Chương 2 : THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC THI QUYỀN
2.1. Khung pháp luật hiện hành về quyền tự do hội họp
Trong khuôn khổ pháp luật Việt Nam, quyền tự do hội họp được ghi nhận ở Hiến pháp. Tuy nhiên, trong pháp luật hiện hành chưa có một văn bản nào quy định cụ thể và trực tiếp về Quyền tự do hội họp, chúng ta chỉ tìm thấy những quy định này ở những văn bản khác nhau. Bao gồm: Nghị định số 38/2005/NĐ-CP Quy định một số biện pháp bảo đảm trật tự công cộng, Thông tư số 09/2005/TT-BCA của Bộ công an hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 38/2005/NĐ-CP, Nghị định Số: 92/2012/NĐ-CP Quy định chi tiết và biện pháp thi hành Pháp lệnh Tín ngưỡng, tôn giáo; Nghị định Số: 79/2012/NĐ-CP của Chính phủ ngày 05/10/20131 Quy định về biểu diễn nghệ thuật, trình diễn thời trang; thi người đẹp và người mẫu; lưu hành, kinh doanh bản ghi âm, ghi hình ca múa nhạc, sân khấu….
Ở mức cao nhất, tại Hiến pháp 2013, Quy định: “Công dân có quyền
tự do ngôn luận, tự do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định” [28].
Điều cần chú ý, đó là việc thực hiện các quyền được liệt kê ra sẽ do pháp luật quy định. Việc này dẫn tới một nguy cơ đó là việc thực hiện các quyền trên, trong đó có quyền tự do hội họp sẽ bị giới hạn và thu hẹp bởi những văn bản pháp luật thấp hơn như luật, nhị định, thông tư…
Nghị định số 38/2005/NĐ-CP ngày 18/3/2005 Quy định một số biện pháp bảo đảm trật tự công cộng. Đây là văn bản có nhiều kế thừa, cụ thể hóa các quy định của Luật quy định về quyền tự do hội họp ngày 20 tháng 5 năm 1957.
Nghị định 38/2005/NĐ-CP do Thủ Tướng Việt Nam Phan Văn Khải ký và ban hành ngày 18/3/2005 và có hiệu lực ngày 8/4/05 về việc: "Quy định
một số biện pháp bảo đảm trật tự công cộng” nhằm mục đích: Để giữ gìn trật tự công cộng, góp phần bảo đảm quyền tự do dân chủ của công dân theo quy định của pháp luật;
Nghị định quy định những nội dung chính như:
- Quy định về tập trung đông người ở nơi công cộng: Việc tập trung đông người ở nơi công cộng phải đăng ký trước với Uỷ ban nhân dân có thẩm quyền nơi diễn ra các hoạt động đó và phải thực hiện đúng nội dung đã đăng ký. Quy định này không áp dụng đối với các hoạt động do các cơ quan Đảng, Nhà nước, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội tổ chức. - Các biện pháp bảo đảm trật tự công cộng: Quy định khu vực bảo vệ, khu vực cấm tập trung đông người; cấm ghi âm, ghi hình, chụp ảnh; Phân luồng giao thông, cấm hoặc hạn chế người và phương tiện giao thông ra, vào những khu vực nhất định; Khi xảy ra tình trạng gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến trật tự công cộng thì tuỳ theo tình hình cụ thể, cơ quan chức năng có trách nhiệm thực hiện các biện pháp sau đây để ổn định tình hình, bảo đảm trật tự công cộng và xử lý người vi phạm: a) Thuyết phục, yêu cầu mọi người chấp hành nghiêm chỉnh các quy định của pháp luật về bảo đảm trật tự công cộng và chấm dứt ngay hành vi vi phạm; b) Đặt rào cản, chốt giữ các nút giao thông; c) Tạm đình chỉ hoạt động của các phương tiện giao thông; d) Kiểm tra giấy tờ tuỳ thân; khám người, phương tiện; tạm giữ người, phương tiện vi phạm; thu giữ vũ khí và các vật dụng nguy hiểm theo quy định của pháp luật; đ) Cưỡng chế người có hành vi vi phạm rời khỏi địa điểm tập trung đông người trái pháp luật… và các biện pháp khác do pháp luật quy định.
