động giám sát của Hội đồng nhân dân
Hoạt động của HĐND nói chung và hoạt động giám sát của HĐND nói riêng trƣớc khi ban hành Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1989 cũng có nhiều hạn chế, nhƣ đánh giá của Ủy viên UBTVQH, Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội Vũ Mão “HĐND của chúng ta từ chỗ là rất hình thức, … Chủ tịch UBND triệu tập kỳ họp HĐND, đưa ra các nội dung và chính ông này lại điều hành kỳ họp HĐND… cho nên ông lái HĐND theo kiểu nào thì HĐND sẽ theo kiểu đó” [85, tr.49]. Nhìn chung, hoạt động giám sát của HĐND thời kỳ đầu giai đoạn 1989 - 2003 chƣa thực sự nổi bật, chƣa có chiều rộng và chiều sâu, mặc dù đã có những đóng góp nhất định vào hoạt động chung của HĐND nhƣng vẫn còn hình thức, không phải hoạt động giám sát nào của HĐND
cũng có hiệu quả, đạt chất lƣợng. Tại Hội nghị toàn quốc về HĐND năm 1992, Phó Chủ tịch Hội đồng nhà nƣớc Lê Quang Đạo trong phát biểu tổng kết đã chỉ ra rằng hoạt động giám sát của HĐND còn yếu, cụ thể là HĐND và TT HĐND còn lúng túng trong việc tổ chức hoạt động giám sát của mình, một trong những nguyên nhân làm cho hoạt động giám sát kém hiệu quả là còn e dè, nể nang [31]. Tại các Hội nghị toàn quốc về HĐND các năm 1997-1998-2003, UBTVQH đã đánh giá hoạt động giám sát của HĐND có bƣớc tiến bộ. Có thể khái quát một cách tƣơng đối những khó khăn, hạn chế, kết quả và nguyên nhân trong hoạt động giám sát của HĐND giai đoạn này qua nhận xét của lãnh đạo HĐND 3 tỉnh ở 3 miền Bắc – Trung – Nam nhƣ sau:
TT HĐND tỉnh Hà Tây: “… hoạt động giám sát chưa bao quá được mọi lĩnh vực kinh tế, xã hội và thi hành pháp luật; …. việc phát hiện những vấn đề cần thiết và kiến nghị đối với cơ quan thuộc thẩm quyền chưa nhiều…. [86, tr.286]. Phó Chủ tịch HĐND tỉnh Hà Tĩnh Phan Văn Chúc: “Nhiều đại biểu ở cơ sở biết các cơ quan cấp trên làm sai nhưng không dám nói, sợ rằng sau đó họ không giúp đỡ thì địa phương mình thiệt cho nên cố tình im lặng…” [86, tr.206- 207]. Phó Chủ tịch HĐND tỉnh Bình Dƣơng Nguyễn Hoàng Sơn:
“HĐND không có khả năng để giám sát đầy đủ…”.[85, tr.115-116]. Báo cáo tổ chức và hoạt động của HĐND Việt Nam do Văn phòng Quốc hội – UNDP (dự án VIE/98/H01) phối hợp với Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh (Khoa Nhà nƣớc – Pháp luật) đƣa ra đánh giá về hoạt động giám sát của HĐND: “Hoạt động giám sát của HĐND tỉnh nhìn chung còn hình thức, chưa thực hiện thường xuyên, hiệu lực giám sát còn rất nhiều hạn chế, vai trò giám sát của từng đại biểu HĐND không rõ ràng, kém hiệu quả; giám sát của TT HĐND và các Ban còn bị bó hẹp trong tâm lý quan hệ “tế
nhị” và nể nang; một số kiến nghị qua kết quả giám sát chưa được các cơ quan hữu quan thực hiện nghiêm túc hoặc bị lãng quên…” [88, tr.41].
