GIANG VÀ VAI TRÒ CỦA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH BAN HÀNH VỚI SỰ PHÁT TRIỂN CỦA TỈNH
2.1.1. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh Bắc Giang
Bắc Giang nằm ở toạ độ địa lý từ 21007’ đến 21037’ vĩ độ Bắc; từ 105053’ đến 107002’ kinh độ Đông; nằm chuyển tiếp giữa các tỉnh phía Đông Bắc với các tỉnh Đồng bằng sông Hồng và Thủ đô Hà Nội. Phía Nam giáp các tỉnh Bắc Ninh, Hải Dƣơng, phía Bắc giáp tỉnh Lạng Sơn, phía Đông giáp tỉnh Quảng Ninh; phía Tây giáp Thủ đô Hà Nội và tỉnh Thái Nguyên. Tỉnh có 9 huyện và thành phố Bắc Giang, trong đó có 6 huyện miền núi và 1 huyện vùng cao, với 230 xã, phƣờng, thị trấn.
Về dân sinh và phúc lợi xã hội: Đến hết năm 2014, dân số toàn tỉnh Bắc Giang ƣớc là 1.624.456 ngƣời, mật độ dân số bình quân là 420,9 ngƣời/km2, là tỉnh có mật độ dân số bình quân cao hơn so với mật độ dân số bình quân cả nƣớc. Cơ cấu lao động trong tỉnh đang có sự chuyển dịch theo hƣớng tăng dần tỷ trọng lao động trong lĩnh vực sản xuất công nghiệp, dịch vụ, giảm dần tỷ trọng lao động trong lĩnh vực sản xuất nông - lâm - ngƣ nghiệp. Sự chuyển dịch này phù hợp với xu hƣớng công nghiệp hóa, hiện đại hóa trên địa bàn tỉnh. Tốc độ tăng trƣởng tổng sản phẩm của tỉnh (GRDP) bình quân giai đoạn 2005 – 2015 đạt 9,45%. Thu nhập bình quân đầu ngƣời năm 2014 ƣớc đạt 1.545 USD.
Về tài nguyên đất: Bắc Giang có 382.200 ha đất tự nhiên, bao gồm 123.000 ha đất nông nghiệp, 110.000 ha đất lâm nghiệp, 66.500 ha đất đô thị, đất chuyên dùng và đất ở, còn lại khoảng 82.700 ha là các loại đất khác, trong đó nhóm đất đỏ vàng chiếm diện tích lớn hơn cả khoảng 63,13% diện tích tự nhiên.
Tiềm năng khoáng sản tỉnh Bắc Giang nói chung không lớn, đến nay, trên địa bàn tỉnh đã điều tra, phát hiện đƣợc một số mỏ và điểm mỏ khoáng sản của 15 loại
khoáng sản gồm các loại: năng lƣợng, kim loại, khoáng chất công nghiệp, vật liệu xây dựng thông thƣờng. Nhiều loại có giá trị thƣơng mại cao, có tiềm năng nhƣ than, các khoáng sản làm vật liệu xây dựng ...
Hạ tầng giao thông: Bắc Giang là tỉnh trung du miền núi, có vị trí chuyển tiếp giữa các tỉnh phía Đông Bắc với các tỉnh thuộc vùng đồng bằng sông Hồng và thủ đô Hà Nội; nằm giữa trung tâm giao lƣu của vùng tam giác kinh tế trọng điểm Hà Nội - Hải Phòng - Quảng Ninh.
Khu công nghiệp: Là một tỉnh có nhiều tiềm năng về nhân lực, đất đai, đƣờng giao thông thuận lợi, Bắc Giang đang tiếp tục ƣu tiên phát triển các khu, cụm công nghiệp; cải thiện môi trƣờng đầu tƣ để thu hút đầu tƣ trong và ngoài nƣớc. với những thuận lợi về nguồn nhân lực, điều kiện tự nhiên và hệ thống cơ chế, chính sách, Bắc Giang đang trở thành điểm đến hấp dẫn của các nhà đầu tƣ trong và ngoài nƣớc.
Làng nghề: Với lịch sử hình thành lâu đời, là nơi quần cƣ của nhiều dân tộc anh em, Bắc Giang đã hình thành nên những làng nghề cổ truyền vừa mang nét tiêu biểu của văn hóa Kinh Bắc, văn hóa vùng đồng bằng Sông Hồng vừa mang nét văn hóa của các dân tộc vùng trung du, miền núi Bắc Bộ.
