1.2 .Quan niệm về trƣờng đại học
2. 1.3 Khái niệm, đặc điểm và vai trò của khối trƣờng đại học công lập
2.2. Thực trạng pháp luật điều chỉnh tổ chức và hoạt động của khối trƣờng ĐHCL
2.2.2. Pháp luật quy định quyền tự chủ của các trƣờng đại học công lập
*Quan niệm về tự chủ và ý nghĩa của nó với hoạt động của các trường ĐHCL
Ở các nước Châu Âu, vấn đề tự chủ trong các trường đại học đã được tiến hành từ cuối thế kỷ XX, trong các cuộc cải cách đổi mới GDĐH và tăng cường hiệu quả hoạt động cho các trường ĐH theo hướng chính phủ trung ương chuyển giao quyền cho cơ sở. Ở những nước này sự can thiệp của chính phủ vào công việc của trường ĐH chủ yếu được thực hiện gián tiếp thông qua quyền về lập pháp và liên quan đến tài chính. Đối với mỗi nước tùy vào điều kiện cụ thể mà có những đường lối chính sách phù hợp. Ví dụ, ở Thụy Điển, thời gian này đã hoàn thành cuộc cải cách trong QLGDĐH với việc phân quyền quản lý từ chính phủ cho các cơ sở GD. Đan Mạch lại tiến hành theo hướng cắt giảm ngân sách và mở rộng quyền thực thi pháp luật cho các cơ sở GD tròn nước. Trong khi đó, NewZealand, lại tiến hành sửa đổi theo hướng giảm bớt sự tự chủ của các cơ sở GD. Tại các nước thuộc hệ thống Mỹ- anglo, các cơ sở GD vốn được trao nhiều quyền tự chủ trong hoạt động của mình giờ đang đứng trước một cuộc đổi mới theo hướng tăng cường trách nhiệm giải trình. Ở nước châu Á, GDĐH bắt đầu được đổi mới mạnh mẽ trong đầu thế kỷ XXI. Tại đây, chính phủ vẫn can thiệp trực tiếp vào hoạt động của các trường ĐH trong việc bổ nhiệm và lưu chuyển đội ngũ giảng viên, bổ nhiệm hội đồng trường và quy định chương trình khung ĐH. Tự chủ đại học không có một chuẩn mực chung và mang những đặc trưng riêng
của mỗi quốc gia. Mỗi quốc gia phải tự tìm cho mình một mô hình tự chủ lý tưởng riêng.
Đã có nhiều công trình nghiên cứu về nội hàm của khái niệm tự chủ đại học trên thế giới như của Don Anderson and Richard Johnson (1998), Neave, G. & van Vught, F.A. (1994), hay Richardson, G. & Fielden, J., (1997). Ở Việt Nam cũng đã có nhiều công trình nghiên cứu, bài báo và Hội thảo khoa học về vấn đề tự chủ trong các trường Đại học Cao đẳng. Tựu chung lại, nội dung cơ bản của khái niệm tự chủ đại học có thể hiểu:
Tự chủ, bản thân nó không phải là một sự bảo đảm cho vấn đề chất lượng trong hoạt động nghiên cứu và đào tạo tại các trường đại học. Mà tự chủ là “một hệ giải pháp có cấu trúc chặt chẽ nhắm đến việc cải thiện môi trường giáo dục để nâng cao chất lượng dạy và học”[18]. Nội dung của tự chủ gồm ba nội dung chính là: 1) Tự chủ về học thuật: đó là sự chủ động trong hoạt động đào tạo và nghiên cứu khoa học của nhà trường: bao gồm tự quyết định về ngành học và chương trình đào tạo; các tiêu chuẩn học thuật và chất lượng; số lượng và phương thức tuyển sinh; 2) Tự chủ về tài chính: là sự chủ động về việc đảm bảo các nguồn lực bên trong phục vụ cho các hoạt động đào tạo và nghiên cứu khoa học của trường. Nó cho phép các trường tự quyết định và chủ động về khai thác, tìm kiếm các nguồn tài chính; cách thức sử dụng các nguồn tài chính và tài sản hiện có, đầu tư cho tài sản tương lai; và cân đối các nguồn tài chính thu và chi nhằm đảm bảo hệ thống tài chính minh bạch, tuân thủ pháp luật, và không vụ lợi; 3) Tự chủ về tổ chức và quản lý: là sự chủ động về các cách thức quản lý nguồn lực bên trong của nhà trường nhằm mục tiêu phát triển: như quyền tự quyết định và chủ động trong việc xây dựng cơ cấu tổ chức, phân tách, thành lập các đơn vị trực thuộc, tuyển dụng, bổ nhiệm, đãi ngộ nhân tài, xây dựng chiến lược phát triển.
