2.1.1 Khái niệm và đặc điểm pháp luật hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân
Có nhiều khái niệm về giám sát, cách hiểu chung nhất, theo Từ điển Tiếng Việt, giám sát là “theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ” [24 tr.728], là “sự theo dõi, quan sát hoạt động mang tính chủ động thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động của đối tượng chịu giám sát đi đúng quỹ đạo, quy chế, nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác định từ trước, đảm bảo cho pháp luật được tuân thủ nghiêm chỉnh” (Từ điển giải tích thuật ngữ hành chính) [45 tr.261]. Trong cuốn Nhân dân giám sát các cơ quan dân cử ở Việt Nam trong thời kỳ đổi mới, giám sát mang tính quyền lực nhà nƣớc là “sự theo dõi, quan sát hoạt động của một chủ thể quyền lực mang tính chủ động, thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các biện pháp tích cực để bắt buộc và hướng hoạt động của các tổ chức quyền lực chịu sự giám sát đi đúng quỹ đạo, đúng quy chế nhằm giới hạn quyền lực, đảm bảo cho pháp luật được tuân thủ nghiêm minh” [65 tr.14-15]; Đề tài nghiên cứu khoa học của Ban Công tác lập pháp thuộc UBTVQH đƣa ra định nghĩa “giám sát dưới góc độ ngôn ngữ thông thường được hiểu là: việc theo dõi, xem xét, kiểm tra của chủ thể có quyền đối với chủ thể khác để qua đó có được nhận định về hoạt động của chủ thể này” [8, tr.14]. Nhìn chung, giám sát bao gồm hành vi tiến hành việc giám
sát và hành vi sau giám sát, thể hiện mối quan hệ giữa chủ thể tiến hành giám sát và đối tƣợng bị giám sát.
Pháp luật về giám sát đƣợc hiểu rộng hơn bởi để thực hiện đƣợc hoạt động giám sát thì không chỉ có chủ thể tiến hành và đối tƣợng chịu giám sát, nhất là giám sát mang tính chất quyền lực nhà nƣớc nhƣ giám sát của Quốc hội và giám sát của HĐND. Đối tƣợng tác động của pháp luật còn gồm cả các đối tƣợng khác nhƣ công dân, cơ quan, tổ chức có liên quan nhƣ ngƣời đƣợc mời tham gia hoạt động giám sát, cơ quan, tổ chức phải cung cấp thông tin liên quan… Dƣới góc độ trình tự giám sát, pháp luật về giám sát điều chỉnh từ giai đoạn chuẩn bị, tiến hành giám sát và sau khi hành vi giám sát kết thúc (việc đƣa ra hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát). Pháp luật về giám sát của HĐND trƣớc đây, khi mà vai trò của cơ quan dân cử địa phƣơng chƣa đƣợc coi trọng, thƣờng chỉ dừng ở quy định HĐND giám sát ai và bằng hình thức nào, vì vậy trong thực tế, HĐND khó thực hiện quyền giám sát. Với sự phát triển của xã hội, sự phát triển hình thức dân chủ, vị trí cơ quan đại diện của nhân dân đƣợc đề cao, theo đó, pháp luật quy định về hoạt động giám sát của HĐND càng chặt chẽ, đầy đủ, từ quy định về quyền giám sát của HĐND, trình tự, thủ tục tiến hành giám sát, hậu quả pháp lý hoạt động giám sát đến việc điều chỉnh các mối quan hệ giữa chủ thể giám sát và các đối tƣợng có liên quan. Từ quan điểm đó, có thể hiểu khái niệm pháp luật về giám sát của HĐND nhƣ sau:
Pháp luật về giám sát của HĐND là tập hợp các quy phạm pháp luật do nhà nước ban hành, điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình HĐND giám sát; bao gồm các hoạt động: dự kiến chương trình giám sát, triển khai hoạt động giám sát và quyết định hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát.
Ba đặc điểm khá riêng biệt của pháp luật hoạt động giám sát của HĐND đó là đối tƣợng điều chỉnh, nội dung điều chỉnh và phƣơng pháp điều chỉnh. Từ ba đặc điểm khá đặc trƣng này sẽ quyết định tới việc giải pháp hoàn thiện pháp luật hoạt động giám sát của HĐND theo cách thức, phƣơng pháp và định hƣớng nào.
