1.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN
1.1.5. Các yếu tố tác động đến hiệu quả hoạt động xây dựng, ban hành
Hiệu quả của pháp luật là khả năng của pháp luật có thể tác động đƣợc vào quan hệ xã hội và ý thức xã hội để điều chỉnh đƣợc các quan hệ đó với những tổn thất vật chất và tinh thần ít nhất và mang lại kết quả theo hƣớng cần điều chỉnh và cần đƣợc xác định của pháp luật. Muốn đảm bảo hiệu quả của hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND phải tính đến sự tác động của các yếu tố chính sau:
1.1.5.1. Quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành VBQPPL
Nếu nhƣ hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL nói chung là giai đoạn đầu của cơ chế điều chỉnh pháp luật thì đến lƣợt thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL sẽ là yếu tố đầu tiên tác động đến hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL. Một hệ thống pháp luật đầy đủ điều chỉnh hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh sẽ là cơ sở pháp lý cho hoạt động này đƣợc đảm bảo. Trong trƣờng hợp các quy định pháp luật về xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh không đủ để điều chỉnh các quan hệ, các trƣờng hợp phát sinh trong hoạt động này thì sẽ hạn chế hiệu quả, hiệu lực của hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh.
1.1.5.2. Trách nhiệm của chủ thể trong hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL
Các chủ thể này bao gồm: cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh đƣợc giao nhiệm vụ chủ trì soạn thảo văn bản QPPL; cơ quan đƣợc giao nhiệm vụ thẩm định và soát xét dự thảo văn bản QPPL của UBND tỉnh là Sở Tƣ pháp; cơ quan đƣợc giao nhiệm vụ thẩm tra dự thảo văn bản QPPL của UBND tỉnh là Văn phòng UBND tỉnh; chủ thể có nhiệm vụ, thẩm quyền thảo luận, quyết định việc ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh: Thành viên UBND tỉnh. Các chủ thể này cùng tham gia xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh ở các bƣớc theo chức năng, nhiệm vụ của từng chủ thể đã đƣợc pháp luật quy định và đƣợc UBND tỉnh giao nhằm đảm bảo chất lƣợng văn bản QPPL khi đƣợc ban hành. Trong quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh thì việc phát huy vai trò, trách nhiệm
của các chủ thể này nhƣ thế nào là yếu tố quan trọng tác động đến hiệu quả xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh. Những hậu quả, những điểm bất hợp lý của các VBQPPL khác với hậu quả một hành vi pháp lý, một quyết định cá biệt; nó khó nhìn thấy và chỉ nhìn thấy sau một thời gian thi hành, và khi đó khó quy kết trách nhiệm. Do vậy, muốn tăng cƣờng trách nhiệm này thì cần phải trao thẩm quyền cho Tòa án hành chính trong việc xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý nhất là văn bản QPPL bất hợp pháp là thực sự cần thiết và phù hợp với nhiều quốc gia khác trên thế giới. Đối với Cộng hòa Liên bang Đức, pháp luật cho phép ngƣời dân có quyền khiếu nại về văn bản QPPL dƣới luật trƣớc Tòa án hành chính nếu cho rằng văn bản QPPL đó xâm phạm đến quyền, lợi ích của họ. Tại Điều 47 Luật Tố tụng hành chính của nƣớc Cộng hòa Liên bang Đức công bố ngày 19/3/1991 (sửa đổi, bổ sung ngày 21/12/2006) quy định:
(1) Trong khuôn khổ việc xét xử của mình, Tòa án hành chính bang quyết định theo đơn đề nghị về tính có hiệu lực của các văn bản bản quy phạm pháp luật dƣới luật của bang, nếu nhƣ pháp luật bang ấn định nhƣ vậy. (2) Mọi thể nhân và pháp nhân nếu rằng các quyền của mình bị xâm phạm hoặc trong tƣơng lai gần sẽ bị xâm phạm do bản quy phạm pháp luật hoặc do áp dụng văn bản đó, cũng nhƣ mọi cơ quan có quyền đệ đơn trong vòng một năm kể từ khi công bố văn bản quy phạm pháp luật. Đơn này cần ghi là khiếu nại cơ quan, đơn vị hoặc viện đã ban hành bản quy phạm pháp luật [16, Điều 47].