Khi bàn tới nội dung khái niệm tự chủ không thể không gắn với cụm từ trách nhiệm giải trình. Trách nhiệm giải trình là “sự thừa nhận về trách nhiệm đối với mọi hành động, mọi sản phẩm, mọi quyết định hay chính sách mà chúng ta đưa ra trong việc lãnh đạo, quản lý, và thực hiện công việc; gắn với nghĩa vụ báo cáo, giải thích, biện minh cho mọi hậu quả của những việc chúng ta làm”. Khả năng giải trình trách nhiệm được hiểu là “năng lực thực hiện nghĩa vụ thông tin đầy đủ, năng lực biện minh
cho hành động của mình trong quá khứ hoặc tương lai, và chịu đựng sự trừng phạt nếu như hành động ấy vi phạm các quy tắc đạo đức và pháp lý”[19]. Trách nhiệm giải trình bao gồm trách nhiệm về học thuật, quản trị, và tài chính; nó đòi hỏi các cơ sở giáo dục đai học phải điều chỉnh sự tự do đã được trao theo con đường của sự tự chủ. Công cụ để đo lường sự tự chịu trách nhiệm bao gồm cả bộ phận tự kiểm soát bên trong và cơ quan kiểm tra bên ngoài theo quy định, hệ thống khen thưởng bên trong khuyến khích trách nhiệm giải trình, khuyến khích những người đóng vai trò tiên phong trong sáng kiến và thực thi các giải pháp.
*Pháp luật về trao quyền tự chủ cho các trường ĐHCL ở Việt Nam
Ở Việt Nam, trao cơ chế tự chủ về tài chính cho các trường đại học là chủ trương được thí điểm và triển khai thực hiện từ lâu nhằm nâng cao chất lượng GDĐH. Cũng giống như các đơn vị sự nghiệp khác, tự chủ - tự chịu trách nhiệm trong hệ thống giáo dục Việt Nam đã được chính phủ đề cập đến từ năm 1998 khi Chính phủ họp bàn về việc ban hành nghị định phân cấp quản lý giáo dục - đào tạo, trong đó có nội dung nâng cao trách nhiệm của địa phương và đẩy mạnh công tác xã hội hóa giáo dục. Tháng 01/2002, Chính Phủ ban hành Nghị định 10/2002/NĐ-CP về chế độ tài chính áp dụng cho đơn vị sự nghiệp có thu; tháng 10/2004, Chính Phủ ban hành Nghị định số 166/2004/NĐ-CP quy định trách nhiệm quản lý nhà nước về giáo dục. Ngày 25-4- 2006 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 43, quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với sự nghiệp công lập trong đó có các cơ sở giáo dục đại học. Ngày 15-4-2009, Bộ GD&ĐT, Bộ Nội vụ đã ra Thông tư liên tịch hướng dẫn thực hiện quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về việc thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đã được ban hành tại Quyết định số 43 của chính phủ.
Ngày 19 tháng 6 năm 2009 Quốc hội ban hành Nghị quyết số 35/2009/QH12 về chủ trương, định hướng đổi mới một số cơ chế tài chính trong giáo dục và đào tạo từ năm học 2010 - 2011 đến năm học 2014 – 2015.
Ngày 14 tháng 5 năm 2010, ban hành Nghị định 49/2010/NĐ-CP quy định về miễn, giảm học phí, hỗ trợ chi phí học tập và cơ chế thu, sử dụng học phí đối với cơ sở
giáo dục thuộc hệ thống giáo dục quốc dân từ năm học 2010 - 2011 đến năm học 2014 – 2015.
