VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
4.1 Quan điểm hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân. đồng nhân dân.
Việc hoàn thiện pháp luật hoạt động giám sát của HĐND cần phải đặt trong tổng thể các mối liên hệ, không thể chỉ xem xét pháp luật hoạt động giám sát của HĐND một cách độc lập. Từ việc xác định các mối quan hệ này với mục đích, yêu cầu của hoạt động giám sát, tiêu chí hoàn thiện pháp luật hoạt động giám sát của HĐND để định ra quan điểm hoàn thiện pháp luật hoạt động giám sát của HĐND một cách phù hợp. Những yếu tố chủ yếu quyết định tới quan điểm hoàn thiện pháp luật hoạt động giám sát của HĐND là hệ thống chính trị với một Đảng lãnh đạo, nguyên tắc phân công quyền lực nhà nƣớc, vai trò của HĐND trong bộ máy nhà nƣớc.
4.1.1 Phù hợp định hướng xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
Nhà nƣớc pháp quyền là tài sản quý báu đƣợc tích lũy và phát triển, hoàn thiện trong lịch sử tƣ tƣởng nhân loại. Nghị quyết của Quốc hội số 51/2001/QH10 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 lần đầu tiên ghi nhận tại Điều 2 “Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân”. Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 đã đƣợc xây dựng theo nguyên tắc này và quan điểm hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND cũng cần tiếp tục tuân thủ xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
Giải pháp hoàn thiện pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND phải đảm bảo nguyên tắc tính tối cao của pháp luật. Trong đó, hoàn thiện quy định của hiến pháp và văn bản luật về hoạt động giám sát của HĐND làm cơ sở, nền tảng cho hoạt động của HĐND. Những vấn đề gì qua tổng kết thực tiễn cần thiết đƣa vào luật, những quy định trong các văn bản dƣới luật (Quy chế hoạt động của HĐND, nghị định …) sau một thời gian áp dụng thấy phù hợp cần thiết quy định trong văn bản luật. Quy định về hoạt động giám sát của HĐND trong Hiến pháp nên mang tính nguyên tắc chung nhất, tránh quy định những vấn đề quá cụ thể, để các văn bản luật nhanh chóng sửa đổi, bổ sung cho phù hợp đòi hỏi thực tiễn. Các quy định về hoạt động giám sát của HĐND đƣợc nâng lên thành luật sẽ là căn cứ để các cơ quan, tổ chức, cá nhân nghiêm chỉnh thực thi.
Pháp luật hoạt động giám sát của HĐND thể hiện là một trong những cầu nối giữa cử tri và nhà nƣớc, đảm bảo quyền lực thuộc về nhân dân. Nhà nƣớc chịu trách nhiệm trƣớc công dân về hoạt động của mình, công dân giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nƣớc thông qua những ngƣời do mình bầu ra. Do đó, những quy định về hoạt động giám sát của HĐND cần mang tính dân chủ, công khai trƣớc nhân dân, đồng thời mở rộng sự tham gia của ngƣời dân vào hoạt động giám sát, đề cao vai trò giám sát của HĐND.
Pháp luật hoạt động giám sát của HĐND là một trong những cơ chế hữu hiệu đảm bảo nguyên tắc tổ chức quyền lực cơ quan nhà nƣớc, phân công quyền lực hợp lý, là cơ chế hữu hiệu giám sát sự tuân thủ pháp luật, xử lý vi phạm pháp luật, đảm bảo cho pháp luật đƣợc thực hiện, chống chuyên quyền, lạm quyền.
