áp dụng trong trường hợp này không. Đây thực sự là câu hỏi lớn cần phải được tiếp tục nghiên cứu. Theo ý kiến thông lệ thì nên quy định cụ thể Tòa án nhân dân cấp tỉnh nơi xảy ra sự cố tràn dầu sẽ là Tòa có thẩm quyền (do tính chất phức tạp của tranh chấp). Trong trường hợp có tranh chấp về thẩm quyền xét xử do sự cố tràn dầu xảy ra ở nhiều địa phương khác nhau thì Tòa án nhân dân tối cao sẽ quyết định Tòa nào sẽ có thẩm quyền. Thông tư cũng quy định Sự cố tràn dầu xảy ra ở địa phương nào thì do UBND địa phương đó chỉ đạo thực hiện, Sở KHCN & MT ( Nay là Sở Tài nguyên môi trường) là cơ quan giúp việc cho Chủ tịch UBND cấp tỉnh nơi có sự cố. Đồng thời cũng quy định Sở Tài nguyên môi trường nơi xảy ra sự cố là người có quyền khởi kiện để yêu cầu bồi thường thiệt hại
do ô nhiễm dầu. Tuy nhiên cũng giống như phân tích trên thì thông tư cũng còn bỏ ngỏ quy định về cách giải quyết khi có tranh chấp về thẩm quyền trong trường hợp sự cố tràn dầu vượt qua phạm vi của một tỉnh.
Thứ ba, Việt Nam chưa có cơ chế riêng về bồi thường thiệt hại do ô
nhiễm dầu và cũng chưacó quỹ bồi thường thiệt hại do ô nhiễm dầu (theo Công ước CLC 1992). Vì vậy, khi các vụ gây ô nhiễm dầu xảy ra, việc giải quyết đòi bồi thường thiệt hại đều làm cho các cơ quan chức năng lẫn nạn nhân đều lúng túng và không có phương án khả thi do việc bồi thường luôn vượt quá khả
năng chi trả của các chủ thể gây ô nhiễm. Dù đã có Thông tư số 2262/1995/TT-
MTG của Bộ trưởng Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường hướng dẫn về vấn đề bồi thường do ô nhiễm dầu song các thủ tục không thống nhất trong hệ thống các cơ quan, dẫn đến việc bồi thường diễn ra chậm chạp, luôn phải đợi ý kiến của cấp trên hướng dẫn. Hơn nữa, việc đòi bồi thường thiệt hại rất khó khăn không chỉ đối với các vụ việc giữa các chủ thể trong nước mà đặc biệt đối với nhiều vụ việc do tầu nước ngoài gây. Tại các văn bản pháp luật có đề cập đến
nội dung BTTH do ô nhiễm dầu tại nước ta hiện này chưa có các quy định chi tiết về
việc tính toán các khoản thiệt hại do ô nhiễm dầu. Hiện tại trong luật BVMT 2005 và một số văn bản khác cũng nhắc đến việc tính toán thiệt hại nhưng chủ yếu là mang tính chất liệt kê các khoản chi phí chứ chưa đưa ra được căn cứ để xác định mức độ thiệt hại, phương pháp tính toán thiệt hại .Vì cơ sở pháp lý cho việc tính toán các thiệt hại chưa rõ ràng và phù hợp, việc lượng hóa các thiệt còn gặp nhiều vướng mắc nên trên thực tế quá trình giải quyết các tranh chấp liên quan đến vấn đề ô nhiễm môi trường nói chung và ô nhiễm dầu nói riêng ở nước ta trong thời gian qua gặp rất nhiều khó khăn.
Thứ tư, đó là tình trạng ít văn bản hướng dẫn, quy định của
pháp luật thì không cụ thể và rõ ràng về trách nhiệm của các ban ngành dẫn đến sự chồng chéo trong quản lý và giải quyết các vụ việc liên quan đến ô nhiễm dầu.
Xét về mặt tổ chức thì theo quy định của pháp luật, Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về môi trường, trong đó có môi trường biển. Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện chức năng quản lý nhà nước về môi trường ở Việt Nam theo
phân công của Chính phủ. Ngoài ra, các bộ, ngành và UBND các cấp có trách nhiệm tham gia hoạt động quản lý nhà nước về môi trường và tài nguyên thiên nhiên. Các bộ, cơ quan này theo chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mình phối hợp với Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện quản lý việc sử dụng hợp lý tài nguyên và bảo vệ môi trường trong ngành và các cơ sở thuộc quyền quản lý trực tiếp. UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thực hiện chức năng quản lý nhà nước về môi trường tại địa phương. Sở Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm trước UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong việc quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường ở địa phương.