Lâm sản: Bắc Giang có diện tích đất rừng khoảng trên 140.192 ha. Trong đó, rừng phòng hộ 20.492,17 ha, chiếm 14,62%; rừng đặc dụng 13.773,38 ha, chiếm 9,82%; rừng sản xuất 105.926,89 ha, chiếm 75,56% tổng diện tích rừng. Rừng đã, đang và sẽ trở thành một trong những nguồn lực thế mạnh của tỉnh Bắc Giang trong sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của địa phƣơng.
Nông sản: Với thế mạnh về điều kiện tự nhiên và truyền thống nghề nông lâu đời, Bắc Giang đang trở thành điểm sáng trong cả nƣớc với những mô hình sản xuất nông nghiệp hàng hóa mạng lại giá trị kinh tế cao.
2.1.2. Vai trò của VBQPPL do UBND tỉnh ban hành đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Bắc Giang
Những đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh đã có tác động đến hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh. Để phát huy lợi thế từ các đặc
điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh thúc đẩy sự phát triển bền vững các lĩnh vực, Tỉnh ủy của tỉnh Bắc Giang đã ban hành Nghị quyết về 05 chƣơng trình phát triển kinh tế - xã hội trọng tâm; điều chỉnh bổ sung Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 [44]. VBQPPL của UBND tỉnh chính là phƣơng tiện, công cụ để thể chế hoá đƣờng lối, chủ trƣơng của Đảng nói chung và của Tỉnh ủy nói riêng và để thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc của UBND tỉnh Bắc Giang trên các lĩnh vực, làm cho đƣờng lối đó có hiệu lực thực thi và bắt buộc chung tại địa bàn quản lý của UBND tỉnh. Những VBQPPL do UBND tỉnh ban hành tạo điều kiện để các chủ thể tham gia quan hệ kinh tế hoạt động trên địa bàn tỉnh, đặc biệt là để phân bổ và phát huy các nguồn lực của tỉnh để phát triển kinh tế, xã hội của tỉnh. Đồng thời, hoạt động này cũng là một trong những yếu tố chính để đảm bảo và bảo vệ sự ổn định trật tự của xã hội trên địa bàn của tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng. VBQPPL của UBND tỉnh có vai trò tạo khuôn khổ pháp lý ngày càng đồng bộ để UBND cấp tỉnh quản lý điều hành mọi mặt đời sống kinh tế, xã hội và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nƣớc trên địa bàn của tỉnh.
Có thể khẳng định, VBQPPL do UBND tỉnh ban hành đƣợc xác định là công cụ pháp lý chủ yếu để thực hiện các chính sách phát triển và chức năng quản lý nhà nƣớc trong các lĩnh vực nêu trên dựa trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp với chính sách, pháp luật quốc gia và phản ánh đƣợc đặc thù của địa phƣơng.
2.2. VĂN BẢN CỦA TỈNH BẮC GIANG VỀ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG, BAN
HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH
2.2.1. Giới thiệu văn bản của tỉnh Bắc Giang về hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh
Luật năm 2008, Luật năm 2004, Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 6/9/2006 của Chính phủ quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành một số điều của Luật năm 2004 (Nghị định số 91/2006/NĐ-CP) đã có những quy định chung và quy định riêng về thẩm quyền, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh. Căn cứ các quy định của các văn bản nêu trên và tình hình thực tiễn ở
địa phƣơng, UBND tỉnh Bắc Giang đã ban hành và tham mƣu HĐND tỉnh ban hành các văn bản VBQPPL quy định chi tiết về quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND các cấp, trong đó có UBND tỉnh cho phù hợp với tình hình thực tế ở địa phƣơng, cụ thể là:
- Quyết định số 69/2007/QĐ-UBND ngày 10/8/2007 ban hành Quy định trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của UBND các cấp (Quyết định số 69/2007/QĐ-UBND);
- Quyết định số 142/2009/QĐ-UBND ngày 31/12/2009 ban hành Quy chế thẩm định dự thảo văn bản QPPL (Quyết định số 142/2009/QĐ-UBND);
- Quyết định số 383/2013/QĐ-UBND ngày 15/8/2013 sửa đổi, bổ sung một số điều của Quy định trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của UBND các cấp trên địa bàn tỉnh Bắc Giang ban hành kèm theo Quyết định số 69/2007/QĐ-UBND ngày 10/8/2007; Quy chế thẩm định dự thảo văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Bắc Giang ban hành kèm theo Quyết định số 142/2009/QĐ-UBND ngày 31/12/2009 của UBND tỉnh (Quyết định số 383/2013/QĐ-UBND);
- Nghị quyết số 05/2009/NQ-HĐND ngày 8/7/2009 quy định mức chi hỗ trợ công tác xây dựng văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Bắc Giang;
- Nghị quyết số 35/2011/NQ-HĐND ngày 09/12/2011 của HĐND tỉnh Bắc Giang quy định mức hỗ trợ kinh phí cho công tác kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Bắc Giang (Nghị quyết số 35/2011/NQ-HĐND).
