Chương 2 : THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC THI QUYỀN
2.3. Xây dựng các dự thảo Luật về quyền tự do hội họp
2.3.1. Xây dựng Luật về hội
2.3.1.1.Bối cảnh xây dựng Luật về hội
Quyền lập hội là một trong các quyền cơ bản của công dân đã được Hiến pháp ghi nhâ ̣n. Theo yêu cầu của từng giai đoạn cách mạng, Đảng ta đã kịp thời đề ra đường lối, chủ trương phù hợp và ban hành nhiều văn bản về hội quần chúng; bảo đảm được sự lãnh đạo của Đảng và quản lý của Nhà nước đối với các hội. Căn cứ quy định của Hiến pháp năm 1946, ngày 20 tháng 5 năm 1957 Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà đã ban hành Sắc lệnh số 102/SL/L004 về “Luật quy định quyền lập hội”, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành các Nghị định, Quyết định quy định về tổ chức,
hoạt động và quản lý hội phù hợp với từng giai đoạn phát triển của đất nước. Theo đó, quyền lập hội của công dân đã được thực hiện và công tác quản lý nhà nước về hội đã từng bước được tăng cường. Nhà nước đã tạo điều kiện cho hội hoạt động, phát triển và ban hành cơ chế, chính sách phù hợp đối với các hội thực hiện nhiệm vụ được Đảng và Nhà nước giao. Đến nay, các hội ở nước ta phát triển đa dạng với quy mô, phạm vi và tính chất hoạt động khác nhau. Một số hội đã được xác định là tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp và 10 hội được thành lập đảng đoàn để lãnh đạo hoạt động; các hội còn lại được xác định là tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nhân đạo. Về cơ bản, mô hình tổ chức và hoạt động của các hội là phù hợp với quy mô, tính chất, vai trò của từng hội. Tuy nhiên, đến nay công tác quản lý nhà nước về hội và tình hình tổ chức, hoạt động của hội còn có những bất cập như sau [48]:
Thứ nhất, bất cập của hệ thống pháp luật về hội và trong tổ chức, hoạt
động của hội.
Sắc lệnh số 102/SL/L004 được ban hành từ năm 1957 vẫn còn hiệu lực, đến nay nhiều quy định của Sắc lệnh đã không còn phù hợp với thực tiễn tổ chức, hoạt động của hội. Hệ thống pháp luật hiện hành về hội chưa đồng bộ (các hội nói chung được điều chỉnh bằng văn bản dưới luật theo Nghị định số 45/2010/NĐ-CP, riêng Liên đoàn Luật sư Việt Nam theo Luật Luật sư, Hiệp hội Công chứng theo Luật Công chứng); chưa có các quy định cụ thể về tạm đình chỉ hoạt động và thu hồi con dấu của hội khi tổ chức và hoạt động của hội vi phạm quy định của pháp luật và điều lệ hội; mô ̣t số quy định về chính sách, chế độ đối với người làm việc tại hội còn bất cập; Chưa phân biê ̣t rõ các hô ̣i do Đảng và Nhà nước có nhu cầu thành lâ ̣p được bảo đảm kinh phí hoạt động với các hội khác hoạt động theo nguyên tắc tự chủ , tự chịu trách nhiệm và t ự lo kinh phí; Nhiều hội hoạt động còn hình thức, chưa đáp ứng được nguyện vọng,
lợi ích hợp pháp của hội viên, còn trông chờ vào sự hỗ trợ của Nhà nước, có xu hướng “hành chính hoá” trong tổ chức và hoạt động hội theo cấp hành chính.
Thứ hai, bất cập so với quy định của Hiến pháp và quá trình hội nhập
quốc tế.
Các quy định của Hiến pháp liên quan đến quyền lập hội của công dân hiện nay chủ yếu được điều chỉnh bằng văn bản dưới luật (các Nghị định của Chính phủ, các Quyết định của Thủ tướng Chính phủ và các Thông tư của các Bô ̣ liên quan)
Trong quá trình xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân và hội nhập quốc tế, dân chủ được phát huy, quyền công dân, quyền con người được ghi nhận trong Hiến pháp và các Công ước quốc tế, theo đó nhu cầu lập hội ngày càng nhiều và đa dạng cần phải được điều chỉnh bằng luật để bảo đảm quyền lập hội của công dân và để có đủ căn cứ xử lý các trường hợp lợi dụng tổ chức hội tạo ra sự không đồng thuận trong xã hội Từ những bất câ ̣p nêu trên , việc xây dựng Luật về hội để thể chế hóa đường lối, chủ trương của Đảng và cụ thể hóa quy định của Hiến pháp 2013, bảo đảm thực hiện quyền lập hội của công dân, phát huy vai trò của hội và tăng cường hiệu lực quản lý của Nhà nước đối với hội là cần thiết.