Đối tượng điều chỉnh của pháp luật về giám sát của HĐND là quan hệ xã hội đƣợc pháp luật điều chỉnh, nhƣng quan hệ xã hội về bản chất là quan hệ giữa con ngƣời, biểu hiện ra bên ngoài của quan hệ là hành vi, ý chí của con ngƣời. Sự điều chỉnh của pháp luật là hƣớng tới điều chỉnh hành vi, ý thức của con ngƣời, thông qua đó điều chỉnh quan hệ xã hội. Đối tượng điều chỉnh trực tiếp của pháp luật là những hành vi ý chí của các chủ thể quan hệ xã hội [51, tr585]. Chủ thể trong quan hệ pháp luật về giám sát của HĐND gồm 3 nhóm là:
Chủ thể tiến hành hoạt động giám sát: bao gồm HĐND, các cơ quan của HĐND đƣợc trao quyền (TT HĐND, Ban), đại biểu HĐND. Theo Luật tổ chức HĐND và UBND, HĐND còn có một cơ cấu tổ chức nữa, đó là Tổ đại biểu HĐND (tập hợp các đại biểu HĐND đƣợc bầu ở một hoặc nhiều đơn vị bầu cử), nhƣng chƣa đƣợc quy định là chủ thể tiến hành giám sát. Việc Tổ đại biểu HĐND có nên coi là chủ thể tiến hành giám sát hay không còn cần có sự nghiên cứu bởi theo Luật hoạt động giám sát của Quốc hội thì Đoàn đại biểu Quốc hội (tập hợp các đại biểu Quốc hội đƣợc bầu ở một tỉnh, thành phố) đƣợc quy định là chủ thể giám sát.
Đối tƣợng chịu sự giám sát: bao gồm những cơ quan, tổ chức, cá nhân bị HĐND sử dụng hình thức giám sát để kiểm soát quyền lực. Theo quy định của pháp luật hiện nay, có thể tạm phân ra 3 nhóm đối tƣợng chịu sự giám sát đó là: (1) UBND, thành viên UBND, thủ trƣởng cơ quan chuyên môn của
UBND, TAND, Chánh án TAND, VKSND, Viện trƣởng VKSND, HĐND cấp dƣới trực tiếp; (2) HĐND, TT HĐND, Ban; (3) các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác ở địa phƣơng. Tuy nhiên, cần xác định lại đối tƣợng chịu sự giám sát của HĐND trên cơ sở nghiên cứu về tổ chức chính quyền địa phƣơng, đặc biệt là nhóm đối tƣợng thứ hai và thứ ba.
Đối tƣợng khác chịu sự tác động của hoạt động giám sát: HĐND giám sát hoạt động của các cơ quan, tổ chức ở địa phƣơng thông qua hai cách: trực tiếp tiến hành giám sát đối tƣợng chịu sự giám sát và gián tiếp giám sát thông qua các đối tƣợng khác. Ví dụ nhƣ xem xét hoạt động quản lý giáo dục, trƣờng học, HĐND không chỉ giám sát UBND mà có thể thông qua cả hoạt động của các cơ quan khác nhƣ các trƣờng học, các phòng giáo dục ở huyện …
Nội dung của quan hệ pháp luật hoạt động giám sát của HĐND là quyền và nghĩa vụ của các chủ thể tham gia quan hệ giám sát. Có thể phân loại nội dung quan hệ pháp luật hoạt động giám sát của HĐND thành 3 nhóm sau:
Quyền, nghĩa vụ của HĐND trong việc thực hiện hoạt động giám sát. HĐND có quyền giám sát ai (cơ quan, tổ chức, cá nhân), phạm vi giám sát nhƣ thế nào. Đây là những quyền đƣợc quy định chung nhất, có thể nằm trong các văn bản cao nhất nhƣ Hiến pháp tới luật chuyên ngành là Luật tổ chức HĐND và UBND, đƣợc cụ thể hóa trong Quy chế hoạt động của HĐND ban hành kèm theo Nghị quyết của UBTVQH và các VBQPPL khác có liên quan. Trình tự, thủ tục, cách thức tiến hành hoạt động giám sát mà chủ thể tiến hành giám sát có quyền thực hiện và phải thực hiện. Đây là những quy định nhằm chuyển tải quyền giám sát của HĐND vào thực tế, nếu không có quy định về trình tự, thủ tục thì quyền giám sát của HĐND cũng chỉ là quyền đƣợc quy định trên giấy mà thôi. Quy định này là những quy định hình thức, nó có thể nằm trong 1 chƣơng riêng của Luật tổ chức HĐND và UBND nhƣ
quy định hiện hành hoặc trong một luật riêng (Luật hoạt động giám sát của HĐND chẳng hạn) nhƣ Luật hoạt động giám sát của Quốc hội.
