2.2.3 .Pháp luật về quản lý tài chính tại các trƣờng ĐHCL
2.3. Nhu cầu chuyển đổi các cơ sở đào tạo công lập thành công ty cổ phần ở Việt Nam
2.3.2. Từ kinh nghiệm đổi mới giáo dục đại học trên thế giới
Từ lời kêu gọi của Ngân hàng thế giới (WB): ”Giáo dục đại học đã lâm vào khủng hoảng trên toàn thế giới.”; năm 1994, một cuộc cải cách đại học đã diễn ra rộng rãi trên phạm vi toàn cầu. Vẫn biết nội dung cải cách như thế nào, cải cách đến đâu là câu chuyện nội bộ của mỗi quốc gia, nhưng theo WB, đã có một nội dung cải cách cơ bản khá giống nhau trong chương trình cải cách đại học. Đó là tập trung vào mảng Tài Chính và Quản lý. Theo GS Phạm Thụ, bối cảnh chung của GDĐH trên thế giới ngày nay có thể được biểu thị qua 5 xu thế:
1. Mở rộng nhanh quy mô và đa dạng hóa: Do nhu cầu ngày càng tăng từ phía người dân muốn tiếp cận tới GDĐH để đảm bảo cho tương lai cá nhân mình, đồng thời do bối cảnh toàn cầu hóa một cách sâu rộng, để nâng cao vị thế quốc gia, các Nhà nước không thể không phát triển GDĐH. Do vậy, xu thế phát triển về quy mô GDĐH đã diễn ra rộng khắp và nhanh chóng. Sự tăng quy mô biểu hiện ở mọi khía cạnh như tốc độ tăng sinh viên, sự đa dạng về các phương thức đào tạo, sự đa dạng về các loại hình trường đại học….
2. Sự ra tăng của áp lực tài chính lên GDĐH diễn ra đối với mọi quốc gia. Nguyên nhân do sự gia tăng của quy mô GDĐH đã tạo sức ép lên Ngân sách nhà nước của mọi quốc gia trên thế giới, đồng thời do sức ép phải đảm bảo chất lượng dẫn tới chi phí đơn vị lại có xu thế tăng nhanh hơn chi phí chung của nền kinh tế, mặt khác lại không thể tăng nhanh chi phí đóng góp của người học. Hiện nay, dịch vụ là lĩnh vực có mức tăng trưởng mạnh nhất của nền kinh tế thế giới, đặc biệt là trong y tế và giáo dục. Theo đánh giá chung, chi phí hằng năm của toàn thế giới cho y tế vào khoảng 3.500 tỉ USD, cho giáo dục khoảng 2.000 tỉ USD và phần lớn những chi phí này đều do nhà nước đảm nhận.
3. Do đặc trưng của dịch vụ giáo dục đại học không có những đặc điểm của một loại dịch vụ hàng hóa công cộng thuần túy nên GDĐH cũng theo xu hướng chung trên thế giới là Nhà nước đang dần chuyển giao một phần việc cung ứng cho khu vực tư nhân và các tổ chức xã hội thực hiện. Vì vậy, đã có những động thái theo định hướng thị trường diễn ra trong khu vực này như chuyển một phần thậm chí toàn bộ chi phí của GDĐH cho chính người học, phát triển đại học tư thục, thực hiện cơ chế quản lý tài chính ở trường đại học gần giống như doanh nghiệp.
4. Yêu cầu đối với trách nhiệm của các nhà trường đại học đối với xã hội, ở đây là sinh viên, phụ huynh- người trực tiếp sử dụng và trả tiền cho việc học, với người sử dụng lao động và công chúng ngày càng được đề cao. Điều đó dẫn tới phải xây dựng và hình thành các cơ chế quản lý tốt hơn, nâng cao sự kiểm soát, giám sát, kiểm định của Nhà nước thông qua các phương thức quản lý ở cả phạm vi nhà trường và cấp độ quản lý nhà nước.
5.Trong một báo cáo của mình, WB cho rằng, chương trình nghị sự cải cách tài chính và quản lý không được tách rời các yếu tố chất lượng và năng suất. Do vậy cần phải chú ý (a)Giảng dạy có hiệu quả, gồm cả phương pháp giảng dạy và trang thiết bị như phòng thí nghiệm, thư viện, khả năng tiếp cận internet...; (b)Chương trình đào tạo thích hợp; (c)Học tập có hiệu quả; (d)Cấu trúc hành chính và quản lý có hiệu quả... Họ cho rằng, tất cả những điều đó, cùng với việc kiểm soát chi phí và tạo thêm nguồn lực, về lâu về dài sẽ giúp cho các quốc gia đang phát triển giải quyết được những vấn đề về chất lượng.