Theo đó, tự chủ - tự chịu trách nhiệm ở các cơ sở giáo dục thể hiện trên mọi lĩnh vực hoạt động của nhà trường bao gồm:
- Tự chủ về quản lý và sử dụng cán bộ, viên chức; - Tổ chức bộ máy quản lý nhà trường, cán bộ, sinh viên;
- Tự chủ trong quản lý chương trình, phương pháp, nội dung đào tạo; - Hoạch định chính sách và cấu trúc của cơ sở giáo dục;
- Tự chủ về tài chính;
- Các lĩnh vực quan hệ hợp tác trong và ngoài nước; - Các yêu cầu khoa học trong hoạt động va nghiên cứu;
- Tự chủ trong các hoạt động dịch vụ dạy học tương ứng của từng đơn vị…
Trên thực tế, hiện nay nhiều cơ sở giáo dục ĐH đã thể hiện quyền tự chủ của mình trên nhiều lĩnh vực và đã gặt hái được nhiều thành công trong việc khẳng định vị trí của mình trong đào tạo nguồn nhận lực cho đất nước. Nhiều cơ sở giáo dục ĐH tự xây dựng qui chế chi tiêu nội bộ và thực hiện qui chế này một cách hiệu quả trong việc điều phối nguồn lực thể hiện sự tự chủ của nhà trường trong lĩnh vực tài chính. Một số trường cao đẳng (CĐ), ĐH đã hết sức thành công trong các hoạt động hợp tác quốc tế, mang lại hiệu quả lớn lao không những chỉ cho riêng nhà trường mà cho cả cộng đồng dân cư và khu vực. Có những đơn vị đã thành lập được mạng lưới hoạt động dịch vụ ứng dụng vào thực tiễn các sản phẫm của quá trình dạy học và nghiên cứu…
Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện cơ chế tự chủ các trường còn gặp phải những khó khăn nhất định. Việc thực hiện tự chủ tài chính các trường gặp phải nhiều vướng mắc như: Việc phân cấp đầu tư, mua sắm tài sản, XDCB cho đơn vị tự thực hiện của Bộ chủ quản đã được thực hiện nhưng giá trị tài sản phân cấp còn thấp, nhiều định mức, tiêu chuẩn như định mức giờ giảng, chế độ thanh toán ngoài giờ... đã lạc hậu nhưng vẫn sử dụng làm hạn chế tính chủ động, tự chủ tài chính của các trường. Ngoài ra, Nhà nước chưa có hướng dẫn, chưa có quy định cụ thể về việc liên doanh, liên kết, về tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thành, chất lượng và kết quả hoạt động của đơn vị được giao quyền tự chủ nên việc triển khai, thực hiện còn nhiều vướng mắc.
Đồng thời, tính chủ động của các trường trong việc thực hiện cơ chế tự chủ tài chính còn mang tính hình thức.
*Thực trạng pháp luật về tự chủ ở các trường ĐHCL
Xu thế phát triển của hệ thống giáo dục hiện nay đòi hỏi cần phải có sự tái cấu trúc về cơ chế quản lý ở tất cả các cấp độ phù hợp với sự phát triển chung của xã hội. Các đơn vị cung cấp dịch vụ giáo dục phải nâng cao chất lượng để tồn tại và phát triển trong sự cạnh tranh mạnh mẽ cũng như yêu cầu ngày càng cao của người học. Trước đây, nguồn tài chính của các trường ĐH thường do nhà nước hỗ trợ là chủ yếu. Vì vậy, nhà nước có nhiều ảnh hưởng đến các vấn đề quan trọng của trường ĐHCL như việc bổ nhiệm nhân sự, quyết định chương trình, chất lượng, tài chính. Hiện nay, các trường ĐHCL có thể tìm kiếm được nhiều nguồn tài chính từ sự đóng góp của các doanh nghiệp, tổ chức xã hội, cá nhân và một số nguồn khác. Thêm vào đó, cũng xuất hiện thêm nhiều dạng cơ sở và hình thức GDĐT. Mặc dù vậy điều này không làm thay đổi nhiều trong vai trò của nhà nước đối với các ĐHCL. Có ý kiến cho rằng mô hình quản lý này ngày càng tỏ ra kém hiệu quả do không tận dụng được tối đa nguồn lực trong xã hội. Vì vậy, để tồn tại và phát triển các trường ĐH cần được tự chủ nhiều hơn để đưa ra các quyết định phù hợp cho các mục tiêu nhiệm vụ, nhân sự, tài chính và chương trình.
Trong một khảo sát gần đây về thực tế mức độ tự chủ của các cơ sở GDĐT. Các đối tượng được khảo sát là các thành phần tham gia trực tiếp hoặc gián tiếp vào quá trình đào tạo cũng như hưởng các thành quả của quá trình này như: nhà tuyển dụng, nhà quản lý, giáo viên, học sinh, phụ huynh và các nhà nghiên cứu giáo dục. Các tiêu chí được xem xét dựa trên trên thực trạng quan hệ, hợp tác, hỗ trợ, phối kết hợp giữa GDĐT và các tổ chức cộng đồng và mức độ tự chủ của các cơ sở GDĐT.