2.3.1.2.Quan điểm, những vấn đề cơ bản của Luật về hội
Từ khi Nghị quyết số 48-NQ/TW của Bộ Chính trị ngày 24 tháng 5 năm 2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 ra đời cùng với những yêu cầu cấp bách Xây dựng các đạo luật về lập hội, biểu tình nhằm xác định rõ quyền, trách nhiệm của công dân trong việc thực thi quyền dân chủ và trách nhiệm của Nhà nước trong việc duy trì, bảo đảm kỷ cương, trật tự công cộng. Nhà
nước ta đã nổ lực xây dựng, hoàn thiện dự thảo Luật vệ hội, theo dự kiến Dự thảo Luật về hội được Quốc hội thông qua vào ngày 18 tháng 11 năm 2016. Tuy nhiên, với sự thống nhất của 443/460 ĐB (gần 90%) chưa đồng ý thông qua luật về Hội, thì luật về hội lại tiếp tục được trì hoãn.
Các nội dung cơ bản của dự thảo Luật về hội
Thứ nhất, Phạm vi điều chỉnh.
Qua thảo luận ở Quốc hội, có hai loại ý kiến. Loại ý kiến thứ nhất đề nghị phạm vi điều chỉnh của Luật này chỉ quy định về quyền lập hội của công dân Việt Nam theo quy định tại Điều 25 của Hiến pháp (năm 2013). Loại ý kiến thứ hai tán thành phạm vi điều chỉnh của dự thảo Luật trình Quốc hội (khóa XIII) quy định về lập hội; tổ chức, hoạt động và quản lý nhà nước về hội, tổ chức phi chính phủ trong nước (quỹ) và tổ chức phi chính phủ nước ngoài đăng ký và hoạt động tại Việt Nam. Về vấn đề này, UBTVQH nhận thấy, Luật này ban hành nhằm cụ thể hóa quyền lập hội của công dân Việt Nam đã được Hiến pháp quy định. Do đó, phạm vi điều chỉnh của dự thảo Luật đề nghị Quốc hội cho giữ như dự thảo Luật: “Luật này quy định về
quyền lập hội của công dân Việt Nam; tổ chức, hoạt động của hội và quản lý nhà nước về hội” (Điều 1)
Thứ hai, điều kiện thành lập hội, gia nhập hội.
Hội được thành lập khi đủ các điều kiện sau đây: Có tên của hội theo quy định tại khoản 1 Điều 6 của Luật này; Có tôn chỉ, mục đích của hội phù hợp với quy định của pháp luật; Phạm vi, lĩnh vực hoạt động của hội được xác định rõ theo ngành, nghề, lĩnh vực quản lý nhà nước; Có trụ sở đặt tại Việt Nam; Có dự thảo điều lệ hội; Có từ 07 sáng lập viên trở lên. Sáng lập viên là người không thuộc trường hợp bị hạn chế quyền lập hội quy định tại Điều 8 của Luật này, từ đủ 18 tuổi trở lên, có sức khỏe và uy tín trong lĩnh vực hội dự kiến hoạt động; Có tài sản độc lập với cá nhân, tổ chức khác.
Thứ ba, Cơ quan, nội dung và thủ tục đăng ký thành lập.
Việc lập hội dễ dàng hay khó khăn thể hiện rõ nét nhất trong các quy định về thủ tục thành lập. Trong dự thảo Luật về hội, nội dung này được quy định như sau:
Thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận đăng ký thành lập hội: Bộ trưởng Bộ Nội vụ cấp Giấy chứng nhận đăng ký thành lập hội hoạt động trong phạm vi cả nước hoặc liên tỉnh; Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh cấp Giấy chứng nhận đăng ký thành lập hội hoạt động trong phạm vi địa phương. Căn cứ tình hình thực tế ở địa phương, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có thể ủy quyền cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện cấp Giấy chứng nhận đăng ký thành lập hội hoạt động trong phạm vi huyện.
