2. Thực trạng thu hút, sử dụng và quản lý ODA ở Thái Bình
2.2. Thu hút, sử dụng nguồn vốn ODA ở Thái Bình
2.2.3. Đánh giá tình hình thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA ở Thái Bình
ODA đa phương
37%
26% 14%
Ngân hàng Thế Giới (WB) NH phát triển Châu Á (ADB) Tổ chức hợp tác quốc tế Nhật Bản (JICA)
2.2.3.1. Những kết quả đạt được: 2.2.3.1.1. Về thu hút ODA:
Qua những phân tích ở trên có thể nhận thấy, nguồn vốn ODA mà Thái Bình thu hút về tỉnh từ Trung ương xuống cũng như tư phía các nhà tài trợ ngày càng gia tăng đáng kể. Ngày càng có nhiều cam kết cung cấp vốn dành cho Thái Bình.
Chính sách thu hút vốn ODA về tỉnh ngày càng hoàn thiện hơn. Một phần là các chính sách từ phía Nhà nước xuống đến các cấp ban ngành, địa phương. Một phần là ngay bản thân tỉnh cũng đưa ra được nhưng chính sách khiến các nhà đầu tư chú ý hơn đến địa bàn tỉnh làm cho cơ cấu thu hút ngày càng đa dạng. Nhiều ngành được chú ý đầu tư hơn, tạo điều kiện thu hút và phát huy tác dụng các nguồn vốn khác từ bên ngoài cũng như các nguồn vốn sẵn có của địa phương.
2.2.3.1.2. Về sử dụng ODA:
Tuy tỷ lệ giải ngân vốn so với số vốn cam kết và ký kết khá nhỏ nhưng theo những phân tích ở trên thì tỷ lệ này cũng đã tăng dần qua các năm..
Việc sử dụng vốn ODA đã chú trọng vào các ngành, lĩnh vực cần nhiều vốn ODA để phát triển cơ sở hạ tầng.
Chính sách sử dụng vốn đã hợp lý hơn. Nguồn vốn ODA không bị sử dụng một cách dàn trải mà tập trung vào những công trình, dự án quan trọng, mang lại hiệu qủa cao.
2.2.3.1.3. Tác động tích cực của nguồn vốn đến sự phát triển kinh tế xã hội của tỉnh trong các năm vừa qua và cho các năm tới:
• ODA góp phần làm tăng trưởng kinh tế của tỉnh theo chiều hướng tích cực: Năm 2009, tình hình phát triển của tỉnh đã đạt:
Tổng sản phẩm GDP (giá cố định 1994) ước đạt 9.996 tỷ đồng, tăng 12,08%, (kế hoạch 12,5%) so với năm 2008.
Trong đó, nông, lâm nghiệp và thuỷ sản tăng 5,57%; công nghiệp và xây dựng cơ bản (XDCB) tăng 21%; dịch vụ tăng 12,15%. Cơ cấu GDP (giá thực tế) của khu vực nông, lâm nghiệp và thuỷ sản 35,84%, công nghiệp và xây dựng 30,26%, dịch vụ 33,9% (kế hoạch 37,0%- 30,5%-32,5%).
Tổng giá trị sản xuất ước đạt 19.639,9 tỷ đồng, tăng 14,42% so với năm 2008.
• ODA làm tăng cơ sở vật chất hạ tầng kinh tế:
Như đã đề cập trong đặc điểm chung về ODA thì có thể thấy rằng ODA đã làm cải thiện đáng kể tình hình cơ sở vật chất của tỉnh. Các dự án về đường giao thông nông thôn hay các tiểu dự án về năng lượng điện… tất cả đều làm cho cơ sở
vật chất hạ tầng của tỉnh tăng lên đáng kể. Các dự án về đường và cầu trên địa bàn tỉnh liên tục được triển khai để đáp ứng kịp thời nhu cầu sử dụng của người dân cũng như các nhà đầu tư vào các lĩnh vực khác. Dự án Đường và cầu Thái Hà nối Thái Bình-Hà Nam, vốn đầu tư trên 3.600 tỷ đồng; đường 39B (từ thị trấn Thanh Nê đến thị trấn Diêm Điền), vốn đầu tư 1.670 tỷ đồng; đường ra cồn Đen, vốn đầu tư 108 tỷ đồng; san lấp Trung tâm Điện lực (hoàn thành san lấp mặt bằng Nhà máy Nhiệt điện 1), nâng cấp quốc lộ 39 (từ cầu Triều Dương đến thị trấn Diêm Điền); đường vành đai phía Nam Thành phố. Đôn đốc nhà đầu tư đẩy nhanh tiến độ thi công cầu Hiệp, đường bờ Nam sông Kiên Giang, cống Tân Đệ, mở rộng quốc lộ 10 (từ La Uyên đến Tân Đệ) ... Những DA này hoàn thành sẽ góp phần quan trọng thúc đẩy phát triển kinh tế, xã hội của tỉnh.