- Các trường hợp nghiêm cấm: Lợi dụng các quyền tự do dân chủ của công dân để thực hiện hoặc lôi kéo, kích động, mua chuộc, cưỡng ép người khác tập trung đông người nhằm gây rối trật tự công cộng hoặc để thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật khác; Tập trung đông người trái với quy định
của pháp luật ở lòng đường, vỉa hè, trước trụ sở cơ quan, tổ chức, tại khu vực đang diễn ra các hội nghị quốc tế, kỳ họp Quốc hội, Hội đồng nhân dân hoặc các hoạt động chính trị quan trọng khác của Đảng, Nhà nước, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội hoặc nơi công cộng khác; Việc tập trung đông người ở nơi công cộng mà không được phép của Uỷ ban nhân dân cấp có thẩm quyền; Gây cản trở hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, của cán bộ lãnh đạo của Đảng, Nhà nước, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội hoặc cản trở, chống người thi hành công vụ;…
- Nguyên tắc xử lý vi phạm pháp luật về bảo đảm trật tự công cộng: Mọi hành vi vi phạm pháp luật về bảo đảm trật tự công cộng đều phải được phát hiện kịp thời và xử lý nghiêm minh theo đúng quy định của pháp luật; Việc xử lý vi phạm pháp luật về trật tự công cộng phải thực hiện theo đúng quy định của Nghị định này và các quy định khác của pháp luật có liên quan; phải căn cứ vào tính chất, mức độ vi phạm, nhân thân người vi phạm và những tình tiết khác có liên quan để quyết định hình thức, biện pháp xử lý thích hợp. Chỉ áp dụng biện pháp cưỡng chế cần thiết sau khi đã áp dụng các biện pháp hướng dẫn, giáo dục, thuyết phục nhưng người vi phạm vẫn không chấp hành hoặc cố tình vi phạm, chống đối, gây rối trật tự công cộng.
Ủy ban nhân dân các cấp nơi xảy ra hoạt động tập trung đông người trái phép hoặc xảy ra các hành vi vi phạm pháp luật khác về bảo đảm trật tự công cộng, có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với Ủy ban nhân dân nơi cư trú của người có hành vi vi phạm và các cơ quan chức năng tổ chức thực hiện các biện pháp bảo đảm an ninh, trật tự công cộng và giải tán việc tập trung đông người trái phép, xử lý các đối tượng có hành vi vi phạm theo quy định của pháp luật.
Chỉ áp dụng biện pháp cưỡng chế cần thiết sau khi đã áp dụng các biện pháp hướng dẫn, giáo dục, thuyết phục nhưng người vi phạm vẫn không chấp hành hoặc cố tình vi phạm, chống đối, gây rối trật tự công cộng.
- Thẩm quyền áp dụng các biện pháp bảo đảm trật tự công cộng: Cán bộ, chiến sỹ, thủ trưởng các đơn vị Công an nhân dân đang trực tiếp thực hiện nhiệm vụ bảo đảm trật tự công cộng trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình; Tổng cục trưởng Tổng cục An ninh, Tổng cục trưởng Tổng cục Cảnh sát, Tư lệnh Bộ Tư lệnh Cảnh vệ, Cục trưởng Cục Cảnh sát bảo vệ và hỗ trợ tư pháp, Cục trưởng Cục Cảnh sát quản lý hành chính về trật tự xã hội, Cục trưởng Cục Cảnh sát giao thông đường bộ - đường sắt, Cục trưởng Cục Cảnh sát giao thông đường thuỷ, Giám đốc Công an tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Trung đoàn trưởng Trung đoàn Cảnh sát cơ động trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình
Ta thấy, Nghị định này chỉ đề cập tới hoạt động tụ tập đông người mà không đề cập tới hoạt động biểu tình. Trong khi đó,biểu tình là một hoạt động luôn cần tập trung nhiều người. Do đó, có thể nhận ra nhà nước muốn đồng nhất 2 khái niệm này, tức là biểu tình chính là hoạt động tụ tập đông người. Nghị định 38 quy định rằng: “Tụ tập đông người nơi công cộng” thì phải đăng kí trước Ủy ban có thẩm quyền nơi diễn ra các hoạt động, tuy nhiên không quy định cụ thể đông người là bao nhiêu người. Về vấn đề này phải xem xét Thông tư hướng dẫn số 09/2005: Những trường hợp tổ chức tập trung từ 5 