Nhƣ vậy, Luật Tố tụng hành chính của Cộng hòa Liên bang Đức quy định khá rõ về quyền của thể nhân, pháp nhân khiếu nại về văn bản QPPL trƣớc Tòa án hành chính. Quy định tiến bộ này đƣợc ra đời bởi Đức nói riêng và các quốc gia phát triển nói chung đều theo xu hƣớng xã hội dân chủ mà ở đó mối quan hệ nhà nƣớc với ngƣời dân đƣợc xử lý ở cả hai chiều. Nhà nƣớc có quyền áp dụng các biện pháp chế tài nếu ngƣời dân vi phạm pháp luật và ngƣợc lại ngƣời dân có quyền khiếu nại đối với hành vi hoặc văn bản QPPL nói chung trong đó có văn bản QPPL do nhà nƣớc ban hành nếu xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của ngƣời dân.
Đối với Nhật Bản việc phán quyết tính hợp pháp của các văn bản QPPL hành chính, mặc dù trong luật không quy định rõ Tòa án có thẩm quyền hay không, nhƣng Điều 81 Hiến pháp Nhật Bản cũng khẳng định rõ: “Tòa án tối cao là Tòa án có thẩm quyển cuối cùng có quyền phán quyết bất kể đạo luật, pháp lệnh, nghị định hay quy định nào có hợp hiến hay không”. Nhƣ vậy, mặc dù không có Tòa án Hiến pháp, Nhật Bản cũng thừa nhận quyền tài phán hiến pháp đƣợc trao cho Tòa án tối cao. Về nguyên tắc, ngƣời dân không thể khởi kiện một quy phạm ra Tòa án; tuy nhiên, trong quá trình giải quyết vụ án hành chính cụ thể, Tòa án có quyền xem xét tính hợp hiến và hợp pháp của các quy phạm mà dựa vào đó quyết định bị kiện đƣợc ban hành. Thẩm quyền phán quyết cuối cùng thuộc về Tòa án tối cao. Cùng với việc mở rộng quyền xét xử các VBQPPL cho Tòa hành chính, cần phải tăng cƣờng các hình thức để áp dụng trách nhiệm chính trị đối với những ngƣời có thẩm quyền trong việc xây dựng, ban hành các VBQPPL. Ví dụ: nâng cao hiệu quả chất vấn tại kỳ họp HĐND, mở rộng hình thức chất vấn này đến cả các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh đã tham mƣu ban hành VBQPPL, hoặc áp dụng hình thức miễn nhiệm, bãi nhiệm…
1.1.5.3. Thông tin
Hiệu quả hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL phụ thuộc rất nhiều vào thông tin mà ban soạn thảo có đƣợc. Các loại thông tin cần đƣợc thu thập gồm:
Thứ nhất, thông tin về thực trạng quan hệ xã hội mà VBQPPL sẽ điều chỉnh (nói lên sự cần thiết ban hành): đây là những thông tin khó tìm kiếm và tổng kết một cách chính xác vì công tác thống kê nói chung cũng nhƣ thống kê tƣ pháp nói riêng còn yếu. Các thông tin này càng khó tìm kiếm khi liên quan đến lĩnh vực phi nhà nƣớc. Hiện nay, quản lý các hoạt động của các chủ thể thuộc khu vực phi nhà nƣớc tuy can thiệp sâu nhƣng các thông tin về hoạt động của các chủ thể này không nắm đƣợc chặt chẽ. Sau khi các thông tin này đƣợc thu thập, báo cáo thì độ tin cậy chƣa cao vì ngƣời tiến hành thống kê, thu thập chƣa coi trọng công tác này; đây là loại thông tin rất khó kiểm chứng, nếu có sai sót thì khó quy trách nhiệm. Sau khi thông tin đƣợc thu thập thì chƣa có quy trình và đầu mối tập trung thống nhất dẫn
đến các số liệu bị sai lệch trong quá trình chuyển đến các cơ quan có thẩm quyền xử lý thông tin. Sau khi có thông tin chuyển đến thì các cơ quan có thẩm quyền chƣa có phƣơng pháp xử lý, tổng hợp thông tin hiệu quả, hoặc tổng hợp thông tin một cách hình thức. Muốn khắc phục hiện tƣợng này cần phải áp dụng công nghệ thông tin vào công tác thống kê để thông tin có thể đƣợc thu thập đầy đủ, xếp loại theo nhiều tiêu chí khác nhau, tìm kiếm và xử lý nhanh; phải minh bạch hóa các thông tin. Đồng thời phải đẩy mạnh tiến hành các điều tra xã hội học, có quy trình, đầu mối xử lý thông tin thống nhất.
