7. Kết cấu luận văn
1.3. Pháp luật quốc tế và pháp luật của một số quốc gia về kiểm soát
1.3.1. Kiểm soát thu nhập trong một số công ước của Liên hợp quốc
Trong những năm 1990, đồng thời với việc hình thành các cơ chế kiểm soát thu nhập ở các quốc gia, đã xuất hiện các tiêu chuẩn quốc tế mang tính khuyến nghị (không ràng buộc) về vấn đề này. Một trong những văn kiện sớm nhất trong số đó là Công ước Liên Mỹ về chống tham nhũng (Inter-American Convention Against Corruption- IACAC), được thông qua vào năm 1996. Công ước này yêu cầu các quốc gia thành viên xem xét các biện pháp nhằm “…thiết lập, duy trì và củng cố các hệ thống báo cáo về thu nhập, tài sản và trách nhiệm của những người giữ các chức vụ nhất định theo quy định của pháp luật và khi phù hợp, công khai các thông tin kê khai đó” [78, Điều III, khoản 4]. Công ước của Liên minh Châu Phi về PCTN cũng yêu cầu các quốc gia thành viên cam kết “…yêu cầu tất cả hoặc các công chức được bổ nhiệm giữ chức vụ phải kê khai tài sản của mình tại thời điểm nhận nhiệm vụ, trong khi làm việc và sau khi hết nhiệm kỳ công vụ” [79, Điều 7, khoản 1]. Khuyến nghị R10 của Hội đồng Bộ trưởng các quốc gia thành viên Liên minh Châu Âu (thông qua vào ngày 11/5/2000) về bộ quy tắc ứng xử cho công chức quy định về việc kê khai tài sản như sau: “Công chức giữ những chức vụ mà có khả năng tác động đến lợi ích cá nhân của người đó thì phải kê khai định kỳ và khi có yêu cầu hay bất kỳ khi nào có sự thay đổi về bản chất hoặc phạm vi của các lợi ích đó” (Điều 14). Khuyến nghị này chỉ nhằm mục đích kiểm soát xung đột lợi ích chứ không nhằm để kiểm soát tài sản của công chức.
Đối với Liên minh Châu Âu, các điều kiện áp dụng đối với các quốc gia muốn gia nhập EU thường không chứa đựng một yêu cầu rõ ràng về việc kê khai tài sản dành cho công chức (vì EU không có quy định về vấn đề này). Việc là thành viên của EU, hiểu theo nghĩa rộng, bao gồm yêu cầu “…quốc gia ứng viên phải đạt được một sự ổn định về thể chế nhằm đảm bảo cho nền
dân chủ, pháp quyền, nhân quyền …”. Đồng thời, quốc gia ứng viên được trông đợi là sẽ đáp ứng được yêu cầu của các tiêu chuẩn quốc tế có liên quan và có các quy định về trình tự thủ tục nhằm chống tham nhũng. Hơn nữa, một số quốc gia đã nhận được những yêu cầu cụ thể từ phía EU về việc thực hiện hoặc tăng cường các biện pháp nhằm kiểm soát xung đột lợi ích và xác minh tài sản của công chức. Do đó, ngay cả khi không có cơ sở pháp lý ràng buộc nào nhưng vấn đề kê khai tài sản của công chức đã trở thành tiêu chuẩn thực tiễn đối với các quốc gia thành viên EU. Tất cả 10 quốc gia Trung và Đông Âu gia nhập EU trong thế kỷ 21 đều đã thiết lập các quy định về kê khai tài sản, thu nhập từ trước khi gia nhập tổ chức này rất lâu [31; 45, tr 23; 84].
Đến nay, vấn đề kê khai tài sản của công chức đã trở thành một phần trong tiêu chuẩn mang tính toàn cầu và được thể hiện rõ nét trong UNCAC. Công ước yêu cầu các quốc gia thành viên: “Khi thích hợp và phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật nước mình, mỗi quốc gia thành viên nỗ lực thiết lập các biện pháp và cơ chế yêu cầu công chức báo cáo cơ quan có thẩm quyền về các vấn đề có liên quan, trong đó có những hoạt động công việc, các khoản đầu tư bên ngoài hay tài sản hoặc quà tặng giá trị lớn, những thứ mà có thể gây xung đột lợi ích khi họ thực hiện công vụ” (Điều 8, khoản 5). Đồng thời, yêu cầu: “Mỗi quốc gia thành viên cần xem xét việc thiết lập, căn cứ vào pháp luật quốc gia, hệ thống công khai tài chính hiệu quả đối với nhóm công chức nhất định, và quy định chế tài thích hợp đối với việc không chấp hành. Mỗi quốc gia thành viên cần xem xét tiến hành các biện pháp cần thiết để cho phép các cơ quan có thẩm quyền chia sẻ những thông tin này với các cơ quan có thẩm quyền của quốc gia thành viên khác khi cần để điều tra, đòi và thu hồi những tài sản có được do phạm những tội quy định trong Công ước này” (Điều 52 khoản 5).
Hướng dẫn lập pháp để thực hiện UNCAC (khoản 12) nêu rõ, các quốc gia thành viên được thúc giục phải xem xét áp dụng các hệ thống công khai tài sản và cần nỗ lực hết mình để quyết định xem những hệ thống này có tương thích với hệ thống pháp luật của mình hay không. Ngoài ra, văn bản này cũng đưa ra một số khuyến nghị, bao gồm:
- Công khai tất cả những dạng thu nhập và tài sản cơ bản của công chức (tất cả hoặc ở mức độ nhất định là các nhóm công chức có trách nhiệm hoặc làm việc trên một số lĩnh vực);
- Công khai các hình thức cho phép so sánh tình hình tài chính của công chức theo từng năm;
- Công khai các thủ tục ngăn ngừa khả năng che giấu tài sản của công chức thông qua các biện pháp khác, hoặc trong phạm vi có thể, tài sản được nắm giữ bởi những người mà một quốc gia thành viên không thể xâm phạm (như ở nước ngoài hoặc được nắm giữ bởi một người không nơi cư trú);
- Quy định một hệ thống biện pháp tin cậy để kiểm soát tài sản và thu nhập đối với tất cả các thể nhân và pháp nhân - chẳng hạn trong lĩnh vực quản lý thuế - nhằm tạo cơ hội tiếp cận với những cá nhân hoặc pháp nhân có quan hệ với công chức;
- Công chức có nhiệm vụ quan trọng là phải chứng minh các nguồn thu nhập của mình;
- Trong chừng mực có thể, các công chức bị ngăn cấm công khai tài sản không tồn tại để tránh trường hợp sau đó tài sản này có thể được sử dụng để biện minh cho sự giàu lên không giải thích được;
- Cơ quan giám sát phải có đầy đủ năng lực chuyên môn, năng lực kỹ thuật và thẩm quyền pháp lý để hoạt động giám sát có ý nghĩa;
- Có các hình phạt ngăn chặn phù hợp đối với việc vi phạm những quy định này.