Hậu quả pháp lý sau hoạt động giám sát (khi phát hiện vấn đề thì xử lý nhƣ thế nào). Quy định này nhằm hỗ trợ cho hoạt động giám sát, nếu giám sát đơn thuần chỉ là hoạt động kiểm tra, xem xét thì mới chỉ là tìm và cung cấp dữ liệu để trả lời cho câu hỏi đặt ra trƣớc khi tiến hành hoạt động giám sát là vấn đề giám sát đúng hay sai, phù hợp hay không phù hợp, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân đến đâu. Tuy nhiên, việc phát hiện ra vấn đề luôn phải đi kèm với xử lý vấn đề, nếu không thì việc phát hiện ra cũng không có ý nghĩa. Ngoài chính HĐND ra thì cũng không có cơ quan nào có thẩm quyền đƣa ra trách nhiệm chính trị để xử lý các vấn đề mà qua hoạt động giám sát phát hiện ra, tất nhiên, với các vấn đề thuộc trách nhiệm hình sự, trách nhiệm hành chính … sẽ do các cơ quan có thẩm quyền giải quyết. Báo cáo thẩm tra của Ủy ban Pháp luật về Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 cũng đề cập:
… Uỷ ban pháp luật cho rằng, giám sát là chức năng quan trọng của HĐND cần phải được quy định cụ thể ngay trong Luật …. Vì vậy, trong dự thảo Luật cần quy định cụ thể hơn về thẩm quyền, nội dung, trình tự, thủ tục, phương thức giám sát và hệ quả pháp lý từ hoạt động giám sát của HĐND. Đồng thời cũng cần quy định rõ về đối tượng chịu sự giám sát. Có như vậy mới nâng cao được hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND cũng như trách nhiệm của đối tượng chịu sự giám sát trước HĐND” [80].
Khi bàn về giám sát của Quốc hội, TS Trƣơng Thị Hồng Hà cũng có quan điểm tƣơng tự:
…nếu có yếu tố những quy định pháp luật, hình thức pháp lý, phương pháp và thủ tục pháp lý mà thiếu đi yếu tố hậu quả pháp lý thì cơ chế giám sát của Quốc hội chỉ là hình thức, mục đích, vai trò của cơ chế giám sát của của Quốc hội không đạt được như mong muốn. Hay nói cách khác, Quốc hội giám sát mà không bày tỏ thái độ của mình đối với đối tượng bị giám sát về nội dung giám sát thì sự giám sát trở thành vô nghĩa…” [34, tr.196].
Nhƣ vậy, phạm vi điều chỉnh của pháp luật về giám sát của HĐND là những vấn đề về thẩm quyền giám sát của HĐND nói chung và thẩm quyền giám sát của TT HĐND, Ban và đại biểu HĐND nói riêng; trách nhiệm, nghĩa vụ của đối tƣợng chịu sự giám sát và các đối tƣợng khác có liên quan; thủ tục, trình tự tiến hành giám sát; hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát mà các chủ thể tiến hành giám sát có quyền sử dụng đối với đối tƣợng bị giám sát.
Phương pháp điều chỉnh pháp luật hoạt động giám sát của HĐND. Với các đặc trƣng về chủ thể tham gia quan hệ pháp luật hoạt động giám sát của HĐND và nội dung của quan hệ này, có thể thấy rằng pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND cũng có phƣơng pháp điều chỉnh nhƣ các quy phạm về tổ chức bộ máy nhà nƣớc (luật nhà nƣớc). Do vị trí của HĐND vừa là cơ quan dân cử (do cử tri bầu ra – thành lập), vừa là cơ quan nhà nƣớc nên phƣơng pháp điều chỉnh của pháp luật về giám sát của HĐND cũng có những đặc trƣng riêng biệt. Những đặc trƣng này xuất phát từ đặc điểm của đối tƣợng điều chỉnh, nội dung quyền và nghĩa vụ pháp lý của các chủ thể trong quan hệ pháp luật, khách thể của quan hệ pháp luật. Chủ thể hoạt động giám sát là HĐND, TT HĐND, Ban, đại biểu HĐND nhƣng không phải tất cả các chủ thể đều có quyền quyết định, tác động trực tiếp tới đối tƣợng giám sát, TT HĐND và Ban thƣờng chỉ dừng ở mức kiến nghị, chỉ có duy nhất HĐND có quyền tác động tới đối tƣợng giám sát một cách trực tiếp thông qua việc ban