Thủ tục thành lập:
Về hồ sơ đăng ký thành lập hội bao gồm: a) Đơn đăng ký thành lập hội phải nêu rõ sự cần thiết thành lập hội và được các sáng lập viên ký, ghi rõ họ tên; b) Dự thảo điều lệ hội theo quy định; c) Danh sách, địa chỉ, sơ yếu lý lịch và phiếu lý lịch tư pháp của sáng lập viên; d) Văn bản chứng minh quyền sử dụng hợp pháp trụ sở của hội và các tài sản bảo đảm hoạt động của hội.
Thời hạn cấp Giấy chứng nhận đăng ký thành lập hội: Trong thời hạn 60 ngày, kể từ ngày nhận đủ hồ sơ đăng ký thành lập hội, cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận đăng ký thành lập hội. Trường hợp hồ sơ chưa đủ hoặc chưa rõ thì các sáng lập viên phải có trách nhiệm bổ sung hoặc giải trình. Trường hợp không cấp Giấy chứng nhận đăng ký thành lập hội thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải thông báo bằng văn bản và nêu rõ lý do.
Thứ 4, các quyền của hội.
Là một chủ thể trong xã hội, hội cũng có những quyền để đạt mục tiêu đề ra. Trong các quyền của hội, có thể nói quyền về tài chính, tài sản là quan trọng nhất:
trang thiết bị, phương tiện phục vụ hoạt động của hội; Tài sản của hội được hình thành từ nguồn kinh phí của hội; do cá nhân, tổ chức trong nước hiến, tặng, tài trợ, di chúc theo quy định của pháp luật; do Nhà nước hỗ trợ để thực hiện nhiệm vụ do Nhà nước giao.
Nguồn thu của hội bao gồm: Hội phí; Nguồn thu từ hoạt động cung cấp dịch vụ, tư vấn, thực hiện chương trình, dự án, đề tài và các hoạt động hợp pháp khác; Các khoản sinh lời từ tài sản của hội; Tài trợ của tổ chức, cá nhân trong nước; Kinh phí nhà nước hỗ trợ để thực hiện nhiệm vụ do Nhà nước giao; Các nguồn thu hợp pháp khác.
Hội có toàn quyền đối với việc sử dụng tài sản của mình. Đó là các khoản Chi hoạt động thực hiện nhiệm vụ của hội; Chi thuê trụ sở làm việc, mua sắm phương tiện làm việc; Chi thực hiện chế độ, chính sách đối với người làm việc tại hội; Các khoản chi khác theo quy định của pháp luật và điều lệ hội.
Dự thảo Luật về Hội quy định khá chi tiết những quyền của hội đoàn, bao gồm:
i) Tổ chức, hoạt động theo điều lệ hội; ii) Bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của hội, hội viên phù hợp với tôn chỉ, mục đích, điều lệ hội; iii) Phổ biến, bồi dưỡng kiến thức cho hội viên; cung cấp thông tin cần thiết cho hội viên theo quy định của điều lệ hội; iv) Tham gia chương trình, dự án, đề tài nghiên cứu; tư vấn, cung cấp dịch vụ công về các vấn đề thuộc lĩnh vực hoạt động của hội; đào tạo, bồi dưỡng, cấp chứng chỉ hành nghề cho hội viên khi có đủ điều kiện theo quy định của pháp luật; v) Tham gia góp ý kiến trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; góp ý, kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về các vấn đề liên quan đến hội và lĩnh vực hoạt động của hội... [35].
Thứ năm, cơ quan giám sát xử lý vi phạm.
Để đảm bảo trật tự, các quốc gia bên cạnh thiết kế khuôn khổ pháp lý riêng cho các hội, cũng cần có cơ quan, thủ tục giám sát việc thực thi quyền tự do hiệp hội. Việc giám sát đảm bảo thực thi quyền tự do hội họp, hiện nay có các cơ chế khiếu kiện khiếu nại theo thủ tục hành chính. Tuy không quy định cụ thể như dự thảo luật, nhưng chúng ta biết các quyết định của cơ quan có thẩm quyền về Hiệp hội là những quyết định hành chính. Và người dân hoàn toàn có thể sử dụng cơ chế này để đảm bảo quyền của mình.