Đề tài nâng cao chất lƣợng, hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND tỉnh Hà Tây năm 2003, nhiệm kỳ 1994-1999 hầu nhƣ không có ý kiến chất vấn; đến nhiệm kỳ 1999-2004 đến kỳ họp thứ năm mới có ba ý kiến chất vấn; đề tài đánh giá “Nội dung chất vấn còn chung chung, chưa đúng tính chất của câu hỏi chất vấn. …” [37, tr.17], “hiệu quả giải quyết sau giám sát còn hạn chế” [37, tr.21]. Ở nhiều địa phƣơng, kỳ họp HĐND có nhiều chất vấn nhƣng cũng có những địa phƣơng trong 4 năm 1999-2002 (7 kỳ họp thƣờng kỳ) chỉ có 2 chất vấn (HĐND tỉnh Phú Thọ), 6 chất vấn (HĐND tỉnh Gia Lai) [87, tr.299-300]. Hoạt động giám sát của HĐND từng bƣớc có đổi mới và đạt đƣợc nhiều thành tựu to lớn, “…hình thức, nội dung phương pháp giám sát từng bước được cải tiến có hiệu quả hơn” [48, tr.309] nhƣng nói chung vẫn bị đánh giá là còn yếu và không tránh khỏi tính hình thức.
Sau khi Quốc hội ban hành Luật tổ chức HĐND và UBND vào cuối năm 2003 và UBTVQH ban hành Quy chế hoạt động của HĐND vào đầu năm 2005 với một chƣơng riêng về hoạt động giám sát của HĐND thì trên phạm vi cả nƣớc, HĐND các cấp tiến hành hoạt động giám sát có bƣớc chuyển biến rõ về số lƣợng, hình thức và hiệu quả đạt đƣợc.
3.3.1 Bất cập trong việc Hội đồng nhân dân thực hiện giám sát theo Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003
HĐND xem xét báo cáo công tác. Đây là hoạt động thƣờng xuyên của HĐND tại mỗi kỳ họp cuối năm, việc đƣa ra HĐND xem xét Báo cáo công tác giữa năm rất hiếm khi đƣợc thực hiện. Việc đánh giá HĐND xem xét báo cáo công tác chia thành 3 nhóm theo đối tƣợng bị giám sát gồm: Báo cáo công tác của cơ quan hành pháp (UBND); Báo cáo công tác của cơ quan tƣ
pháp (TAND, VKSND); Báo cáo công tác của cơ quan HĐND (HĐND, TT HĐND, Ban của HĐND).
Trong thực tế, UBND gần nhƣ không có báo cáo công tác mà thay vào đó là báo cáo về tình hình kinh tế - xã hội hoặc thêm báo cáo về tình hình giải quyết đơn thƣ khiếu nại, tố cáo, kiến nghị của công dân, công tác đấu tranh phòng, chống tham nhũng, buôn lậu, gian lận thƣơng mại, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Trong Báo cáo hoạt động giám sát cuối năm của HĐND tỉnh Vĩnh Long, phần dự kiến về giám sát của HĐND tại kỳ họp cuối năm 2009 có liệt kê: “Xem xét báo cáo của UBND về thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội năm 2009; các báo cáo của TT HĐND, các Ban của HĐND, TAND, VKSND, và các báo cáo cáo khác của các cơ quan hữu quan theo quy định của pháp luật” [42]. Báo cáo thẩm tra của Ban Pháp chế HĐND thƣờng gộp chung thẩm tra báo cáo công tác của TAND, VKSND và báo cáo việc thi hành pháp luật ở địa phƣơng của UBND [10, 11, 12, 13]. Nhƣ vậy, do không có quy định rõ nên UBND không hiểu báo cáo công tác là báo cáo những nội dung nào. Điều này cũng tƣơng tự nhƣ báo cáo công tác của TAND và VKSND, hiện nay cũng chƣa có sự thống nhất ở các địa phƣơng, còn chƣa hiểu đúng và chính xác báo cáo công tác hay báo cáo tình hình công tác xét xử, công tác kiểm sát, bởi chƣa làm rõ mục đích giám sát các báo cáo này để làm gì. Hầu hết các báo cáo của TAND đều chỉ tập trung vào các nội dung: Công tác xét xử các loại án (trong đó liệt kê số lƣợng án là chính); công tác kiểm tra án giám đốc thẩm, giải quyết khiếu nại; công tác thi hành án hình sự. Có địa phƣơng bổ sung thêm nội dung hoạt động của Đoàn Hội thẩm nhân dân [74], thậm chí có địa phƣơng còn báo cáo nội dung “TAND tỉnh còn tổ chức giao lưu thể thao văn nghệ với Đoàn thanh niên thôn …” [73]. Báo cáo công tác của VKSND cũng chỉ có các nội dung về: tình hình vi phạm và tội phạm (đánh giá tình hình chung của địa phƣơng); Thực hiện chức năng,
nhiệm vụ (đánh giá việc thực hiện quyền công tố trong lĩnh vực hình sự, dân sự, hành chính, kinh doanh thƣơng mại …; giải quyết khiếu nại, tố cáo; công tác xây dựng ngành.
