7. Kết cấu luận văn
1.2. 1 Sự hình thành cơ chế kiểm soát thu nhập
Không kể một số hình thức kê khai mang tính chất sơ khai, việc kê khai tài sản và thu nhập của công chức bắt đầu xuất hiện ở một số nước trên thế giới từ sau chiến tranh thế giới thứ hai [45, tr 15]. Ở Hoa Kỳ, sự gia tăng các vụ bê bối liên quan đến tham nhũng của chính quyền đã tạo động lực cho những sáng kiến nhằm củng cố liêm chính công. Thông điệp của Tổng thống Haryy S. Truman tại kỳ họp Quốc hội năm 1951 là một trong số những tuyên
bố chính trị đầu tiên về sự cần thiết phải có sự công khai trước công chúng về các nguồn tài chính cá nhân của một số quan chức cấp liên bang. Ông nói: “Với tất cả các câu hỏi được đưa ra hôm nay về sự thẳng thắn và thành thật của công chức, tôi nghĩ rằng tất cả chúng ta nên sẵn sàng để đưa thông tin về thu nhập của mình ra công khai” [52, tr.19]. Tuy nhiên, trong những năm 1950, nhiều nhân tố khác nhau đã ngăn cản sự ra đời của các bản kê khai tài sản ở cấp liên bang. Đến năm 1965, Tổng thống Lyndon B. Johnson mới thành công trong việc ban hành một đạo luật trong đó quy định rằng các quan chức cấp liên bang phải công khai thông tin về các nguồn tài chính riêng tư của mình trước các cơ quan công quyền. Đạo luật này (hiện vẫn còn hiệu lực), yêu cầu các quan chức ở cả 3 nhánh trong hệ thống chính quyền liên bang phải công khai thu nhập ở một mức nhất định nào đó. Đến năm 1969, 11 bang trong nước Mỹ đã yêu cầu công chức kê khai tài sản và việc kê khai tài sản trong công chức phát triển mạnh nhất vào những năm 1970. Việc ngày càng mở rộng phạm vi đối tượng và thông tin cần kê khai đã dẫn đến nhiều vụ kiện trước tòa vì nhiều công chức cho rằng quyền riêng tư của họ bị xâm phạm.
Ở châu Âu, vấn đề công khai tài sản, thu nhập và các lợi ích tài chính khác của công chức được tiến hành chậm hơn. Tuy nhiên, có một ngoại lệ là Vương quốc Anh khi quốc gia này thông qua Luật phòng ngừa tham nhũng năm 1889. Chứng cứ lịch sử cho thấy tại thời điểm đó, nghị viện Anh đã rất miễn cưỡng khi thông qua các quy định pháp luật về công khai tài sản. Đến năm 1969, người ta vẫn giữ nguyên quan điểm rằng không cần phải báo cáo về những lợi ích tài chính, vì cần phải tin tưởng vào lòng tự trọng và tính tự giác của các nghị sỹ. Đến năm 1974, Hạ viện Anh đưa ra quy định về Báo cáo lợi ích của các nghị sĩ, nhưng sau năm 1974, câu hỏi về lợi ích nào cần phải kê khai hoặc báo cáo vẫn bỏ ngỏ và thực tế thì vẫn để cho các nghị sỹ tự quyết định về thông tin sẽ kê khai.
Cuối những năm 80 và 90 của thế kỷ 20, phong trào dân chủ hóa ở nhiều nước Trung và Đông Âu cũng như một số khu vực khác của thế giới phát triển mạnh. Ngày nay, cùng với sự lan tỏa của các hoạt động chống tham nhũng toàn cầu đã khiến cho nhiều quốc gia đưa ra các quy định về kê khai tài sản, thu nhập của quan chức và phạm vi và lĩnh vực phải kê khai ngày càng được mở rộng hơn [45, tr 16, 17].
1.2.2. Vai trò của kiểm soát thu nhập
Các hệ thống kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trên thế giới hiện nay đang nổi lên như là một công cụ hữu hiệu trong cuộc chiến chống tham nhũng, có khả năng hỗ trợ cả khâu ngăn ngừa và cưỡng chế hành vi tham nhũng. Vai trò của nó đã được công nhận trong UNCAC và nhiều hiệp ước quốc tế khác về chống tham nhũng. Những hệ thống này nhằm ngăn chặn và góp phần phát hiện việc sử dụng công quyền để tư lợi. Đây cũng là một trong những thành phần quan trọng trong việc xây dựng các giải pháp chống tham nhũng thành công và văn hóa liêm chính trong lĩnh vực dịch vụ công. Một mặt, kiểm soát tài sản, thu nhập tập trung vào việc tạo ra cơ chế công khai hiệu quả và hiệu lực đối với công chức; mặt khác giúp phát hiện, phòng ngừa các quan chức tham nhũng tẩu tán tài sản và hỗ trợ cho việc thu hồi tài sản hay xử lý tham nhũng.