2.2.2. Đánh giá chung về văn bản của tỉnh Bắc Giang quy định về quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh
2.2.2.1. Ưu điểm
Đánh giá một cách tổng quát, có thể thấy rằng, so với các quy định của Luật năm 04 và Nghị định 91/2006/NĐ-CP, các quy định của tỉnh Bắc Giang về quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh đã tƣơng đối chi tiết, cụ thể về lập Chƣơng trình xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh hàng năm, trong đó quy định tƣơng đối rõ về chủ thể, thời gian, nội dung lập dự kiến, trình tự lập và ban hành Chƣơng trình; về trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo trong giai đoạn soạn
thảo dự thảo VBQPPL, trong đó quy định rõ nội dung trách nhiệm; trách nhiệm của cơ quan soạn thảo phải tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan và các đối tƣợng chịu sự tác động của văn bản trong phạm vi và hình thức thích hợp tùy theo tính chất, nội dung của dự thảo; về thẩm quyền, phạm vi, thời gian, nội dung thẩm định; thời gian và hồ sơ trình dự thảo VBQPPL; trình tự, thủ tục xem xét, thông qua dự thảo VBQPPL tại phiên họp; trình ký ban hành dự thảo VBQPPL. Trong đó, điểm khác biệt mang tính nổi bật của quy trình này ở tỉnh Bắc Giang đó là quy định trách nhiệm, thời gian, hồ sơ soát xét, hoàn thiện dự thảo VBQPPL đã đƣợc UBND tỉnh thông qua do Sở Tƣ pháp thực hiện trƣớc khi UBND tỉnh ký ban hành. Đây là nội dung đƣợc Bộ Tƣ pháp đánh giá “là cách làm mới, có sáng tạo và có hiệu quả” [9] và đƣợc nhiều tỉnh tham khảo, học tập kinh nghiệm nhƣ Lạng Sơn, Lào Cai, Bắc Kạn [23]...
Bằng việc ban hành các văn bản quy định về hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL nói trên, công tác xây dựng và ban hành VBQPPL trên địa bàn tỉnh Bắc Giang đã có thêm hành lang pháp lý chặt chẽ, thiết lập cơ chế ổn định, rõ ràng trong xây dựng, ban hành VBQPPL của các cấp chính quyền tỉnh Bắc Giang, nhất là các văn bản quy định về kinh phí hỗ trợ cho công tác xây dựng, ban hành, kiểm tra VBQPPL. Xây dựng và ban hành VBQPPL của UBND tỉnh đòi hỏi phải tuân thủ và thực hiện thống nhất trình tự, thủ tục theo một quy định thống nhất, minh bạch, không có ngoại lệ.
2.2.2.2. Một số điểm bất cập và bất hợp lý của quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL trong các văn bản của UBND tỉnh Bắc Giang (đồng thời có sự so sánh, đối chiếu với Luật năm 2015)
Nghiên cứu các quy định của tỉnh Bắc Giang về quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL đƣợc quy định trong Quyết định số 69/2007/QĐ-UBND, Quyết định số 142/2009/QĐ-UBND, Quyết định số 383/2013/QĐ-UBND nêu trên cho thấy còn có nhiều bất cập, bất hợp lý, chƣa điều chỉnh hết các công việc đƣợc thực hiện trong quy trình này, cụ thể là:
Thứ nhất, về lập đề nghị, xây dựng Chương trình ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Bắc Giang
Quyết định số 69/2007/QĐ-UBND quy định: “Trước ngày 01/12 hàng năm, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh... đăng ký việc tham mưu ban hành văn bản QPPL thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước được phân công phụ trách bằng văn bản gửi đến Văn phòng UBND...” [48, Điều 7, Khoản 2].
Với việc quy định trƣớc 01/12 hàng năm, các cơ quan chuyên môn đăng ký tham mƣu ban hành VBQPPL nhƣ quy định nêu trên là chƣa hợp lý, chƣa rõ ràng vì “trƣớc” ở đây đƣợc hiểu là bao lâu và “trƣớc” ở đây nếu đƣợc thực hiện tháng 11 nhƣ vẫn đang thực hiện thì sẽ không đảm bảo là cơ sở cho việc xây dựng dự toán kinh phí cho việc xây dựng VBQPPL trong năm sau (việc xây dựng dự toán kinh phí ngân sách nhà nƣớc cấp hàng năm thƣờng đƣợc thực hiện vào tháng 10 của năm trƣớc liền kề). Khoản 1 Điều 127 Luật năm 2015 chỉ quy định trách nhiệm đề nghị xây dựng Quyết định của UBND tỉnh mà không quy định thời gian gửi đề nghị này. Do đó, cần thiết phải quy định cụ thể thời gian nêu trên là chậm nhất vào tháng 10 hàng năm, các cơ quan chuyên môn phải thực hiện đề xuất ban hành VBQPPL.