Mặc dù Điều 60 Luật tổ chức HĐND và UBND quy định “Hội đồng nhân dân ra nghị quyết về báo cáo công tác khi xét thấy cần thiết”, tuy nhiên, việc có ra nghị quyết hay không cũng còn tranh luận trong thực tiễn. Nhƣ thực tiễn của tỉnh Bến Tre, tại kỳ họp thứ 7 (nhiệm kỳ 1997-2011), qua việc giám sát báo cáo của các ngành tƣ pháp, HĐND tỉnh đã ban hành Nghị quyết số 80 về một số nhiệm vụ trọng tâm trong công tác tƣ pháp và cải cách tƣ pháp từ tháng 7.2006 - 6.2007. Trƣớc khi ban hành Nghị quyết, HĐND đã trao đổi với Ban Nội chính Trung ƣơng và Bộ Tƣ pháp, hai cơ quan đều cho rằng, HĐND ban hành Nghị quyết về công tác tƣ pháp ở địa phƣơng không sai. Tuy nhiên, đầu năm 2008, trong cuộc làm việc với Ủy ban Tƣ pháp, Chủ nhiệm Ủy ban Tƣ pháp cho rằng, HĐND không nên đƣa ra Nghị quyết về công tác tƣ pháp, mà chỉ thực hiện chức năng giám sát [50]. Từ điều này cho thấy quy định pháp luật về Hội đồng nhân dân giám sát cơ quan tƣ pháp chƣa có hiệu quả.
Đối với báo cáo công tác của HĐND, TT HĐND, Ban là những báo cáo mang tính chất nội bộ của HĐND, chính vì vậy, việc giám sát cũng có phần hạn chế, một mặt do nội bộ nể nang lẫn nhau. Kỳ họp cuối năm 2008 của HĐND tỉnh Bạc Liêu, Lâm Đồng, Bắc Ninh, Hải Phòng, Lạng Sơn, Sơn La, không có một ý kiến thảo luận nào ở Hội trƣờng về các báo cáo công tác [36, 38, 39, 40, 41].
Tuy xác định việc xem xét báo cáo công tác là hoạt động thƣờng xuyên, định kỳ và quan trọng của HĐND nhƣng trong thực tế, hoạt động này lại không đƣợc coi trọng đúng với ý nghĩa, vai trò của nó. HĐND các địa phƣơng thực hiện nhƣ một việc cần phải làm do đƣợc quy định trong luật chứ không
thấy nhu cầu phải giám sát. Báo cáo thẩm tra cũng phần nhiều mang tính chiếu lệ, đánh giá chung chung, một phần cũng bởi HĐND, Ban không có đủ thông tin mà chủ yếu dựa trên thông tin đƣợc cung cấp trong báo cáo.
Nhƣ vậy, có thể thấy rằng hoạt động giám sát bằng hình thức xem xét báo cáo công tác không đem lại nhiều kết quả về yêu cầu kiểm soát hoạt động, nhất là hoạt động của UBND, bởi UBND không có báo cáo hoạt động trƣớc HĐND. Từ thực trạng hoạt động giám sát này cho thấy HĐND khó có điều kiện kiểm soát đƣợc quyền lực của UBND, TAND, VKSND.