Tuy nhiên, một số vụ việc đã cho thấy khiếu nại về quyền hội họp của người dân không được cơ quan hành chính giải quyết thấu đáo, kịp thời. Chưa thấy có vụ việc nào liên quan tới tự do hiệp hội được tòa án các cấp thụ lý.
2.3.2. Xây dựng Luật biểu tình
2.3.2.1.Bối cảnh xây dựng Luật biểu tình
Trong bối cảnh hiện nay, hoàn thiện pháp luật nhằm đảm bảo quyền con người là một nhu cầu cấp thiết không chỉ đối với nước ta mà nó là nhu cầu của toàn nhân loại.
Biểu tình được xem là một sự thể hiện công khai ý chí của người dân về những vấn đề của đời sống xã hội. Về tính chất, biểu tình có thể là sự ủng hộ hoặc phản kháng đối với một chủ trương, chính sách, sự kiện hay một quyết định nào đó. Chủ trương, chính sách, sự kiện, quyết định đó không chỉ là của nội bộ quốc gia mà còn có thể là của quốc gia khác. Quyền biểu tình của người công dân được quy định tại Điều 25 Hiến pháp năm 1959; Điều 67 Hiến pháp năm 1980; Điều 69 Hiến pháp năm 1992. Hiến pháp năm 2013 với tư tưởng mới về quyền con người, quyền công dân thì quyền biểu tình của công dân được quy định tại Điều 25: “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự
do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định”.
Hiến pháp năm 1946 không quy định trực tiếp quyền biểu tình của người dân nhưng nội hàm của quyền biểu tình được quy định tại Điều 10 của Hiến pháp 1946 “Công dân Việt Nam có quyền tự do ngôn luận, tự do xuất
bản, tự do tổ chức và hội họp…”.
Tuy nhiên, trong suốt hơn 70 năm qua, chúng ta vẫn chưa xây dựng được một bộ luật trực tiếp để điều chỉnh các hoạt động liên quan đến biểu tình.
Hiện nay, chỉ có Nghị định 38/2005/NĐ-CP ngày 18/3/2005 của Chính phủ quy định về một số biện pháp bảo đảm trật tự công cộng để giải tán các cuộc “tập trung đông người ở nơi công cộng”. Sau đó Bộ Công an cũng ban hành Thông tư 09/2005/TT-BCA để hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định 38/2005/NĐ-CP. Tuy nhiên, các quy định này không điều chỉnh trực tiếp các vấn đề liên quan của biểu tình, mà đặt ra nhiều hạn chế và quy trình khó khăn để người dân thực hiện quyền biểu tình.
Thực tiễn cho thấy, biểu tình đã xuất hiện ở nước ta từ rất lâu, ngay trong cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp và đế quốc Mỹ chúng ta đã tiến hành nhiều cuộc biểu tình đòi những yêu sách cho dân tộc thuộc địa và diễn ra ở nhiều nơi. Hiện nay, để phản đối các chính sách pháp luật, các sự kiện có liên quan thì công dân cũng đã tiến hành nhiều cuộc biểu tình như: Biểu tình phản đối Formosa xả thải gây cá chết hàng loạt ở 4 tỉnh miền trung 2016, biểu tình về chính sách đất đai của nông dân huyện Văn Giang (Hưng Yên), biểu tình phản đối Trung Quốc có một số hành động phi phạm ở biển Đông (tuyên bố chủ quyền với Hoàng Sa và Trường Sa, cắt đứt cáp tàu Bình Minh của Việt Nam, hạ đặt giàn khoan HD 981 trên thềm lục địa của Việt Nam). Tuy nhiên, do thiếu vắng một bộ luật quy định trực tiếp quy định về biểu tình và sự hạn chế của Nghị định 38/2005/NĐ-CP và Thông tư 09/2005/TT-BCA nên việc thực thi quyền biểu tình của người dân chưa được thực thi trên thực tế.
2.3.2.2.Quan điểm, những vấn đề cơ bản luật biểu tình
Khi xây dựng một văn bản pháp luật quy định cụ thể về Quyền biểu tình thì chúng ta cần chú ý tới những nội dung cơ bản sau:
a. Phạm vi điều chỉnh
Dự luật có thể được xây dựng trực tiếp để điều chỉnh hoạt động biểu