Kết quả khảo sát cho thấy mối quan hệ giữa các cơ sở GDĐT và các nhà tuyển dụng lao động khá lỏng lẻo. Điều này có thể nhận ra từ mức độ hợp tác giữa hai bên trong quá trình đào tạo cũng như sử dụng nguồn nhân lực. Chỉ có 18.1% các nhà tuyển dụng thường xuyên đặt hàng các cơ sở đào tạo. Trong khi đó, có khoảng 50% số nhà tuyển dụng được hỏi cho biết họ rất ít hoặc không có bất cứ liên lạc nào với các cơ sở đào tạo để yêu cầu cung cấp nguồn nhân lực. Bên cạnh đó, có thể thấy việc tài trợ của
nhà tuyển dụng với các cơ sở giáo dục cũng khá thấp. Số nhà tuyển dụng thường xuyên cung cấp kinh phí, công nghệ, sản phẩm, hoặc cơ sở vật chất chỉ bằng một nửa số có rất ít hoặc thậm chí không có bất cứ tài trợ nào. Số liệu thống kê chỉ ra hệ thống GDĐT của chúng ta chưa chú trọng đến việc đào tạo nhân lực theo nhu cầu của thị trường lao động. Mối quan hệ hợp tác của nhà trường với xã hội, một trong những yếu tố cần thiết trong nền kinh tế thị trường chưa thực sự mạnh. Các ý kiến khảo sát các nhà tuyển dụng và quản lý các trường cho thấy việc hợp tác, phối kết hợp chủ yếu ở mức hình thức, chưa mang tính thực tiễn và ứng dụng cao.
So sánh các câu trả lời của những đối tượng khảo sát cung chỉ ra rằng các cơ sở GDĐT của Việt Nam có mối quan hệ với các cơ quan, tổ chức, đoàn thể nhà nước cũng như giữa các trường với nhau khá tốt. Trong khí đó, mối quan hệ giữa nhà trường với phụ huynh và doanh nghiệp khá lỏng lẻo. Khi được hỏi về việc tham gia nghiên cứu và chuyển giao khoa học công nghệ, chỉ có 13.1% các trường có sự liên kết với các doanh nghiệp. Ngược lại có đến 74.7% là liên kết với các tổ chức nhà nước và các cơ sở khác. Điều này cho thấy hệ thống GDĐH Việt Nam vẫn bị ảnh hưởng rất nhiều vào cơ chế quản lý nhà nước và sự can thiệp của nhà nước vẫn còn sâu rộng ở nhiều mặt.
Theo quan điểm của UNESCO thì các cơ sở giáo dục của Việt Nam chưa có tính sở hữu và tính trách nhiệm trong việc hoạch định sự phát triển và sứ mạng của mình. Với cơ chế hiện nay, vấn đề quản trị nhà nước của hệ thống GDĐH Việt Nam vẫn chưa vượt ra được ranh giới của việc đảm bảo công tác quản lý khu vực công, và do đó chưa tăng cường sự tham gia của những người hưởng lợi khác nhau ở các cấp độ khác nhau.
Quyền tự chủ của các cơ sở GDĐT, mà cụ thể là các trường ĐH, trong các hoạt động có liên quan đến tài chính, qui mô đào tạo, cơ sở vật chất, tuyển sinh đầu vào, chương trình đào tạo, nhân sự còn là vấn đề của hệ thống GDĐH Việt nam. Các ý kiến phản hồi của những người tham gia khảo sát cho thấy các trường ĐH Việt Nam chưa có nhiều quyền tự chủ, đặc biệt là trong lĩnh vực tài chính, trong đó có quyền chi trả cho GV theo thỏa thuận, cơ sở vật chất, học phí, chi tiêu tài chính. Trả lời câu hỏi này có khoảng 6% cho rằng cơ chế tự chủ tài chính là rất cao, 30% đánh giá ở mức độ cao. Số còn lại đánh giá ở mức trung bình, thấp và rất thấp.
Thêm vào đó, chương trình đào tạo cũng là lĩnh vực mà các trường chưa có quyền tự chủ cao. Số đánh giá cho rằng họ có quyền quyết định chương trình đào tạo ở mức rất cao và cao lần lượt là 4% và 31%. Điều này cho thấy GDĐH Việt Nam phụ thuộc rất nhiều vào hệ thống quản lý nhà nước. Có nhiều ý kiến cho rằng các điều kiện về dịch vụ, cung cấp chất lượng và vấn đề chất lượng đầu ra khiến cho các trường ĐH cũng ngày càng trở nên khác nhau cũng như sự đa dạng về các loại hình trường, chương trình đào tạo thay đổi nhưng quản lý nhà nước của chúng ta vẫn chưa thay đổi nhiều và do đó, chưa tạo điều kiện cho hệ thống phát triển.