pháp luật giám sát của Hội đồng nhân dân
2.2.1 Phương hướng hoàn thiện pháp luật hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân
Pháp luật hoạt động giám sát của HĐND chịu ảnh hƣởng mạnh mẽ của nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nƣớc là xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa (giữa HĐND và cơ quan bị giám sát không có sự đối lập mà là mối quan hệ phân công, phối hợp; mọi hoạt động phải tuân thủ pháp luật) và tổ chức hệ thống chính trị nƣớc ta với một Đảng lãnh đạo. Đây là hai yếu tố quan trọng tác động tới pháp luật về giám sát của HĐND, cho thấy sự khác biệt của luật hoạt động giám sát thời kỳ này và các thời kỳ trƣớc đó và sự khác biệt giữa luật hoạt động giám sát của Việt Nam và các nƣớc trên thế giới theo chế độ đa đảng. Giải quyết tốt mối quan hệ Đảng lãnh đạo trong điều kiện nhà nƣớc pháp quyền là yếu tố có ý nghĩa quyết định bảo đảm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND. “Pháp luật là hình thức thể hiện đường lối, chính sách của đảng cầm quyền một cách tập trung nhất, trực tiếp nhất và cụ thể nhất” [23, tr. 294]. Phƣơng hƣớng cơ bản hoàn thiện pháp luật hoạt động giám sát của HĐND đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa là:
Hoàn thiện các quy định pháp luật về các cơ chế, cách thức thực hiện thiết chế dân chủ. Dân chủ là điều kiện thiết yếu để xây dựng nhà nƣớc pháp quyền và xã hội công bằng, pháp luật về giám sát của cơ quan dân cử nói
chung, của HĐND nói riêng thể hiện một cách rõ nét nhất hình thức, thiết chế dân chủ. HĐND sử dụng quyền giám sát để kiểm soát việc thi hành pháp luật, kiểm soát hoạt động của cơ quan nhà nƣớc, nhằm đảm bảo thiết chế dân chủ, đảm bảo ngƣời dân có quyền làm chủ. Hoàn thiện pháp luật hoạt động giám sát của HĐND thể hiện trong những vấn đề cơ bản sau: đổi mới cả pháp luật về nội dung và pháp luật hình thức đảm bảo thực sự dân chủ và dân chủ đƣợc thực hiện; tăng cƣờng vị trí, vai trò của HĐND thông qua tăng các hình thức giám sát để đảm bảo HĐND kiểm soát đƣợc quyền lực.
Hoàn thiện quy định pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND gắn với đổi mới cơ quan tư pháp ở địa phương: Khác với nhiều nƣớc châu Âu phát triển hệ thống tòa án, sử dụng tòa án nhƣ một hình thức để ngƣời dân dễ dàng bảo vệ quyền lợi của mình trƣớc sự xâm phạm của nhà nƣớc, ở Việt Nam, việc sử dụng tòa án (nhất là trong các vụ án hành chính) còn hạn chế. Vì vậy, một cơ chế hữu hiệu để bảo vệ ngƣời dân, cần đƣợc phát huy đó là cơ chế giám sát của cơ quan dân cử. Pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND đƣợc xây dựng khá chặt chẽ để HĐND có thể giám sát nhiều lĩnh vực hoạt động của cơ quan nhà nƣớc. Ở mức độ hạn chế nào đó, pháp luật trao cho HĐND quyền giám sát cơ quan tƣ pháp, một điều khá hiếm thấy ở các nƣớc tƣ bản châu Âu theo nguyên tắc tam quyền phân lập. Định hƣớng sửa đổi cơ quan tƣ pháp đang đƣợc nghiên cứu triển khai, trong đó có nghiên cứu đổi mới về tổ chức tòa án cấp huyện theo vùng lãnh thổ, hƣớng sửa đổi này sẽ ảnh hƣởng tới sửa đổi pháp luật quy định HĐND giám sát cơ quan tƣ pháp thế nào.
Tăng cường công khai, minh bạch, rõ ràng khi xây dựng pháp luật giám sát của HĐND: Pháp luật về giám sát của HĐND là những quy phạm điều chỉnh mối quan hệ giữa HĐND và các đối tƣợng bị giám sát, trong đó chủ yếu là cơ quan nhà nƣớc, hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát mạnh
mẽ, vì vậy, rất cần sự minh bạch, rõ ràng và cụ thể. Hoạt động giám sát của HĐND là hoạt động của cơ quan dân cử, là hình thức hoạt động mang tính dân chủ vì vậy, hoạt động giám sát của HĐND càng phải công khai, minh bạch, rõ ràng. Toàn bộ hoạt động giám sát đều có sự tham gia của nhân dân, chƣơng trình giám sát, kết quả giám sát đều công khai để các phƣơng tiện thông tin đại chúng có thể đăng tải, …Trong nhà nƣớc pháp quyền, nguyên tắc dân chủ trong xã hội nói chung và trong hoạt động của bộ máy nhà nƣớc ngày càng đƣợc đề cao. Ngƣời dân quan tâm và mong muốn tham gia vào hoạt động của bộ máy nhà nƣớc và kiểm soát đƣợc hoạt động của các cơ quan này, đây cũng là nguyên tắc xây dựng nhà nƣớc bình đẳng với công dân, nhà nƣớc và công dân đều có trách nhiệm với nhau.