HĐND, TT HĐND xem xét việc chất vấn và trả lời chất vấn. Hình thức giám sát thu hút đƣợc sự quan tâm của đại biểu HĐND và nhân dân, hoạt động sôi nổi nhất trong kỳ họp HĐND là hình thức HĐND xem xét việc trả lời chất vấn. Tuy nhiên, trong thực tế, HĐND một năm họp hai kỳ thƣờng lệ, mỗi kỳ họp thời gian rất ngắn (HĐND cấp tỉnh họp khoảng 3-5 ngày, cấp huyện họp khoảng 1-2 ngày, cấp xã thƣờng họp ½ ngày hoặc 1 ngày), do đó, thời gian dành cho chất vấn không thật sự nhiều. Xem biểu mẫu thống kê về chất vấn của HĐND các cấp có thể thấy tốc độ tăng số lƣợng chất vấn trong và ngoài kỳ họp, số lƣợng chất vấn đƣợc trả lời chiếm tỷ lệ cao (khoảng 95%). Tuy nhiên, đối với cấp huyện thì trong năm 2006 có sự sụt giảm đáng kể về số chất vấn. Số lƣợng chất vấn giữa hai kỳ họp thấp so với số lƣợng chất vấn tại kỳ họp (Xem phụ lục số 7). Bên cạnh số lƣợng chất vấn tăng thì chất lƣợng hoạt động chất vấn cũng đƣợc nâng cao cả về phía ngƣời chất vấn và ngƣời bị chất vấn nhƣ việc có đại biểu chuẩn bị mô hình và hình ảnh minh họa, một số địa phƣơng dành thời gian để đại biểu đối thoại trực tiếp về những vấn đề chƣa rõ, Chủ tọa kết luận về từng nội dung. Cá biệt đại biểu HĐND thành phố Hồ Chí Minh Đặng Văn Khoa mỗi kỳ họp có từ 20-30 câu chất vấn kèm theo nhiều hình ảnh, vật chứng minh họa [5, tr.36]. Bên cạnh đó, còn không ít đại biểu không hoặc rất hiếm khi thực hiện quyền này, trong đó tập trung là các đại
biểu cơ sở ít có thông tin hoặc “… đại biểu cơ cấu là trưởng các đầu ngành không tham gia chất vấn mà chỉ thực hiện nghĩa vụ trả lời chất vấn” (TT HĐND tỉnh Lâm Đồng) [2, tr.266]. Một thực tế đối với HĐND cấp tỉnh và huyện là đại biểu HĐND thƣờng chịu sự chi phối của Tổ trƣởng tổ đại biểu về mặt hành chính nên có tình trạng khi đại biểu chất vấn ngƣời đứng đầu cơ quan chuyên môn của UBND, nhất là ngƣời có quyền về tài chính (Giám đốc Sở Kế hoạch – Đầu tƣ, Sở Tài chính …) thì Tổ trƣởng tổ đại biểu có tác động nhất định để đại biểu không chất vấn mạnh mẽ. Đây chính là “xung đột lợi ích tiềm tàng mà các đại biểu làm việc trong cơ quan chính quyền phải đối mặt”
[43, tr 123]. Ngoài ra, trình độ đại biểu và việc chƣa có cơ chế bảo vệ đại biểu hữu hiệu (nhất là đại biểu là cán bộ nhà nƣớc, các đoàn thể) cũng ảnh hƣởng tới chất lƣợng hoạt động chất vấn [2, tr.245]. Thật khó để đại biểu HĐND chất vấn khi mà phần đông giữa ngƣời bị chất vấn và ngƣời chất vấn có mối quan hệ với nhau, thậm chí xét dƣới góc độ cán bộ của Đảng thì ngƣời bị chất vấn còn có quyền “xếp ghế” cho ngƣời chất vấn. “Các đại biểu làm trong cơ quan công quyền thường có xu hướng nghiêng về bên hành pháp và ít khi lên tiếng hay đặt câu hỏi chất vấn để tránh hậu quả xấu, như trả thù hoặc thậm chí mất chức” [43, tr 123]. Có đến 56.14% đại biểu HĐND cấp tỉnh và huyện của tỉnh Nam Định trong Hội nghị tập huấn khi đƣợc lấy ý kiến cho rằng lo ngại về mối quan hệ ảnh hƣởng lớn nhất tới hiệu quả chất vấn của đại biểu (Xem phụ lục 8). Trong gần 3 năm 2004-2006, HĐND tỉnh Tuyên Quang có 24 chất vấn, Gia Lai 23, Lào Cai 21, Tiền Giang 20, Hà Nam và Hậu Giang 14 chất vấn [3, tr.36].