4.1.2 Đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam
Nguyên tắc Đảng lãnh đạo đƣợc quy định trong Điều 4 Hiến pháp nƣớc ta, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc, có vị trí, vai trò quan trọng
trong bộ máy nhà nƣớc, do vậy, pháp luật quy định về chức năng giám sát của HĐND cũng phải đảm bảo nguyên tắc sự lãnh đạo của Đảng. Nguyên tắc này thể hiện dƣới hai góc độ: việc xây dựng pháp luật và cơ chế để thực thi pháp luật. Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI - Đại hội mở đầu thời kỳ đổi mới đã nhấn mạnh cải tiến tổ chức và hoạt động của Quốc hội và HĐND để làm đúng chức năng quy định. Các nghị quyết Đại hội VII, Đại hội VIII, IX và X của Đảng đã tiếp tục khẳng định vấn đề nâng cao chất lƣợng hoạt động của các cơ quan dân cử (Quốc hội, HĐND). Nhƣ vậy, ở vào mỗi thời kỳ phát triển của cách mạng, trong đƣờng lối của Đảng Cộng sản Việt Nam luôn luôn quán triệt tƣ tƣởng xây dựng Nhà nƣớc của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Đặc biệt, trong Báo cáo chính trị của BCH TW Đảng tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng, bên cạnh việc tiếp tục khẳng định đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND nói chung, còn nhấn mạnh cần “phát huy vai trò giám sát của HĐND”. Báo cáo Chính trị tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI định hƣớng “Nâng cao vai trò của các cơ quan dân cử… trong phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Nhà nước tiếp tục hoàn thiện luật pháp,… tạo điều kiện để nhân dân và các tổ chức này tham gia có hiệu quả vào quá trình … giám sát việc thực hiện luật pháp, chủ trương, chính sách phát triển kinh tế - xã hội, ngăn ngừa, khắc phục những tác động tiêu cực của cơ chế thị trường.” Trong thời kỳ mới, để tiếp tục cải cách và hoàn thiện Nhà nƣớc, xây dựng Nhà nƣớc ngày càng trong sạch, vững mạnh và có hiệu quả, một trong những vấn đề quan trọng là nâng cao năng lực của các cơ quan dân cử, trong đó cần tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động, nâng cao chất lƣợng hoạt động giám sát của HĐND. Đây là vấn đề có ý nghĩa về nhiều mặt, cả về xã hội và pháp lý cũng nhƣ ý nghĩa khoa học và thực tiễn. Việc sửa đổi, bổ sung quy định của pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND cần phải quán triệt tƣ
tƣởng, đƣờng lối của Đảng, đó là phát huy vai trò giám sát của HĐND. Pháp luật về giám sát của HĐND sửa đổi phải đảm bảo HĐND có thực quyền trong giám sát, HĐND kiểm soát đƣợc cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng một cách hiệu quả. Nhƣ vậy, việc hoàn thiện cần đƣợc tiến hành đồng bộ, từ những quy định về trình tự, thủ tục giám sát đến quy định về hậu quả pháp lý của hoạt động giám sát.
Bên cạnh đó, việc xây dựng pháp luật về giám sát của HĐND còn cần đảm bảo có cơ chế để Đảng lãnh đạo việc HĐND thực hiện pháp luật giám sát và lãnh đạo các cơ quan chịu sự giám sát tuân thủ việc giám sát của HĐND một cách nghiêm túc. Về nguyên tắc của nhà nƣớc pháp quyền, HĐND khi thực hiện quyền giám sát chỉ tuân theo pháp luật, tuy nhiên, trong bất kỳ nhà nƣớc nào, đảng cầm quyền cũng luôn chi phối hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc theo định hƣớng của đảng mình. Hiến pháp nƣớc ta thừa nhận Đảng Cộng sản Việt Nam lãnh đạo nhà nƣớc, vì vậy, nguyên tắc này càng cần đƣợc đảm bảo. Tất nhiên, pháp luật hoạt động giám sát của HĐND không thể quy định trực tiếp sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động giám sát mà quy định một cách khéo léo và hiệu quả thông qua việc lãnh đạo của Đảng với cán bộ, đại biểu HĐND là đảng viên. Nhất là đại biểu HĐND là đảng viên chiếm tỷ lệ lớn trong tổng số đại biểu HĐND, gần nhƣ 100% cán bộ lãnh đạo của HĐND (TT HĐND, lãnh đạo Ban của HĐND) đều là đảng viên. Việc thực hiện sự lãnh đạo của Đảng thông qua đảng viên là cán bộ, đại biểu HĐND khi mà số lƣợng đại biểu HĐND là đảng viên chiếm đa số cũng phù hợp với nguyên tắc hoạt động của HĐND là nguyên tắc tập thể, quyết định theo đa số.
Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI đặt ra vấn đề nâng cao vai trò của các cơ quan dân cử trong đó đề ra nhiệm vụ “Nhà nước tiếp tục hoàn thiện luật pháp, cơ chế, chính sách tạo điều kiện để nhân dân và các tổ chức này (cơ quan dân cử - tác giả) tham gia có hiệu quả vào quá trình hoạch
định, thực thi và giám sát việc thực hiện luật pháp, chủ trương, chính sách phát triển kinh tế - xã hội, ngăn ngừa, khắc phục những tác động tiêu cực của cơ chế thị trường”. Đây cũng là một yếu tố quan trọng định hƣớng việc hoàn thiện pháp luật giám sát của HĐND. Bên cạnh các cơ chế giám sát nhằm hƣớng tới kiểm soát quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng nhƣ giám sát của Đảng, của Mặt trận Tổ quốc và của nhân dân thì Đảng đề cao vai trò giám sát của HĐND đối với quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng. Giám sát cua HĐND là hoạt động giám sát đƣợc quy định trong hiến pháp, pháp luật, HĐND có quyền lực, bộ máy để triển khai hoạt động này tốt hơn hẳn các chủ thể khác. Tất nhiên, mỗi chủ thể có ƣu điểm riêng khi tiến hành giám sát nhƣng để kiểm soát quyền lực thì không cơ chế nào hiệu quả bằng cơ chế giám sát của cơ quan dân cử.
4.1.3. Phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh Việt Nam.
Việt Nam là một nƣớc đang phát triển, nhìn chung trình độ phát triển mọi mặt kinh tế, xã hội, chính trị … còn hạn chế, chƣa thể đạt đƣợc so với các nƣớc đã phát triển. Trong đó, nền tảng pháp luật nƣớc ta mới bắt đầu có từ năm 1945 và tƣ duy pháp lý để xây dựng hệ thống pháp luật theo mô hình nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa thì chỉ sau năm 1992 mới dần hình thành, dần đƣợc chính thức thừa nhận trong văn bản của Đảng và tới năm 2001 đƣợc ghi nhận trong Nghị quyết sửa đổi Hiến pháp 1992. Đến năm 1994, trong văn kiện của Hội nghị đại biểu giữa nhiệm kỳ (khóa VII) của Đảng Cộng sản Việt Nam mới chính thức ghi nhận khái niệm nhà nƣớc pháp quyền trong phần thứ hai của Văn kiện Hội nghị nêu nhiệm vụ: “Xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân”. Văn hóa pháp lý của ngƣời dân nƣớc ta nhìn chung còn thấp so với các nƣớc đã có nền tảng pháp luật hiện đại hàng trăm năm nay, chính vì vậy, trong nhiều mối quan hệ, ngƣời dân thƣờng không dựa trên cơ sở luật pháp mà theo cách thiên về tình
cảm, duy tình. Hoạt động giám sát là hoạt động của cơ quan nhà nƣớc với cơ quan nhà nƣớc là chủ yếu, nhƣng hoạt động đó phải đƣợc thực hiện thông qua hành vi của con ngƣời, vì vậy, pháp luật về hoạt động giám sát cần phải rõ ràng, cụ thể để tránh tác động tình cảm con ngƣời ảnh hƣởng tới hoạt động giám sát của HĐND.
Với điều kiện thực tiễn của Việt Nam, không thể ngay lập tức có tất cả đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách, ngay nhƣ với Quốc hội, việc nâng cao số lƣợng đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách cũng đƣợc tiến hành từng bƣớc, trải qua thời gian tƣơng đối dài (mỗi nhiệm kỳ Quốc hội gần đây chỉ nâng số đại biểu hoạt động chuyên trách lên khoảng gần 5% so với tổng số đại biểu Quốc hội, nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII đạt đƣợc gần 33% đại biểu hoạt động chuyên trách). Điều này xuất phát từ thực tiễn xã hội Việt Nam, định hƣớng có đƣợc đại diện của nhiều thành phần xã hội, dân tộc … trong cơ quan dân cử. Do số lƣợng đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách chƣa nhiều nên HĐND hiện vẫn theo hƣớng một năm có một số kỳ họp thƣờng xuyên nhƣng tổng thời gian họp không nhiều. HĐND có cơ quan hoạt động thƣờng xuyên giữa hai kỳ họp nhƣng không đƣợc coi là cơ quan thƣờng trực của HĐND nhƣ vị trí, vai trò của UBTVQH trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội. Số