Pháp luật hoạt động giám sát của HĐND cần phải quy định cả pháp luật về nội dung và hình thức. Khác với một số pháp luật khác có luật nội dung và luật hình thức riêng (Luật hình sự, Luật tố tụng hình sự; Luật dân sự, Luật tố tụng dân sự) hay chỉ có luật nội dung, pháp luật về giám sát của HĐND bao gồm cả quy phạm quy định về quyền và nghĩa vụ của HĐND, đối tƣợng bị giám sát và các chủ thể có liên quan khác, quy định về các hình thức giám sát của HĐND, quy định về hậu quả pháp lý HĐND đƣợc áp dụng, đồng thời cũng bao gồm các quy phạm về trình tự, thủ tục thực hiện quyền giám sát của HĐND.
2.2.2 Tiêu chí hoàn thiện pháp luật hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân
Đặc điểm của pháp luật hoạt động giám sát của HĐND là một trong những cơ sở quan trọng để xây dựng tiêu chí hoàn thiện pháp luật hoạt động giám sát của HĐND. Trên cơ sở khái niệm, đặc điểm, vai trò của pháp luật
hoạt động giám sát của HĐND, có thể đƣa ra các tiêu chí hoàn thiện pháp luật hoạt động giám sát của HĐND nhƣ sau:
Tiêu chí đảm bảo sự chế ước quyền lực nhà nước, kiểm soát quyền lực cơ quan nhà nước ở địa phương. HĐND là cơ quan dân cử ở địa phƣơng, do nhân dân địa phƣơng bầu ra, đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do đó, nó có vai trò to lớn trong việc thay mặt ngƣời dân kiểm soát quyền lực của cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng, góp phần xây dựng “xã hội dân sự” trong tổ chức nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Chính vì vậy, tiêu chí đặt ra đối với pháp luật về giám sát của HĐND là ngoài việc xem xét cơ quan nhà nƣớc có làm đúng, làm đủ nhiệm vụ, quyền hạn đƣợc giao hay không thì còn xem xét pháp luật đó có giúp HĐND kiểm soát đƣợc hoạt động của cơ quan nhà nƣớc, mà quan trọng nhất là UBND hay không. Đây cũng là mục đích chủ yếu của pháp luật hoạt động giám sát của HĐND.
Tiêu chí đồng bộ, hài hòa với hệ thống pháp luật: Pháp luật về giám sát của HĐND không thể tách rời hệ thống pháp luật chung của nhà nƣớc, vì vậy, hoàn thiện pháp luật về giám sát của HĐND phải đảm bảo sự hài hòa với cả hệ thống pháp luật. Quy định mới bổ sung, sửa đổi … cần có sự tƣơng ứng với các quy phạm khác nhƣ quy phạm về tổ chức bộ máy nhà nƣớc trong đó xác định vị trí, nhiệm vụ, vai trò của HĐND; quy phạm về giám sát nói chung, trong đó có giám sát của Quốc hội, giám sát của MTTQVN; quy phạm về tổ chức bộ máy nhà nƣớc nói chung và tổ chức bộ máy HĐND nói riêng … Pháp luật về giám sát của HĐND phải đảm bảo khi thực hiện không có mâu thuẫn, xung đột với hệ thống pháp luật, không hạ thấp vai trò của HĐND nhƣng cũng không trao quyền cho HĐND vƣợt quá chức năng của nó.
Tiêu chí minh bạch: Đây là một trong những tiêu chí quan trọng hoàn thiện pháp luật về giám sát của HĐND. Hoạt động giám sát của HĐND là
hoạt động của cơ quan dân cử, cơ quan đại diện cho quyền làm chủ của nhân dân, là hình thức thực hiện dân chủ đại diện, vì vậy, hoàn thiện pháp luật về giám sát của HĐND phải đảm bảo pháp luật minh bạch, rõ ràng. Tính minh bạch không chỉ trong việc dễ thực hiện các quy định của pháp luật về giám sát mà trong việc minh bạch hoạt động giám sát với công dân, với xã hội. Đây là cơ sở để nhân dân thực hiện quyền dân chủ trực tiếp trong giám sát hoạt động của HĐND nói chung và đại biểu HĐND nói riêng.