Thứ hai, thông tin về kinh nghiệm quốc tế. Thực tế thông tin này sử dụng chƣa hiệu quả thể hiện ở chỗ, những ngƣời tìm kiếm thông tin nƣớc ngoài không có khả năng cập nhật thông tin mà sử dụng những tài liệu, giáo trình, kiến thức cũ. Hiện tƣợng này có thể dẫn đến tình trạng một văn bản QPPL nƣớc ngoài tại thời điểm ban hành đƣợc ca ngợi nhƣng đến thời điểm này lại là lỗi thời. Hay những ngƣời tìm kiếm thông tin chỉ đơn thuần dịch một văn bản từ tiếng nƣớc ngoài sang tiếng Việt và sau đó chuyển hóa một cách đơn giản thành VBQPPL của mình mà không hiểu đƣợc các học thuyết làm nền tảng cho các quy định đó dẫn đến văn bản đó mâu thuẫn với các văn bản khác trong hệ thống pháp luật. Hay thậm chí là trƣờng hợp sao chép văn bản QPPL một cách mù quáng.
Thứ ba, thông tin về kinh nghiệm lịch sử (cùng với thông tin thứ hai gợi ý cho chúng ta cách giải quyết vấn đề). Hiện nay, với cơ sở dữ liệu pháp luật đang có và mạng tin học diện rộng do Văn phòng Chính phủ quản lý cũng nhƣ sự phong phú về các tài liệu lịch sử thì thông tin thứ hai và thông tin thứ tƣ không phải là khó tìm kiếm, vấn đề là đánh giá, xử lý thông tin, cần phải có những chuyên gia hiểu biết để phân tích thông tin.
1.1.5.4. Dân chủ
Dân chủ là mục đích của Nhà nƣớc, là nguyên tắc hoạt động của tất cả các nhà nƣớc hiện đại. Đối với hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL, dân chủ không chỉ là mục đích, nguyên tắc chung chung mà nó có ý nghĩa rất quan trọng làm tăng hiệu quả của hoạt động xây dựng QPPL.
Chúng ta kêu gọi đƣa nghị quyết của Đảng, pháp luật của Nhà nƣớc vào cuộc sống mà tại sao không kêu gọi điều ngƣợc lại: phải đƣa cuộc sống vào trong nghị quyết của Đảng, pháp luật của Nhà nƣớc. Mà muốn nắm đƣợc ý chí, nguyện vọng của nhân dân thì không thể võ đoán mà phải có quy trình dân chủ cho phép nhân dân tham gia vào quá trình thiết kế chính sách nói chung cũng nhƣ hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL nói riêng [61].
1.1.5.5. Nguồn lực
Vấn đề có tính chất then chốt, ảnh hƣởng đến hiệu quả của hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL là nguồn nhân lực. Các yếu tố thủ tục, thông tin, dân chủ chỉ là điều kiện cần có để bảo đảm chất lƣợng của VBQPPL. Một thủ tục tốt, thông tin đầy đủ nhƣng cần phải có ngƣời thực hiện thủ tục tốt, ngƣời xử lý thông tin giỏi. Xây dựng pháp luật là một lĩnh vực chuyên môn, đòi hỏi kiến thức và kỹ năng mang tính chất chuyên ngành, do vậy, đòi hỏi ngƣời làm công tác xây dựng pháp luật phải có kiến thức để làm luật và phải đƣợc trang bị những kỹ năng cần thiết để làm luật. Cơ quan đề nghị ban hành VBQPPL, ban soạn thảo, tổ biên tập là những chủ thể quan trọng có nghĩa vụ thực hiện các hoạt động nghiên cứu, đánh giá, tổng kết, khảo sát thực tiễn làm cơ sở cho việc soạn thảo VBQPPL. Do vậy việc tổ chức tập huấn, đào tạo bổ sung kiến thức về luật học nói chung, các kỹ năng, nguyên tắc xây dựng, ban hành VBQPPL cho những đối tƣợng này là hết sức quan trọng. Đối với ngƣời có thẩm quyền ban hành VBQPPL và tham gia biểu quyết thông qua dự thảo VBQPPL đòi hỏi phải có trình độ học vấn, kinh nghiệm công tác nhất định về vấn đề đó để đƣa ra những ý kiến tham gia và quyết định đúng đắn nhất.
Cùng với nguồn nhân lực, kinh phí bố trí cho công tác xây dựng, ban hành VBQPPL cũng là vấn đề có tác động ảnh hƣớng lớn đến hoạt động này bởi xây dựng, ban hành VBQPPL phải đƣợc thực hiện thống nhất, tuân thủ theo đúng trình tự, thủ tục với nhiều giai đoạn khác nhau cùng các nhiệm vụ công việc khác nhau, với nhiều chủ thể tham gia, do đó, nếu yếu tố kinh phí không đƣợc bảo đảm hoặc bảo đảm không đáp ứng đƣợc yêu cầu nhiệm vụ sẽ ảnh hƣởng lớn đến chất lƣợng, hiệu quả của hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL trên thực tế.