lƣợng các Ban đƣợc quy định khá cứng và theo chiều hƣớng càng xuống cơ sở thì lĩnh vực hoạt động của Ban lại càng rộng, thậm chí ở cấp xã lại không có Ban của HĐND (nếu nhƣ Quốc hội có HĐDT và 11 Ủy ban thì cấp tỉnh có 3-4 Ban, cấp huyện có 2 Ban). Nhƣ vậy, với nguồn nhân lực không cao cả về số lƣợng và quyền hạn, thì quy định về hoạt động giám sát của HĐND cần rõ ràng, cụ thể, ít nhưng phải tinh. Có thể không cần quy định nhiều hình thức giám sát nhƣng hình thức nào đã đƣợc quy định thì phải đảm bảo HĐND có khả năng thực hiện và thực hiện tốt, có chất lƣợng và hiệu quả cao. Với chất lƣợng – cơ cấu đại biểu HĐND hiện nay, quy định về hoạt
động giám sát của HĐND cũng khó có thể có sự phát triển, thay đổi mạnh mẽ và không dễ tránh khỏi tính hình thức. Chính vì vậy, hoạt động giám sát của HĐND lại tiếp tục phải dồn lên vai của TT HĐND và Ban, đồng thời phải quy định thật rõ, thật chi tiết để đại biểu HĐND có thể thực hiện và phải thực hiện quyền giám sát của mình. Việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về giám sát của HĐND không chỉ là những quy định trong chƣơng giám sát của Luật tổ chức HĐND và UBND (hay Luật hoạt động giám sát của HĐND nếu nhƣ có ban hành riêng) mà cần hoàn thiện từ các quy định trong Hiến pháp, phần quy định về quyền giám sát của HĐND trong Luật tổ chức HĐND và UBND cùng các quy định bổ trợ khác.
4.1.4 Bảo đảm tính khả thi trong thực tiễn.
Giống nhƣ không ít văn bản pháp luật chỉ có giá trị trên giấy tờ, một số quy định pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND cũng không có tính khả thi hoặc khả năng áp dụng trong thực tiễn còn yếu. Nếu không khắc phục tình trạng này thì nhìn về mặt luật pháp, HĐND có quyền lực rất lớn trong hoạt động giám sát nhƣng trong thực tế, HĐND không có vai trò, hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát bị ảnh hƣởng đáng kể. Quan điểm xây dựng pháp luật về hoạt động giám sát của HĐND bảo đảm tính khả thi trong thực tiễn là quan điểm chung khi xây dựng bất kỳ văn bản pháp luật nào.
Tính khả thi đƣợc xét dƣới 2 góc độ, đó là: đảm bảo HĐND có thể sử dụng đƣợc các hình thức giám sát trong thực tế; HĐND có thể áp dụng đƣợc các chế tài của hoạt động giám sát. Để đáp ứng yêu cầu này, một trong những yếu tố quan trọng là cần xây dựng quy trình, thủ tục hợp lý. Ngoài tính hợp lý, quy trình, thủ tục cần sự rõ ràng, tránh hiểu theo nhiều nghĩa, hạn chế quy định HĐND có thể thực hiện, nên quy định theo hƣớng nếu hội tụ đủ điều kiện thì HĐND phải thực hiện quyền giám sát của mình. Nói cách khác, để
luật nội dung đi vào cuộc sống thì không thể thiếu đƣợc luật hình thức. Một ví dụ điển hình là hình thức bỏ phiếu tín nhiệm, với quy định về mặt thủ tục khó khăn (đòi hỏi ít nhất một phần ba số đại biểu có đề nghị bỏ phiếu tín nhiệm) nên trong thực tế, chƣa có HĐND địa phƣơng nào tiến hành đƣợc việc bỏ phiếu tín nhiệm một chức danh nào do HĐND bầu. Chính vì thế, trong Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hành trung ƣơng Đảng lần thứ 4 khóa XI, một trong những giải pháp là “Hướng dẫn để sớm thực hiện quy định việc lấy phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, HĐND bầu hoặc phê chuẩn”.
Bên cạnh đó, quy định về pháp luật hoạt động giám sát của HĐND cũng cần phải phù hợp với tổ chức bộ máy của HĐND, với một tổ chức yếu kém thì dù có giao nhiều quyền trong hoạt động giám sát thì HĐND cũng không thể thực hiện đƣợc các quyền này trên thực tế. Khác với cơ quan dân cử địa phƣơng nhiều nƣớc trên thế giới, đại biểu HĐND nƣớc ta có cơ cấu, thành phần khá rõ, trong đó, đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách không nhiều, nhiều đại biểu là đảng viên, đại biểu công tác trong cơ quan hành chính