Đối tƣợng bị chất vấn theo quy định của Luật gồm cả Chủ tịch HĐND nhƣng thực tế đại biểu hầu nhƣ chỉ tập trung chất vấn cơ quan hành pháp và tƣ pháp (ngay nhƣ Chủ tịch Quốc hội cũng chỉ nhận đƣợc một vài chất vấn, cả nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI, Chủ tịch Quốc hội mới chỉ bị chất vấn trực tiếp
tại Hội trƣờng một lần). Việc chất vấn Chánh án TAND và Viện trƣởng VKSND cũng chƣa rõ ràng và có hiệu quả, các đại biểu thƣờng tập trung vào các vụ án cụ thể mà với các vụ việc này thì Chánh án hay Viện trƣởng khó lòng mà nhớ, nắm bắt kỹ để trả lời ngay tại kỳ họp. Chế tài đối với việc thực hiện lời hứa sau chất vấn còn chƣa rõ, hiệu lực những ràng buộc về thực hiện lời hứa sau chất vấn chƣa cao. Mặc dù Quy chế hoạt động của HĐND đã cố gắng ghi rõ ngƣời trả lời chất vấn có trách nhiệm báo cáo với HĐND việc thực hiện những vấn đề đã hứa, tiếp thu, ghi nhận (Khoản 4, Điều 53) nhƣng với ngôn ngữ phong phú của ngƣời Việt Nam thì khó xác định thế nào là lời hứa, tiếp thu, ghi nhận, mặt khác do là “lời nói gió bay” nên khó có căn cứ bắt buộc thực hiện. Việc luật quy định HĐND có quyền ban hành nghị quyết về hoạt động chất vấn là một bƣớc tiến mới trong pháp luật về hoạt động giám sát nhƣng do chƣa có quy định trƣờng hợp nào thì phải ban hành nghị quyết nên thực tế không nhiều nơi ban hành nghị quyết về vấn đề này.
Báo cáo của UBTVQH tổng kết tình hình tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp nửa đầu nhiệm kỳ 2004 – 2009 cũng đã chỉ rõ: nhiều câu hỏi chỉ mang tính tìm hiểu về thông tin; tình trạng đại biểu còn nể nang, né tránh, ngại va chạm trong hoạt động chất vấn vẫn còn phổ biến, ở cấp huyện và cấp xã “còn bộc lộ nhiều yếu kém, bất cập còn mang nặng tính hình thức” [4, tr.28], “việc kiểm tra, đôn đốc, theo dõi kết quả thực hiện nội dung trả lời chất vấn còn hạn chế” [2, tr.348-349], “Một số nơi chưa hiểu, chưa phân biệt được như thế nào là chất vấn …” [6, tr.143]. Nhìn chung, trình tự, thủ tục tiến hành chất vấn đƣợc quy định rõ ràng đã giúp các đại biểu thực hiện quyền chất vấn tốt hơn, giám sát việc thực hiện lời hứa hiệu quả hơn, việc chất vấn còn hạn chế không phải do vƣớng về thủ tục mà là vấn đề tâm lý, mối quan hệ giữa đại biểu và ngƣời bị chất vấn, trình độ của đại biểu, trình độ cán bộ lãnh đạo cấp xã một số nơi còn yếu.
Việc chất vấn và trả lời chất vấn tại kỳ họp HĐND đều đƣợc truyền hình trực tiếp (đối với cấp tỉnh) và truyền thanh trực tiếp (đối với cấp huyện