• ODA góp phần quan trọng vào cải thiện cơ sở hạ tầng xã hội của tỉnh:
Tổng nguồn vốn ODA dành cho giáo dục và đào tạo ước tính chiếm khoảng 8,5 – 10% tổng kinh phí giáo dục và đào tạo, đã góp phần cải thiện chất lượng và hiệu quả của công tác giáo dục và đào tạo, tăng cường một bước cơ sở vật chất kỹ thuật cho việc nâng cao chất lượng dạy và học, như dự án giáo dục tiểu học, trung học và đại học, dự án đào tạo nghề...
Nguồn vốn ODA đã đóng góp cho sự thành công của một số chương trình xã hội có ý nghĩa sâu rộng như Chương trình dân số và phát triển, Chương trình tiêm chủng mở rộng, Chương trình dinh dưỡng trẻ em, Chương trình nước sạch nông thôn, Chương trình chăm sóc sức khỏe ban đầu, Chương trình xóa đói giảm nghèo.
ODA không chỉ bổ sung nguồn lực cho các chương trình xã hội mà điều quan trọng là đã góp phần thay đổi nhận thức và hành vi của người dân trong các lĩnh vực xã hội đòi hỏi có sự tham gia rộng rãi của các tầng lớp dân cư, như phòng chống đại dịch HIV/AIDS, phòng chống ma túy...
• ODA góp phần quan trọng trong thúc đẩy phát triển nông nghiệp và nông thôn, xóa đói giảm nghèo.
Với nguồn vốn ODA đã và đang được triển khai, tình hình phát triển nông nghiệp ở tỉnh năm 2009 đã có những chuyển biến hết sức tích cực. GTSX nông, lâm, thuỷ sản ước đạt 5.837,3 tỷ đồng, tăng 6,01% (KH 4,5%) so với năm 2008; trong đó, GTSX nông nghiệp đạt 5.123 tỷ đồng, tăng 5,04% (KH 3,8%), GTSX thuỷ sản đạt 703,5 tỷ đồng, tăng 13,6% (KH 10%). Trong đó, ngành trồng trọt ước đạt 3.210 tỷ đồng, tăng 2,11% (KH 1,25%); ngành chăn nuôi ước đạt 1.758 tỷ đồng, tăng 11% (KH 10%).
2.2.3.2. Những hạn chế trong thu hút, sử dụng ODA ở tỉnh: 2.2.3.2.1. Về thu hút ODA:
- Số vốn ODA mà Thái Bình nhận được chưa cao, nguồn vốn này chưa tập trung vào một số lĩnh vực nhất định.
- Trong qua trình thu hút vốn ODA chúng ta chưa thực sự hấp dẫn được các đối tác tài trợ,chưa chủ động trong việc thu hút các đối tác nước ngoài, vẫn còn bị thụ động vào việc chia vốn từ Trung ương về đến địa phương.
- Các kế hoạch về các định hướng sử dụng nguồn vốn ODA còn yếu, chưa thuyết phục.Vì vậy mà số vốn ODA dành cho Thái Bình tăng lên không đáng kể.
- Các cơ quan thụ hưởng ODA của tỉnh chưa phát huy được hết vai trò làm
chủ trong việc thu hút ODA. Trong nhiều trường hợp các cơ quan thụ hưởng chưa xuất phát từ nhu cầu thực tế mà bị động và phụ thuộc vào các nhà tài trợ trong việc hình thành các dự án ODA, còn thiếu chủ động, trông chờ vào các chuyên gia và tư vấn nước ngoài, hay các cán bộ từ Trung ương cử về.
Nguyên nhân:
Nguyên nhân của những hạn chế về tình hình thu hút ODA của tỉnh đó là:
- Năng lực còn hạn chế, thiếu sức thuyết phục , trong quá trình lập đề cương cho các chương trình dự án ODA thì số lượng các danh mục dự án viện trợ còn dàn trải, chưa tập trung vào các dự án cần thiết.
- Thời gian để các cơ quan có thẩm quyền rà soát lại , lập danh mục dự án ưu tiên kéo dài làm cho mục tiêu ngắn hạn của một số dự án mất đi tính cấp thiết, tác động tích cực của dự án đến môi trường kinh tế - xã hội bị biến đổi, vì vậy giảm độ tin cậy đối với các nhà tài trợ, ảnh hưởng đến khả năng thu hút vốn, không gây được sự chú ý của nhà tài trợ, cũng như không gây được ảnh hưởng đến các cơ quan cấp cao của Nhà nước.
- Quy hoạch tổng thể thiếu tầm nhín chiến lược, không đón được trước mục tiêu của các nhà tài trợ.