Như vậy, có thể thấy xu thế chung trong cải cách giáo dục đại học của các nền GDĐH trên thế giới là tập trung vào hai mảng quản lý và tài chính gắn liền với tăng cường tự chủ, tự chịu trách nhiệm và nâng cao trách nhiệm xã hội của các trường đại học.
Các trƣờng đại học ở Đức vẫn được xem là một trong những trường đại học lâu đời nhất và mô hình đại học Đức vẫn được coi là một trong những hình mẫu lý tưởng của Đại học trên thế giới. Trường đại học Đức hiện đại được Humboldt sáng lập từ thế kỷ XIX với mục đích ban đầu là xây dựng những trung tâm nghiên cứu đại học hiện đại để “đẩy lùi những biên giới của kiến thức”. Đặc trưng của các trường đại học theo trường phải không coi trọng sự can thiệp của chính trị và quyền lực nhà nước đối với giáo dục đại học. Nó đảm bảo tính độc lập, tự quyết của các trường đại học và quyền tự do của các thành viên được theo đuổi việc nghiên cứu mà không có sự can thiệp của chính quyền. Chính phủ liên bang và các bang chỉ có quyền hạn quản lý một phần công việc của các trường đại học, thông qua việc cấp phát tài chính và qua Hội đồng đại học để bàn bạc đánh giá công việc của các trường. Các trường đại học ở Đức có toàn quyền tuyển dụng, trả lương và thưởng-phạt nhân sự của mình.
Ở Trung Quốc, từ những năm 1980, Trung Quốc bắt đầu gỡ bỏ dần sự kiểm soát tập trung của Nhà nước với hoạt động của các trường đại học, giao cho các trường nhiều quyền tự quyết hơn trên cơ sở tăng cường mối quan hệ nhà nước, nhà trường và xã hội. Năm 1998 với sự ra đời của Luật Giáo dục đại học, địa vị pháp lý của các trường đại học dần được nâng cao theo hướng ngày càng tăng cường quyền tự chủ trong tổ chức và hoạt động, nhà nước chỉ đảm bảo trách nhiệm chỉ đạo về mặt chính sách, kiểm tra, chỉ dẫn…Các trường đại học được tự chủ về tuyển sinh, về xây dựng
phát triển chương trình giảng dạy trên cơ sở các chỉ dẫn của nhà nước. Các trường đại học ở Trung Quốc cũng được giao quyền tự chủ trong vấn đề tài chính, nhà nước giao ngân sách, các trường được quyền quyết định chi tiêu, được phép lập quỹ, nhà nước có trách nhiệm giám sát và kiểm toán việc sử dụng ngân sách của các trường.
Giáo dục đại học ở Hoa Kỳ có đặc điểm là, vận hành theo nguyên tắc tự trị rộng lớn của các trường đại học. Hiến pháp Mỹ quy định, trách nhiệm quản lý giáo dục không thuộc về Chính phủ liên bang mà thuộc về mỗi bang. Chính quyền bang cũng chỉ quản lý giáo dục bậc cao một phần, bằng việc đầu tư một khoản kinh phí và cử một người đại diện tham gia Hội đồng quản trị của các trường đại học công. Các trường này gần như có toàn quyền quyết định mọi việc của mình, bao gồm cả thuê mướn, tuyển dụng, sa thải giảng viên, nhân viên v.v…Riêng các trường tư nhân (chiếm gần một nửa trong số 3.500 trường đại học, cao đẳng ở Hoa Kỳ), quyền tự trị của họ còn lớn hơn nhiều.
Nguyên tắc tự trị quản lý giáo dục đại học Hoa Kỳ trong cơ chế thị trường tất yếu nảy sinh nguyên tắc tự do cạnh tranh giữa các trường đại học. Ưu điểm của nó là tạo ra một nền giáo dục bậc cao đại chúng gắn bó chặt chẽ và bền vững với cộng đồng địa phương, có quan hệ mật thiết với nền kinh tế, bám sát nhu cầu của thị trường lao động. Nguyên tắc cạnh tranh giáo dục cũng buộc các trường đại học phải không ngừng đầu tư hiện đại hóa cơ sở vật chất, thu hút và khuyến khích những giảng viên giỏi làm việc cho trường, không ngừng nâng cao chất lượng đào tạo.