người trở lên tại các khu vực, địa điểm phục vụ chung cho mọi người như vỉa hè, lòng đường, quảng trường, cơ sở kinh tế, văn hóa, nơi sinh hoạt cộng đồng; tại khu vực trụ sở cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội hoặc tại những nơi công cộng khác nhằm mục đích đưa ra yêu cầu hoặc kiến nghị về những vấn đề có liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, gia đình, tổ chức hoặc nhằm đưa ra những yêu cầu, kiến nghị về những vấn đề có liên quan chung. Tuy nghị định không đề cập tới “Biểu tình” nhưng nghị định đã phần nào hạn chế quyền biểu tình của người dân. Bởi vì, biểu tình thực chất thì cũng là một hoạt động tập trung đông người nơi công cộng, để bày tỏ
tâm tư nguyện vọng của mình đối với chính quyền. Có một Câu hỏi đặt ra: Vấn đề đăng ký tại UBND sẽ có gặp khó khăn không khi người dân muốn có một cuộc biểu tình phản đối một vấn đề sai phạm của Ủy ban hay các cơ quan cấp cao hơn ? Thực tế cho thấy, rất ít cuộc biểu tình trong thời gian gian qua được đăng ký. Để rõ hơn về nghị định 38, chúng ta sẽ phân tích Thông tư số 09/2005/TT-BCA của Bộ công an hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 38/2005/NĐ-CP.
Thông tư số 09/2005/TT-BCA của Bộ công an hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 38/2005/NĐ-CP
Về mặt nội dung thông tư này có một số điểm đáng chú ý sau:
Thứ nhất, Cụ thể hóa các hành vi bị cấm quy định tại Nghị định số
38/2005/NĐ-CP, đó là:
Lợi dụng các quyền tự do dân chủ của công dân để thực hiện, tổ chức thực hiện hoặc lôi kéo, xúi giục, kích động, mua chuộc, lừa bịp, cưỡng ép, cổ vũ người khác tiến hành các hoạt động tập trung đông người trái phép, gây rối trật tự công cộng hoặc để thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật khác; Thuê, nhận làm thuê hoặc giúp sức cho người khác thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật về bảo đảm trật tự công cộng; Tập trung đông người trái với quy định của pháp luật ở nơi công cộng, trước trụ sở cơ quan, tổ chức hoặc tại khu vực đang diễn ra các hội nghị quốc tế, kỳ họp Quốc hội, Hội đồng nhân dân, các hoạt động chính trị quan trọng của Đảng, Nhà nước và các tổ chức chính trị xã hội; Tiến hành các hoạt động tập trung đông người ở nơi công cộng theo quy định của Nghị định số 38 và hướng dẫn tại Thông tư này mà không được phép của Ủy ban nhân dân có thẩm quyền; Gây cản trở hoặc làm ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức, của cán bộ lãnh đạo các cơ quan Đảng, Nhà nước, Mặt trận Tổ Quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương và địa phương; gây cản trở hoặc làm ảnh hưởng đến trật tự, an toàn
giao thông; Gây rối trật tự công cộng hoặc có các hành vi khác gây ảnh hưởng đến an ninh, trật tự và cuộc sống bình thường của nhân dân, trái với thuần phong mỹ tục, nếp sống văn minh nơi công cộng, gây mất vệ sinh môi trường. Mang theo băng, cờ, biểu ngữ dưới mọi hình thức nhằm chống đối chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước hoặc mang theo vũ khí, vật liệu nổ, chất độc hại, chất dễ cháy, chất kích thích hoặc các đồ vật khác có thể gây ảnh hưởng đến an toàn tính mạng, sức khỏe của người khác, đến tài sản của Nhà nước, tổ chức và cá nhân khác trong khi tiến hành các hoạt động tập trung đông người ở nơi công cộng. Không chấp hành các quy định về khu vực cấm, khu vực bảo vệ và sự hướng dẫn của người có trách nhiệm giải quyết vụ việc có liên quan; cản trở, chống người thi hành công vụ; có hành vi xâm phạm tính mạng, sức khoẻ, danh dự, nhân phẩm của người khác, xâm phạm tài sản của Nhà nước, tổ chức và cá nhân hoặc có hành vi quá khích khác như: la hét, chửi bới, đập phá; lăng mạ, đe dọa hành hung người khác.. [1, Điều 2].