Vai trò của việc kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn được thể hiện ở một số điểm như:
- Tăng cường tính minh bạch và niềm tin của người dân vào bộ máy hành chính công thông qua việc công khai thông tin về tài sản, thu nhập của cán bộ, công chức, viên chức.
- Giúp những người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước phòng ngừa xung đột lợi ích trong nội bộ cơ quan và giải quyết những vấn đề nảy sinh, qua đó tăng cường, thúc đẩy tính liêm chính của cơ quan quản lý nhà nước.
- Giám sát, phòng ngừa các hành vi sai trái của cán bộ, công chức, những người giữ chức vụ, giảm thiểu nguy cơ làm giầu bất chính.
Mặc dù việc kiểm soát tài sản, thu nhập là một trong nhiều công cụ quan trọng góp phần phòng ngừa tham nhũng, nhưng chúng không thể đứng độc lập, mà khi kết hợp với các yếu tố khác sẽ tạo ra hàng rào pháp lý nhằm ngăn ngừa và xử lý hành vi tham nhũng như các quy định về minh bạch hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị, xử lý trách nhiệm người đứng đầu khi để xảy ra tham nhũng, luân chuyển, chuyển đổi vị trí việc làm, tăng cường xử lý hình sự người có hành vi tham nhũng….. Tuy nhiên, các quy định về kiểm soát tài sản và thu nhập được thiết kế tốt và hoạt động hiệu quả có thể là thành phần chính trong hệ thống PCTN nói chung.
1.2. 3. Mục đích của việc kiểm soát thu nhập
Mỗi quốc gia cần xác định được những vấn đề cụ thể mà mình cần hướng tới để giải quyết. Về cơ bản, việc kiểm soát tài sản, thu nhập nhằm các mục đích sau đây:
- Kiểm soát xung đột lợi ích. UNCAC đặc biệt chú ý đến khả năng xảy
ra xung đột lợi ích và lấy đó làm mấu chốt vấn đề để đưa ra quy định về những loại thông tin cần kê khai. Điều này phản ánh thực tế rằng kiểm soát xung đột lợi ích là một trong những mục đích chung của việc yêu cầu kê khai tài sản, thu nhập đối với công chức. Có quan điểm cho rằng việc ngăn chặn xung đột lợi ích nên tập trung giới hạn vào những lợi ích nhất định có thể ảnh hưởng đến quá trình thực thi công vụ. Cũng có ý kiến quan ngại về trách nhiệm giải trình của công chức, từ đó yêu cầu phải đánh giá cả các hoạt động của công chức, bao gồm cả những động cơ mà công chức có thể có [26].
- Minh bạch và trách nhiệm giải trình. Nhiều quốc gia có chung mối
quan tâm về sự minh bạch, trách nhiệm giải trình, lòng tin và sự liêm chính của công chức. Quyền yêu cầu thông tin đối với chính phủ đã được mở rộng
sang quyền được biết về những thông tin mà chính phủ đang nắm giữ. Ở những quốc gia nơi mà các bản kê khai tài sản của công chức được công khai, công cụ này đã khiến cho quyền được thông tin của người dân được mở rộng sang những dữ liệu riêng tư của quan chức chính quyền.
- Chứng minh tính hợp pháp của thu nhập và tài sản. Các tiêu chuẩn
quốc tế không liên kết một cách cụ thể việc kê khai với sự cần thiết phải giám sát tài sản của công chức. Trái ngược với vấn đề phòng ngừa xung đột lợi ích và trách nhiệm giải trình, các quốc gia thường hướng đến mục tiêu kiểm soát tài sản và thu nhập của tất cả, chứ không phải một số công dân.Tuy nhiên, ở một số quốc gia, người ta cho rằng các bản kê khai tài sản nên được coi là công cụ đặc biệt để giám sát hoạt động của công chức. Lý do là công chức thì cần phải chịu sự giám sát chặt chẽ hơn là những công dân khác. Ví dụ như ở Anbani, mục đích của Luật về kê khai, kiểm toán tài sản và các nghĩa vụ tài chính của những người được bầu cử và một số công chức khác được xác định rõ là để “quyết định các quy tắc kê khai và kiểm toán tài sản, tính hợp pháp của nguồn gốc hình thành của tài sản đó, các nghĩa vụ tài chính của những người được bầu, công chức, gia đình của họ và những người có liên quan đến họ” [75, Điều I].