Ngoài bộ phận giáo viên cơ hữu, các trường đại học còn mời các chuyên gia thỉnh giảng có danh tiếng ở trong và ngoài nước, đặc biệt là những người đang hoạt động thực tế (kinh doanh, kỹ thuật, quản lý…) tham gia giảng dạy. Các phòng thí nghiệm, trung tâm và công ty thuộc trường đại học cũng tham gia vào công tác nghiên cứu khoa học. Nhiều giáo sư ở các trường đại học cũng là những nhà kinh tế chủ chốt của các ngân hàng, công ty lớn và là cố vấn chính phủ.
Trong tổ chức hoạt động của mình, các trường đại học ở Mỹ có phương pháp quản trị được đánh giá là như một công ty. Theo một nghiên cứu về trường đại học ở Mỹ của giáo sư toán học Vũ Quốc Phóng, Trường Đại Học Ohio, đăng trên Vnnet[20], một trường đại học nghiên cứu ở Mỹ ( university ) thường có các trường con (
colleges, schools ), và mỗi trường con có các khoa (department ), viện ( institute ) hoặc trung tâm (center) khác nhau.
Chức vụ cao nhất trong trường là chủ tịch ( president, chancelor ), sau đó là provost, có thể tạm dịch là “tổng hiệu trưởng”. Ngoài ra, có nhiều phó chủ tịch phụ trách các mảng khác nhau trong trường, ví dụ như tài chính, nghiên cứu, công tác sinh viên, v.v…
Đứng đầu các trường con là các hiệu trưởng (dean), và đứng đầu các khoa, viện và trung tâm là các trưởng khoa, giám đốc viện hoặc trung tâm. Trưởng khoa báo cáo với hiệu trưởng, hiệu trưởng báo cáo với tổng hiệu trưởng, tổng hiệu trưởng báo cáo với chủ tịch. Các phó chủ tịch đều báo cáo trực tiếp với chủ tịch.
Chủ tịch do hội đồng quản trị bầu. Chủ tịch chỉ định tổng hiệu trưởng và các phó chủ tịch. Tương tự, tổng hiệu trưởng chỉ định hiệu trưởng và hiệu trưởng chỉ định trưởng khoa.
Nguyên tắc quản trị chung, hay có thể gọi là “cùng nhau quản trị” ( shared governance ) là nguyên tắc được áp dụng xuyên suốt các hoạt động đa dạng trong các trường đại học ở Mỹ. Theo nguyên tắc đó, các giảng viên cùng tham gia quản trị trường với các nhà quản trị hành chính, cụ thể là các quyết định về các hoạt động khác nhau được đưa ra dựa trên đề nghị của các ban, thành viên chủ yếu là các giảng viên chính thức của trường, các ban có nhiệm kỳ từ 3-5 năm; hoạt động theo nguyên tắc dân chủ, bỏ phiếu kín để quyết định tất cả mọi việc. Tùy tính chất công việc, một số ban có quyền quyết định cuối cùng hoặc đưa ra những quyết định có giá trị tư vấn cho người quản trị trực tiếp công việc liên quan. Người quản trị có thể theo hoặc không theo các ý kiến do các ban đề xuất.
Vai trò của hội đồng giảng viên ( faculty senate ) ở Mỹ được coi trọng. Hội đồng giảng viên được bầu từ các giáo sư chính thức của trường, theo từng nhiệm kỳ, và thường là họp mỗi tháng một lần. Có vai trò tư vấn cho chủ tịch trường và hội đồng quản trị của trường. Những vấn đề hội đồng giảng viên đưa ra xem xét rất đa dạng, từ việc xét các chính sách cụ thể về bổ nhiệm chính thức và nâng bậc, về bảo hiểm sức khỏe, các quyền lợi vật chất khác, đến các vấn đề về đường lối phát triển của trường, v.v...