2.2.3.2.2. Về sử dụng:
- Đầu tư chưa có trọng điểm bằng nguồn vốn ODA, với nhận thức sai lầm cho rằng ODA là một khoản cho không không phải trả nên việc quản lý ODA còn lỏng lẻo, sử dụng không đúng mục đích, gây thất thoát lảng phí, sự phân bổ ODA cho các ngành , vùng , lĩnh vực còn thiếu công bằng.
- Trong quan niệm của một số cơ quan và đơn vị thụ hưởng ODA ở cả cấp Trung ương và cấp tỉnh, cụ thể là tỉnh Thái Bình, vẫn còn tư tưởng coi “ODA thời bao cấp”, “ODA không hoàn lại là Chính phủ cho, vốn vay ODA là Chính phủ trả
nợ”. Hậu quả của quan niệm sai lệch này là ra sức tranh thủ nguồn vôn ODA mà không tính đến hiệu quả kinh tế, tính bền vững sau dự án và khả năng trả nợ.
- Công tác quy hoạch sử dụng chưa phát huy được vai trò cho nhà tài trợ và các cơ quan thụ hưởng vào các lĩnh vực và vùng đích thực ưu tiên sử dụng nguồn lực.
- Các văn bản pháp quy liên quan tới ODA thiếu tính đồng bộ. Chẳng hạn, các quy định về đấu thầu, về đền bù thiệt hại khi di dân, giải phóng mặt bằng chậm được sửa đổi và bổ sung, kéo dài thời gian chuẩn bị và thực hiện các chương trình dự án đầu tư bằng nguồn vốn ODA, ảnh hưởng đến tiến độ giải ngân và hiệu quả dự án.
- Trong quá trình tham gia xây dựng các dự án ODA, thì bên Việt Nam nói chung và địa bàn tỉnh nói riêng không có đủ năng lực , trang thiết bị phục vụ cho các dự án đó, nên không được trở thành nhà thầu thi công công trình mà chỉ là các nhà thầu phụ.
- Hiệu quả sử dụng vốn ODA thấp, tốc độ giải ngân ODA còn chậm, tỷ lệ giải ngân thấp.Có công trình đang trong giai đoạn thi công đành tạm dừng vì thiếu vốn.
- Khó khăn về vốn đối ứng. Dù đã có quy định ưu tiên tuyệt đối về vốn đối ứng cho các chương trình, dự án ODA và đã có lệnh nghiêm cấm sử dụng vốn đối ứng cho các mục đích khác nhau nhưng trên thực tế, vốn đối ứng vẫn là một trong các trở ngại lớn đối với nhiều ban quản lý dự án, đặc biệt là các ban quản lý trực thuộc tỉnh.
- Thiếu các biện pháp hài hòa thủ tục. Hiện nay, các ban quản lý dự án vừa phải tuân theo các thủ tục của Chính phủ, của tỉnh, lại vừa phải tuân theo các thủ tục của nhà tài trợ, trong khi thủ tục giữa hai bên, trong và ngoài nước có nhiều điểm khác biệt, thậm chí khác biệt về nguyên tắc.
- Công tác theo dõi, đánh giá dự án trong quá trình thực hiện ở địa phương còn bị buông lỏng. Nhiều cơ quan chủ quản chưa thật sự quản lý sát sao dự án của mình. Quy định về báo cáo tình hình thực hiện các chương trình, dự án còn nhiều thiếu sót và thiếu tính nghiêm túc.
- Quá trình tổ chức thực hiện dự án gặp nhiều ách tắc, kéo dài thời gian dẫn đến tốc độ giải ngân vốn ODA chậm.
+ Giải phóng mặt bằng
+ Công tác đấu thầu: Chất lượng các nhà thầu được lựa chọn thấp, không đáp ứng được yêu cầu của dự án đặt ra. Khi thực hiện xảy ra tình trạng: nhà thầu không tuân thủ nghiêm ngặt quy trình, nội dung trong bản thiết kế chi tiết để giảm chi phí hoặc cần tăng tiến độ thực hiện thì phía nhà thầu không có khả năng huy động đủ nguồn lực về tài chính, máy móc thiết bị, con người...
Giải ngân chậm dẫn tới các hậu quả sau đây:
+ Giải ngân vốn ODA bị kéo dài làm thay đổi các thông số của F/S của các dự án, dẫn tới làm giảm hiểu quả của dự án, hạn chế khả năng trả nợ.
+ Chậm đưa công trình vào sử dụng gây lãng phí, thất thoát nguồn lực, công trình kém hiệu quả.
+ Làm giảm tính ưu đãi của vốn vay (rút ngắn thời gian ân hạn, kéo dài thời gian trả phí cam kết).