hành nghị quyết, bãi nhiệm, miễn nhiệm… Trong hoạt động giám sát, HĐND hay TT HĐND, Ban chỉ có quyền yêu cầu, đề nghị cung cấp thông tin, báo cáo mà thôi, không có quyền sử dụng các nghiệp vụ điều tra nhƣ cơ quan công an, tòa án, kiểm sát. Đối tƣợng giám sát của HĐND có trách nhiệm cung cấp thông tin, báo cáo HĐND theo yêu cầu của công tác giám sát, tuy nhiên, đối tƣợng giám sát có nghĩa vụ cung cấp thông tin chứ không bị buộc phải cung cấp thông tin. Khác với luật hình sự, luật hành chính hay một số luật khác, nếu một bên không cung cấp thông tin hay không làm theo yêu cầu của chủ thể có quyền thì bị cƣỡng chế (triệu tập đƣơng sự lấy lời khai, không hợp tác hoặc khai gian dối có thể bị truy cứu trách nhiệm hình sự…) nhƣng pháp luật về giám sát không có quy phạm cƣỡng chế buộc đối tƣợng phải tuân thủ. Ngoài ra, trong quá trình giám sát, HĐND còn thu thập dữ liệu, điều tra, khảo sát từ nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân khác nhƣng các đối tƣợng này cũng không bị chế tài, cƣỡng chế phải thực thi. Mối quan hệ giữa chủ thể và đối tƣợng trong hoạt động giám sát có thể thể hiện bằng sơ đồ sau:
UBND TT HĐND, Ban của HĐND HĐND Thủ trƣởng cơ quan thuộc UBND TAND VKSND Đối tƣợng khác Quyền trực tiếp
Nhƣ vậy, ngoài HĐND có quyền bầu, phê chuẩn thành viên UBND, bỏ phiếu tín nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm thành viên UBND thì HĐND không có quyền bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Thủ trƣởng cơ quan thuộc UBND, quyền này thuộc về UBND, không có quyền bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chánh án TAND, Viện trƣởng VKSND. TT HĐND và Ban hoàn toàn không có quyền trực tiếp với UBND và Thủ trƣởng cơ quan thuộc UBND, Chánh án TAND, Viện trƣởng VKSND, nếu có thì chỉ là quyền đề nghị, kiến nghị. Tuy nhiên, HĐND, TT HĐND và Ban lại có quyền giám sát UBND, thủ trƣởng cơ quan thuộc UBND, Chánh án TAND, Viện trƣởng VKSND cùng cấp, trong hoạt động giám sát, có quyền yêu cầu các cơ quan này và các đối tƣợng khác (cơ quan nhà nƣớc, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội ở địa phƣơng cung cấp thông tin, tài liệu cần thiết liên quan đến hoạt động giám sát), các cơ quan này có trách nhiệm đáp ứng yêu cầu. Từ mối quan hệ trên, có thể xác định phƣơng pháp điều chỉnh của pháp luật về giám sát của HĐND gồm các phƣơng pháp sau:
Phƣơng pháp quyền uy: Phƣơng pháp này thƣờng sử dụng với quy phạm mà chủ thể là HĐND (rất hiếm khi chủ thể là TT HĐND, Ban) trong mối quan hệ với đối tƣợng bị giám sát mà HĐND có quyền trực tiếp. Điều 64 Luật tổ chức HĐND và UBND quy định “Căn cứ vào kết quả giám sát, HĐND có các quyền sau đây: Bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật của UBND cùng cấp, nghị quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp; Miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch, Phó Chủ tịch, Uỷ viên thường trực HĐND, Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các thành viên khác của UBND, Trưởng Ban và các thành viên khác của các Ban của HĐND, HĐND cùng cấp theo quy định của pháp luật; Quyết định giải tán HĐND cấp dưới trực tiếp trong trường hợp HĐND đó làm thiệt hại nghiêm trọng đến lợi ích của nhân dân”.
Phƣơng pháp mệnh lệnh: Trong quá trình thực hiện giám sát, HĐND, TT HĐND, Ban của HĐND sử dụng phƣơng pháp mệnh lệnh dƣới dạng các yêu cầu buộc các đối tƣợng trong quan hệ pháp luật hoạt động giám sát của HĐND phải phục tùng nhƣ yêu cầu báo cáo, yêu cầu cử ngƣời tham gia đoàn giám sát, yêu cầu áp dụng biện pháp để chấm dứt hành vi vi phạm …
Phƣơng pháp bắt buộc: HĐND, TT HĐND, Ban có quyền bắt buộc các cá nhân, tổ chức hữu quan cung cấp thông tin hoặc tuân thủ các yêu cầu của HĐND. Ví dụ nhƣ quy định tại khoản 2 Điều 65 Luật tổ chức HĐND và UBND “Trong trường hợp không được quá nửa tổng số đại biểu HĐND tín nhiệm thì cơ quan hoặc người đã giới thiệu để bầu người đó có trách nhiệm trình HĐND xem xét, quyết định việc miễn nhiệm, bãi nhiệm người không được HĐND tín nhiệm”; khoản 2 Điều 63 “Khi thực hiện nhiệm vụ giám sát