Ngoài ra hiện nay về vấn đề giải quyết các sự cố gây ô nhiễm dầu bên cạnh Ủy ban quốc gia về tìm kiếm và cứu hộ, Việt Nam đã thành lập ba trung tâm ứng cứu sự cố tràn dầu trên cả nước gồm:, Trung tâm ứng phó sự cố tràn dầu khu vực Miền Bắc (NOSRCEN); Trung tâm Quốc gia ứng phó sự cố tràn dầu miền Trung; Trung tâm ứng phó sự cố tràn dầu khu vực miền nam (NASOS), trực thuộc Tổng công ty Dầu khí Việt Nam. Theo đó các trung tâm này chịu sự chỉ đạo của Ủy ban quốc gia tìm kiếm nạn liên quan đến sự cố tràn dầu. Bên cạnh đó thì đầu năm 2008, một trạm quan trắc sự cố tràn dầu được đặt tại Từ liêm, Hà Nội cũng đã bắt đầu đi vào hoạt động thử nghiệm và đang xúc tiến hợp tác với Pháp để nâng cao khả năng quan trắc, tìm nguyên nhân, nguồn gốc các sự cố tràn dầu tại Việt Nam. Tuy nhiên hệ thống các cơ quan này hoạt động chưa được hiệu quả. Công tác ứng cứu sự cố tràn dầu còn chậm chạp. Sự phối hợp và phân chia trách nhiệm giữa UBQG về tìm kiếm cứu hộ và cứu nạn với Bộ TNMT chưa cụ thể. Trang thiết bị, máy móc chưa hiện đại. Do đó để khắc phục được tình trạng “ trống đánh xuôi kèn thổi ngược’’ trong hoạt động quản lý nhà nước và để có thể ngăn ngừa các nguy cơ xảy ra sự cố tràn dầu. Đòi hỏi hệ thống pháp luật về ô nhiễm dầu nói chung và BTTH do ô nhiễm dầu nói riêng cần phải có những sửa đổi , bổ sung cho phù hợp với thực tế và hoàn thiện hơn.
Từ thực tế trên cho thấy ở nước ta có nhiều cơ quan, tổ chức tham gia quản lý nhà nước về môi trường tuy nhiên cho đến nay chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan này chưa được phân công phân định rõ ràng nên còn chồng chéo. Dẫn đến việc
quản lý nhà nước về việc ứng cứu các sự cố tràn dầu cũng như các sự cố khác gây ô nhiễm dầu ở Việt Nam cũng nằm trong tình trạng tương tự. Chẳng hạn đối với một sự cố tràn dầu xảy ra sẽ có trường hợp thuộc trách nhiệm giải quyết của nhiều cơ quan hữu quan như: UBND cấp tỉnh, Sở Tài nguyên môi trường cấp tỉnh, Lực lượng cánh sát biển, Lực lượng cảnh sát môi trường, Tổng công ty dầu khí Việt Nam. Vì vậy, nếu không có sự phân công rạch ròi về mặt thẩm quyền thì có thể dẫn đến tình trạng cha chung không ai khóc. Mà công tác ứng cứu các sự cố tràn dầu và việc BTTH lại đòi hỏi phải có sự phối kết hợp một cách chặt chẽ, khẩn cấp giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Hay trường hợp tràn dầu do tai nạn hàng hải thì cơ quan nào có trách nhiệm đứng ra giải quyết: cơ quan Cảnh sát biển, Sở Tài nguyên Môi trường cấp tỉnh hay cơ quan quản lý tầu biển?.
Ngoài các bất cập như đã nêu trên thì hệ thống pháp luật việt Nam về chế định BTTH do ô nhiêm dầu còn có những tồn tại cấn phải khắc phục đó là:
- Các biện pháp cưỡng chế thi hành đối với các hành vi gây ô nhiễm dầu ( nếu có) hầu hết nghiêng về mệnh lệnh hành chính, số tiền phạt không đủ để răn đe với một sự cố tràn dầu lớn; vấn đề đền bù chưa được chú trọng ; biện pháp khẩn cấp trong ứng cứu sự cố tràn dầu c̣òn yếu .
- Việc quản lý việc xử lý dầu tràn còn nhiều bất cập; xử lý hành vi vi phạm đều dựa vào các văn bản hành chính, nếu nặng hơn là hình sự. Nhiều vụ việc không có đền bù mà chỉ ứng cứu trước mắt. Cụ thể vụ công ty TNHH Sông Xanh được Bộ Tài nguyên và Môi trường giao cho xử lý dầu tràn thu được từ tầu Đức Trí đã đem chôn xuống đất, sau khi bị phát hiện, cơ quan quản lý yêu cầu công ty đào dầu đem xử lý [ 12] .
- Quy định về mức bồi thường quá thấp thậm chí không đáng kể so với những thiệt hại mà nó gây ra. Cụ thể là vụ Tàu Neptune Aries của Xingapore đâm vào cảng Cát Lái – TPHCM năm 1994 làm tràn trên 1,8 tấn dầu Do. Ước tính thiệt hại lên tới 19 triệu USD nhưng chỉ được đền bù 4,2 triệu USD[32] .
- Các cơ quan nhà nước hiện đang thiếu một cơ chế giám sát thực thi pháp
pháp luật trong thực tiễn không cao. Như vậy Việt Nam không chỉ chưa có một cơ chế và một hệ thống các quy định pháp luật chuyên biệt và thống nhất giải quyết các tranh chấp về ô nhiễm dầu và BTTH do ô nhiễm dầu mà còn thiếu một cơ chế
giám sát về việc thực thi pháp luật phòng chống ô nhiễm dầu tại Việt Nam.
Cùng với sự phát triển kinh tế biển, Việt Nam đang phải đối mặt với nguy cơ biển bị ô nhiễm và suy thoái nghiêm trọng do các sự cố tràn dầu. Trong khi đó, Việt Nam vẫn đang đứng ngoài nhiều công ước quốc tế liên quan đến bảo vệ môi trường từ hoạt động vận tải biển (bao gồm hoạt động của tàu, cảng biển, các cơ sở đóng - sửa chữa tàu...) và đứng ngoài nhiều điều ước quốc tế về phòng chống ô nhiễm dầu, ứng phó đối với các sự cố tràn dầu. Việc chậm chễ trong việc gia nhập các công ước