+ Làm giảm uy tín của ta đối với các nhà tài trợ về năng lực tiếp nhận và sử dụng ODA, ảnh hưởng trực tiếp đến việc vận động nguồn vốn này.
- Chất lượng một số công trình sử dụng vốn ODA chưa bảo đảm
Một số dự án hỗ trợ kỹ thuật viện trợ không hoàn lại cũng chưa đạt được hiệu quả như mong muốn vì dự án còn nặng về các yếu tố đầu vào, nhẹ về các kết quả đầu ra. Hậu quả là nhiều dự án chồng chéo nhau về nội dung, kết quả dự án không được khai thác và sử dụng một cách thích đáng...
- Công tác quản lý ở cấp tỉnh còn nhiều hạn chế: Quản lý là nguyên nhân bao trùm của những hạn chế trong việc thu hút và sử dụng ODA.
Nguyên nhân
• Năng lực và trình độ quản lý của các cán bộ tiếp nhận nguồn vốn này còn bị hạn chế, nhiều nhận thức còn bộc lộ yếu kém, quản lý chồng chéo làm cho các dự án bị đan xen nhau.
• Thiếu tính minh bạch công khai trong việc sử dụng nguồn vốn, gây nên tham nhũng , thất thoát, lãng phí
- Do trì hoãn kéo dài trong quá trình phê duyệt thủ tục của các cơ quan chủ quan cấp bộ.
- Do quá trình phê duyệt đấu thầu chậm - Quá trình “khởi động” dự án rất chậm
- Sự khác nhau giữa hướng dẫn của Chính phủ và các nhà tài trợ
- Sự điều phối chưa thật tốt giữa cấp trung ương và địa phương. - Do quá trình thanh toán phức tạp và có quá nhiều cơ quan kiểm soát chi.
• Việc vượt định mức xây dựng trong quá trình đấu thầu và không có tính linh hoạt trong việc điều chỉnh chi phí dự án cho từng gói hợp đồng cụ thể, dẫn đến việc phải đấu thầu lại.
• Thiếu vốn đối ứng do không hiểu rõ quy định của các nhà tài trợ 2.2.3.3. Những khó khăn trong quá trình triển khai:
* Những khó khăn liên quan tới thể chế
- Việc thực hiện chế độ báo cáo theo mẫu quy định tại Quyết định 803 rất dài và phức tạp. Hàng quý, Ban dự án phải báo cáo 20 biểu mẫu. Điều này gây khó khăn cho hầu hết các ban quản lý dự án. Chế độ báo cáo theo mẫu quá dài, phải mất nhiều thời gian mới có thể hoàn thiện được trong khi số lượng cán bộ trong ban quản lý dự án chỉ có hạn nên dẫn đến một số ban quản lý dự án không báo cáo hoặc báo cáo không đúng theo mẫu, không đủ thông tin.
- Việc những dự án do Bộ, ngành làm cơ quan chủ quan thì Ủy ban nhân dân tỉnh nơi thực hiện dự án rất khó theo dõi tình hình thực hiện dự án tại địa phương do thiếu thông tin, không chủ động.
* Những khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện các chương trình và dự án ODA.
- Về vốn đối ứng: Với những dự án có vốn đối ứng không lớn (dự án nước sạch và VSNT đồng bằng sông Hồng và chương trình nước, vệ sinh các thị trấn ở Việt Nam), vốn đối ứng nhỏ nên hàng năm ngân sách tỉnh bố trí đầy đủ và kịp thời. Riêng các dự án có vốn đối ứng lớn như dự án cải tạo và hệ thống thoát nước thành phố Thái Bình, vốn đối ứng khoảng 60-70 tỷ đồng thực hiện trong 02 năm, tính ra mỗi năm bố trí khoảng từ 30-35 tỷ đồng là hết sức khó khăn đối với ngân sách tỉnh.
- Về thủ tục: Trong quá trình lựa chọn nhà thầu, các dự án đều phải có thư không phản đối của nhà tài trợ. Với một gói thầu, thời gian để nhà tài trợ xem xét trước khi đưa ra thư không phản đối thường kéo dài, có khi đến 02 tháng như gói
thầu thiết kế và thi công công trình nước sạch xã Nguyên Xá và Việt Thuận. Thời gian lựa chọn nhà thầu kéo dài, quá thời gian theo quy định của Luật Đấu Thầu, ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án.
- Về sự phối hợp giữa Ban quản lý dự án trung ương với, địa phương và nhà tài trợ: Hiện nay việc điều chỉnh giá gói thầu theo công thức của ADB rất phức tạp, Ban quản lý dự án địa phương đã đề nghị Ban quản lý dự án Trung ương hướng dẫn áp dụng công thức của ADB nhưng hiện nay Ban quản lý dự án trung ương vẫn