- Thể hiện quyết tâm và nhằm mục tiêu chính trị. Kết quả từ nhiều nghiên cứu cho thấy việc xây dựng các quy định về kê khai tài sản, thu nhập (cũng như nhiều thể chế liên quan đến đạo đức công vụ khác) thường có xuất phát ban đầu là nhằm đạt được những lợi ích chính trị nào đó, để thúc đẩy lòng tin đối với một chính phủ mới, để tạo cơ hội tái cử cho một đảng chính trị nhiều bê bối, hoặc để làm hài lòng các nhà tài trợ quốc tế.
1.3. Pháp luật quốc tế và pháp luật của một số quốc gia về kiểm soát thu nhập nhập
1.3.1. Kiểm soát thu nhập trong một số công ước của Liên hợp quốc
Trong những năm 1990, đồng thời với việc hình thành các cơ chế kiểm soát thu nhập ở các quốc gia, đã xuất hiện các tiêu chuẩn quốc tế mang tính khuyến nghị (không ràng buộc) về vấn đề này. Một trong những văn kiện sớm nhất trong số đó là Công ước Liên Mỹ về chống tham nhũng (Inter-American Convention Against Corruption- IACAC), được thông qua vào năm 1996. Công ước này yêu cầu các quốc gia thành viên xem xét các biện pháp nhằm “…thiết lập, duy trì và củng cố các hệ thống báo cáo về thu nhập, tài sản và trách nhiệm của những người giữ các chức vụ nhất định theo quy định của pháp luật và khi phù hợp, công khai các thông tin kê khai đó” [78, Điều III, khoản 4]. Công ước của Liên minh Châu Phi về PCTN cũng yêu cầu các quốc gia thành viên cam kết “…yêu cầu tất cả hoặc các công chức được bổ nhiệm giữ chức vụ phải kê khai tài sản của mình tại thời điểm nhận nhiệm vụ, trong khi làm việc và sau khi hết nhiệm kỳ công vụ” [79, Điều 7, khoản 1]. Khuyến nghị R10 của Hội đồng Bộ trưởng các quốc gia thành viên Liên minh Châu Âu (thông qua vào ngày 11/5/2000) về bộ quy tắc ứng xử cho công chức quy định về việc kê khai tài sản như sau: “Công chức giữ những chức vụ mà có khả năng tác động đến lợi ích cá nhân của người đó thì phải kê khai định kỳ và khi có yêu cầu hay bất kỳ khi nào có sự thay đổi về bản chất hoặc phạm vi của các lợi ích đó” (Điều 14). Khuyến nghị này chỉ nhằm mục đích kiểm soát xung đột lợi ích chứ không nhằm để kiểm soát tài sản của công chức.
Đối với Liên minh Châu Âu, các điều kiện áp dụng đối với các quốc gia muốn gia nhập EU thường không chứa đựng một yêu cầu rõ ràng về việc kê khai tài sản dành cho công chức (vì EU không có quy định về vấn đề này). Việc là thành viên của EU, hiểu theo nghĩa rộng, bao gồm yêu cầu “…quốc gia ứng viên phải đạt được một sự ổn định về thể chế nhằm đảm bảo cho nền
dân chủ, pháp quyền, nhân quyền …”. Đồng thời, quốc gia ứng viên được trông đợi là sẽ đáp ứng được yêu cầu của các tiêu chuẩn quốc tế có liên quan và có các quy định về trình tự thủ tục nhằm chống tham nhũng. Hơn nữa, một số quốc gia đã nhận được những yêu cầu cụ thể từ phía EU về việc thực hiện hoặc tăng cường các biện pháp nhằm kiểm soát xung đột lợi ích và xác minh tài sản của công chức. Do đó, ngay cả khi không có cơ sở pháp lý ràng buộc nào nhưng vấn đề kê khai tài sản của công chức đã trở thành tiêu chuẩn thực tiễn đối với các quốc gia thành viên EU. Tất cả 10 quốc gia Trung và Đông Âu gia nhập EU trong thế kỷ 21 đều đã thiết lập các quy định về kê khai tài sản, thu nhập từ trước khi gia nhập tổ chức này rất lâu [31; 45, tr 23; 84].