Thứ hai, Quy định về hoạt động tập trung đông người ở nơi công cộng
Hoạt động tập trung đông người ở nơi công cộng theo quy định của Nghị định số 38 và hướng dẫn tại Thông tư này là những trường hợp tổ chức tập trung từ 5 người trở lên tại các khu vực, địa điểm phục vụ chung cho mọi người như vỉa hè, lòng đường, quảng trường, cơ sở kinh tế, văn hóa, nơi sinh hoạt cộng đồng; tại khu vực trụ sở cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội hoặc tại những nơi công cộng khác nhằm mục đích đưa ra yêu cầu hoặc kiến nghị về những vấn đề có liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, gia đình, tổ chức hoặc nhằm đưa ra những yêu cầu, kiến nghị về những vấn đề có liên quan chung đến đời sống chính trị - xã hội, đến quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân khác [1, Điều 4].
Thứ ba, Thông tư quy định về trình tự, và thủ tục đăng ký hoạt động tập
Trước khi tiến hành các hoạt động tập trung đông người ở nơi công cộng, người đăng ký hoặc người đại diện cho tổ chức đăng ký các hoạt động đó phải nộp hồ sơ đăng ký hoạt động đó phải nộp hồ sơ đăng ký hoạt động cho Ủy ban nhân dân cấp huyện hoặc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh nơi dự kiến sẽ diễn ra hoạt động đó, cụ thể như sau:
a) Trường hợp hoạt động tập trung đông người ở nơi công cộng chỉ diễn ra trong phạm vi một huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh thì phải đăng ký với Ủy ban nhân dân cấp huyện nơi dự kiến sẽ diễn ra các hoạt động đó.
b) Trường hợp hoạt động tập trung đông người ở nơi công cộng diễn ra trong phạm vi nhiều huyện hoặc chỉ trong phạm vi một huyện, nhưng có người của nhiều huyện, nhiều tỉnh tham gia hoặc trường hợp người của tỉnh này sáng tập trung đông người ở tỉnh khác thì phải đăng ký với Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nơi dự kiến sẽ diễn ra các hoạt động đó [1, Điều 6].
Nghị định 38 và thông tư hướng dẫn số 09 có thể cói là xương sống trong pháp luật về hội họp ở Việt Nam hiện tại. Có thể thấy, những quy định của hai văn bản này trong thời gian qua đã góp phần giữ vững trật tự công cộng, hợp pháp hóa các quyền của người dân, qua đó có cơ chế nhằm bảo vệ các quyền đó. Tuy nhiên, hai văn bản này cũng tồn tại một số vấn đề như sau:
Thứ nhất, khi So sánh với các quy định về giới hạn quyền biểu tình
trong Công ước ICCPR, những trường hợp cấm tập trung đông người trong pháp luật Việt Nam là rất rộng, điều này gây ra những trở ngại cho công dân khi muốn tiến hành các cuộc tập trung đông người để đưa ra những yêu cầu, kiến nghị. Chẳng hạn quy định, cấm tập trung đông người “trong các kỳ họp Quốc hội Hội đồng nhân dân, các hoạt động chính trị quan trọng của Đảng, Nhà nước và tổ chức chính trị xã hội”. Chúng ta biết rằng, khi người dân biểu
tình tức là họ muốn cho những yêu cầu của họ đến với dư luận, đến các cơ quan tổ chức, đặc biệt là các cơ nhà nước. Mặt khác, khi tổ chức vào những thời điểm quan trọng như các kỳ họp, các hoạt động chính trị quan trọng sẽ gây được nhiều tiếng vang và những tâm tư tình cảm của họ sẽ gây được nhiều sự chú ý hơn. Vì vậy, người dân thường lựa chọn những ngày này và những địa điểm này để tiến hành các cuộc biểu tình. Do đó, nếu quy định như