Các chức vụ lãnh đạo cao cấp trong trường đại học như chủ tịch, tổng hiệu trưởng và hiệu trưởng đều được bổ nhiệm, dựa trên kết quả của các quá trình tìm kiếm nhân sự rộng khắp toàn nước Mỹ. Phương pháp chọn nhân sự này đề cao quyền hạn và trách nhiệm cá nhân. Việc quyền quyết định cuối cùng thuộc về hiệu trưởng của các trường con, tổng hiệu trưởng và chủ tịch là biểu hiện của phương pháp quản lý theo kiểu công ty trong trường đại học.
Tuy nhiên, khác với các công ty thường chỉ có mục tiêu duy nhất và rất rõ ràng là lợi nhuận, các trường đại học có nhiều mục tiêu khác nhau và nhiều khi các mục tiêu đó không rõ ràng, chưa nói là có khi còn mâu thuẫn lẫn nhau, ở một mức độ nào đó. Nếu hoàn toàn theo nguyên tắc quản trị chung thì nhiều khi công việc sẽ trì trệ, bởi vì phần lớn thời gian sẽ dùng vào việc họp hành, thảo luận, tranh luận và khó có thể đi đến thống nhất ý kiến vì có nhiều đơn vị trong cùng một tổ chức với những mục tiêu khác nhau. Nếu nghiêng hẳn sang mô hình công ty thì sớm hay muộn sẽ bị tầng lớp giảng viên tẩy chay, không hợp tác. Do vậy, vấn đề quản trị trong các trường đại học ở Mỹ có nhiều điểm tương đồng với quản trị công ty nhưng cũng có nhiều điểm khác biệt nhằm phù hợp với đặc trưng riêng của quá trình hoạt động cũng như những mục tiêu hướng tới của các trường Đại học.
Ở Singapore, nhà nước trao quyền tự chủ cho trường đại học ở mức độ khác nhau. Các trường tự chủ hoạt động, tự quản, và trao văn bằng. Các trường công được tự chủ quản lý công việc nội bộ nhưng tư cách pháp lý bị giới hạn. Hội đồng, do Chủ tịch danh dự các trường đại học hay Bộ phụ trách kỹ thuật bổ nhiệm, quản lý và điều hành trường đại học. Thành viên hội đồng có sự tham gia của cả nhà nước và khu vực tư.
Nhà nước giữ vai trò tài trợ chính, chiếm tỷ lệ 75% trong tổng nguồn thu của các trường. Hội đồng trợ cấp đại học có nhiệm vụ tư vấn cho Bộ trưởng về việc phân bổ ngân sách và nguồn lực. Để tăng tính tự chủ và hiệu quả sử dụng tài chính, nhà nước áp dụng nguyên tắc Phân bổ theo định hướng dựa trên thực tiễn. Việc tài trợ nghiên cứu theo định hướng thành tích và kinh phí hoạt động thì được cấp theo hình thức “cả gói”. Các trường cũng được giữ lại kinh phí hoạt động còn dư. Đăc biệt, từ năm 2004, nhà nước áp dụng “khung nợ-trợ cấp”, các trường được cấp tiền đối với dự
án phát triển thông qua các khoản vay và tiền trợ cấp. Điều này giúp giảm áp lực tài chính trực tiếp của nhà nước.
Nhà nước cho phép các trường đại học thuê các nhà quản lý (giám đốc, hiệu trưởng) nhưng kèm theo đó là các yêu cầu về tiêu chuẩn quốc tế và chuyển giao công nghệ quản lý, cho phép và khuyến khích việc thành lập doanh nghiệp trong trường trường đại học, xây dựng bản sắc riêng của các trường để cạnh tranh. Nhất là trao quyền mạnh cho một số trường để có thể hoạt động như các tập đoàn hay như các công ty phi lợi nhuận hữu hạn được đảm bảo thông qua các luật riêng từ năm 2005.[21]
Nhà nước thực hiện giám sát và khuyến khích trách nhiệm xã hội thông qua nhiều hình thức như quản lý chương trình; áp dụng “khung trách nhiệm” như đã có trình bày; kiểm định văn bằng của các trường tư và điều kiện đảm bảo chất lượng của các trường nước ngoài hoạt động trong nước; thực hiện việc trao các chứng nhận tiêu chuẩn và thực hành quản lý chất lượng đối với các tổ chức giáo dục tư nhân; lập Hội đồng kiểm định dịch vụ giáo dục để kiểm tra, giám sát dịch vụ giáo dục; và đánh giá chất lượng nghiên cứu định kỳ 5 năm một lần.