Tiêu chí vận hành bộ máy đồng bộ: mục đích của hoạt động giám sát là sự kiểm soát quyền lực trong khi bộ máy nhà nƣớc vẫn phải vận hành thƣờng xuyên, hàng ngày, sự can thiệp bằng cách kiểm soát, sự tác động sau khi kiểm soát (kết quả hoạt động giám sát) sẽ ảnh hƣởng không nhỏ tới sự vận hành của bộ máy nhà nƣớc ở địa phƣơng. Chính vì vậy, khi đánh giá hệ thống pháp luật về giám sát của HĐND cần phải xem xét dƣới khía cạnh nó có làm cản trở hoạt động của bộ máy nhà nƣớc hay không. Nếu việc thực thi pháp luật mà làm ảnh hƣởng tới sự vận hành của bộ máy thì pháp luật về giám sát của HĐND chƣa đạt yêu cầu, đặc biệt với nguyên tắc xây dựng bộ máy nhà nƣớc do một Đảng lãnh đạo. Yêu cầu đối với pháp luật về giám sát của HĐND không chỉ không làm cản trở hoạt động của bộ máy nhà nƣớc mà còn giúp hoàn thiện sự vận hành của bộ máy trơn chu hơn, đạt hiệu quả cao hơn.
Ở những nƣớc theo chế độ đa đảng thì Quốc hội và HĐND chính là sân khấu chính trị nơi mà các đảng phái sử dụng mọi quyền hạn mà luật định để chống lại nhau và bảo vệ chính sách của đảng mình. Hoạt động giám sát sẽ ít đƣợc đảng cầm quyền áp dụng nhƣng nó lại là một công cụ cực kỳ hữu ích của các đảng thiểu số sử dụng để tìm ra sai sót của bộ máy nhà nƣớc nhằm làm mất uy tín đảng cầm quyền và tác động tới chính sách của đảng cầm quyền. Tuy nhiên, ở nhà nƣớc theo chế độ một Đảng cầm quyền nhƣ ở nƣớc ta, có sự phân công quyền lực giữa 3 nhánh lập pháp – hành pháp – tƣ pháp
thì giám sát của cơ quan dân cử có mục đích cao nhất là nhằm đảm bảo cho bộ máy nhà nƣớc hoạt động lành mạnh. Giám sát không chỉ phát hiện và xử lý mà còn góp phần xây dựng bộ máy chính trị vững mạnh. Pháp luật về giám sát của HĐND không chỉ hƣớng tới việc xử lý trách nhiệm mà còn cả việc giúp các đối tƣợng giám sát – những đối tƣợng trong bộ máy nhà nƣớc – phát hiện ra những sai sót của mình, những bất cập, những vấn đề chƣa hoàn thiện để điều chỉnh hành vi, điều chỉnh chính sách phù hợp. Đặc biệt với hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát liên quan đến việc xử lý ngƣời có trách nhiệm (bãi nhiệm, miễn nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm …) càng đƣợc quy định chặt chẽ bởi công tác cán bộ là công tác của Đảng. Các hình thức giám sát nhìn chung đảm bảo đƣợc yêu cầu của hoạt động giám sát, tuy nhiên, không có các hình thức mạnh để giúp HĐND kiểm tra, giám sát thƣờng xuyên và hiệu quả hoạt động giám sát.
Tiêu chí kinh tế, hiệu quả: Đây là tiêu chí mà hầu hết hệ thống pháp luật nhà nƣớc hƣớng tới bởi bằng cách này hay cách khác, trực tiếp hay gián tiếp thì khi đặt ra pháp luật, nhà nƣớc cũng luôn tính đến yếu tố kinh tế. Yếu tố kinh tế đƣợc xét dƣới 2 góc độ hẹp và rộng, đó là: (1) hoạt động cụ thể của pháp luật tiêu tốn bao nhiêu tiền và đem lại bao nhiêu tiền; (2) pháp luật có thúc đẩy phát triển nền kinh tế hay không, tác động nhƣ thế nào với nền kinh tế. Kết quả của hoạt động giám sát không phải lúc nào cũng có tác dụng ngay để có thể đánh giá tính kinh tế mà có khi có tác dụng gián tiếp không nhìn thấy đƣợc (tác dụng về tinh thần) hoặc chỉ có tác dụng vào thời điểm tƣơng lai xa. Ví dụ nhƣ hoạt động giám sát về môi trƣờng, có kiến nghị thực hiện ngay nhƣ việc xả thải gây ô nhiễm môi trƣờng nhƣng cũng có kiến nghị phải mất nhiều thời gian mới có tác động nhƣ ban hành chính sách hỗ trợ doanh nghiệp xây dựng hệ thống xử lý ô nhiễm.
Tiêu chí khả thi: Nhƣ bất kỳ hoạt động đánh giá hệ thống pháp luật nào, tính khả thi luôn đƣợc đặt ra. Với cấu trúc tổ chức bộ máy nhà nƣớc nhƣ vậy, quy định về hoạt động giám sát của HĐND có khả thi hay không, tính khả thi xem xét dƣới hai góc độ từng chế định cụ thể và cả hệ thống pháp luật: (1) có đảm bảo để HĐND thực hiện đƣợc quyền của mình hay không phù hợp với vị trí, nhiệm vụ của HĐND; (2) có đảm bảo đƣợc HĐND kiểm soát đƣợc các cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng hay không. Vì vậy, pháp luật về giám sát của HĐND phải đảm bảo có khả năng thực thi trong thực tế.