Quyết định số 69/2007/QĐ-UBND quy định: “Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được đề nghị xây dựng văn bản QPPL, Văn phòng UBND tỉnh...chủ trì phối hợp với cơ quan Tư pháp, Tài chính, Nội vụ cùng cấp lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản QPPL, trình UBND cùng cấp quyết định” [48, Điều 8, Khoản 1]
Với thời hạn 10 ngày và không đƣợc quy định là ngày làm việc, kể từ ngày nhận đƣợc đề nghị, Văn phòng UBND tỉnh phối hợp với các cơ quan lập dự kiến là chƣa bảo đảm về thời gian cần thiết để Văn phòng UBND tỉnh thực hiện việc xem xét, đánh giá đề nghị của các cơ quan chuyên môn bởi để thực hiện nhiệm vụ này, Văn phòng UBND tỉnh phải thực hiện xem xét, đánh giá từng nội dung của đề nghị đồng thời phải phối hợp với Sở Tƣ pháp, Sở Tài chính và Sở Nội vụ để thực hiện việc đánh giá. Các cơ quan đƣợc phối hợp cũng cần thiết phải có khoảng thời gian nhất định để thực hiện đánh giá, xem xét các nội dung của đề nghị. Mặt khác, xuất phát từ các nội dung của đề nghị xây dựng VBQPPL cho thấy, việc quy định Văn phòng
UBND tỉnh chủ trì, phối hợp với Sở Tài chính, Sở Nội vụ là không cần thiết vì thực tế các cơ quan này không có nhiều liên quan trong việc xem xét, đánh giá đề nghị, ví dụ việc xây dựng kinh phí thuộc trách nhiệm của Sở Tài chính đã có quy định rất cụ thể, rõ ràng. Nghiên cứu Luật năm 2015 cho thấy khoản 3 Điều 127 Luật này chỉ quy định “Văn phòng UBND cấp tỉnh chủ trì phối hợp với Sở Tƣ pháp xem xét, kiểm tra việc đề nghị ban hành quyết định, báo cáo Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định” mà không có quy định thời gian để Văn phòng UBND tỉnh thực hiện công việc nêu trên là chƣa đầy đủ. Do vậy, cần thiết phải có quy định thời hạn hợp lý (khoảng 20 ngày làm việc) để Văn phòng UBND tỉnh thực hiện việc xem xét, kiểm tra đề nghị xây dựng VBQPPL do các cơ quan gửi đến trƣớc khi trình UBND tỉnh.
Quyết định số 69/2007/QĐ-UBND quy định: ““1. Chương trình xây dựng VBQPPL của UBND tỉnh... được thông qua tại phiên họp tháng 01 hàng năm” [48, Điều 9, Khoản 1].
Quy định về thời gian UBND tỉnh xem xét, thông qua Chƣơng trình vào tháng 01 hàng năm nêu trên là chƣa hợp lý vì với những dự thảo VBQPPL cần đƣợc ban hành trong tháng 01 thì việc quyết định thể hiện sự đồng ý của UBND tỉnh thể hiện ở đâu trong khi Chƣơng trình này đƣợc xác định thời gian từ tháng 01 đến tháng 12 hàng năm. Luật năm 2015 không quy định về vấn đề này. Vì vậy, cần thiết phải điều chỉnh quy định nêu trên theo hƣớng Chƣơng trình ban hành VBQPPL phải đƣợc trình phiên họp UBND tỉnh tháng 12 hàng năm.
Quyết định số 69/2007/QĐ-UBND quy định: “2. Văn phòng UBND tỉnh... có trách nhiệm gửi Chương trình... đến các thành viên UBND tỉnh, các cơ quan, đơn vị, ngành thuộc UBND cùng cấp, các cơ quan, tổ chức hữu quan trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày UBND tỉnh... thông qua” [48, Điều 9, Khoản 2].
Quy định về thời hạn 10 ngày, kể từ ngày UBND tỉnh thông qua Chƣơng trình để Văn phòng UBND tỉnh gửi đến các thành viên UBND tỉnh, cơ quan, đơn vị, ngành thuộc UBND tỉnh nhƣ đã nêu trên là không hợp lý vì Chƣơng trình sau khi đƣợc ký ban hành sẽ có hiệu lực kể từ ngày ký và đƣợc gửi ngay sau đó mà không