Đến nay, vấn đề kê khai tài sản của công chức đã trở thành một phần trong tiêu chuẩn mang tính toàn cầu và được thể hiện rõ nét trong UNCAC. Công ước yêu cầu các quốc gia thành viên: “Khi thích hợp và phù hợp với các nguyên tắc cơ bản của pháp luật nước mình, mỗi quốc gia thành viên nỗ lực thiết lập các biện pháp và cơ chế yêu cầu công chức báo cáo cơ quan có thẩm quyền về các vấn đề có liên quan, trong đó có những hoạt động công việc, các khoản đầu tư bên ngoài hay tài sản hoặc quà tặng giá trị lớn, những thứ mà có thể gây xung đột lợi ích khi họ thực hiện công vụ” (Điều 8, khoản 5). Đồng thời, yêu cầu: “Mỗi quốc gia thành viên cần xem xét việc thiết lập, căn cứ vào pháp luật quốc gia, hệ thống công khai tài chính hiệu quả đối với nhóm công chức nhất định, và quy định chế tài thích hợp đối với việc không chấp hành. Mỗi quốc gia thành viên cần xem xét tiến hành các biện pháp cần thiết để cho phép các cơ quan có thẩm quyền chia sẻ những thông tin này với các cơ quan có thẩm quyền của quốc gia thành viên khác khi cần để điều tra, đòi và thu hồi những tài sản có được do phạm những tội quy định trong Công ước này” (Điều 52 khoản 5).
Hướng dẫn lập pháp để thực hiện UNCAC (khoản 12) nêu rõ, các quốc gia thành viên được thúc giục phải xem xét áp dụng các hệ thống công khai tài sản và cần nỗ lực hết mình để quyết định xem những hệ thống này có tương thích với hệ thống pháp luật của mình hay không. Ngoài ra, văn bản này cũng đưa ra một số khuyến nghị, bao gồm:
- Công khai tất cả những dạng thu nhập và tài sản cơ bản của công chức (tất cả hoặc ở mức độ nhất định là các nhóm công chức có trách nhiệm hoặc làm việc trên một số lĩnh vực);
- Công khai các hình thức cho phép so sánh tình hình tài chính của công chức theo từng năm;
- Công khai các thủ tục ngăn ngừa khả năng che giấu tài sản của công chức thông qua các biện pháp khác, hoặc trong phạm vi có thể, tài sản được nắm giữ bởi những người mà một quốc gia thành viên không thể xâm phạm (như ở nước ngoài hoặc được nắm giữ bởi một người không nơi cư trú);
- Quy định một hệ thống biện pháp tin cậy để kiểm soát tài sản và thu nhập đối với tất cả các thể nhân và pháp nhân - chẳng hạn trong lĩnh vực quản lý thuế - nhằm tạo cơ hội tiếp cận với những cá nhân hoặc pháp nhân có quan hệ với công chức;
- Công chức có nhiệm vụ quan trọng là phải chứng minh các nguồn thu nhập của mình;
- Trong chừng mực có thể, các công chức bị ngăn cấm công khai tài sản không tồn tại để tránh trường hợp sau đó tài sản này có thể được sử dụng để biện minh cho sự giàu lên không giải thích được;
- Cơ quan giám sát phải có đầy đủ năng lực chuyên môn, năng lực kỹ thuật và thẩm quyền pháp lý để hoạt động giám sát có ý nghĩa;
- Có các hình phạt ngăn chặn phù hợp đối với việc vi phạm những quy định này.
1.3.2. Kiểm soát thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn của một số quốc gia số quốc gia
1.3.2.1. Xác định đối tượng chịu sự kiểm soát thu nhập
Mỗi quốc gia có cách phân loại riêng của mình đối với từng loại công chức thuộc đối tượng phải kê khai tài sản. Nhìn chung, kinh nghiệm quốc tế cho thấy các nhóm công chức sau đây thường là đối tượng được yêu cầu kê khai tài sản:
- Thành viên của nghị viện và chính phủ: Lý do quy định cho việc quy
định đối tượng có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập là do nhu cầu phải thúc đẩy trách nhiệm giải trình về chính trị và công khai thông tin về ứng cử viên