3.1. Yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động TGPL ở Việt Nam
3.1.2. Đổi mới tổ chức và hoạt động TGPL để phù hợp với các chính sách của
sách của Đảng, Nhà nước
Tại Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI đã chỉ rõ “Hoàn
thiện hệ thống chính sách và cơ chế cung ứng dịch vụ công cộng thích ứng với thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Nhà nước không ngừng nâng cao mức bảo đảm các dịch vụ công cộng thiết yếu cho nhân dân”
[22]. Bộ Chính trị kết luận về Đề án “Đổi mới cơ chế hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công lập, đẩy mạnh xã hội hóa một số loại hình dịch vụ sự nghiệp công” nêu rõ “Nhà nước tiếp tục giữ vai trò chủ đạo, đầu tư xây dựng
cơ sở vật chất các hoạt động sự nghiệp công cơ bản và đảm bảo hỗ trợ cho các đối tượng chính sách xã hội, các đối tượng nghèo để được tiếp cận các dịch vụ, đồng thời có chính sách khuyến khích xã hội hóa thu hút các thành phần kinh tế tham gia đầu tư cung cấp dịch vụ sự nghiệp công” [10]. Tiếp tục
khẳng định và cụ thể hóa một số định hướng đổi mới cơ chế quản lý đối với các đơn vị sự nghiệp công, Hội nghị lần thứ 7 Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI ngày 27/5/2013 một số vấn đề về cải cách chính sách tiền lương, bảo hiểm xã hội, trợ cấp ưu đãi người có công và định hướng cải cách đến 2020 cũng đề cập “… Có chính sách khuyến khích thúc đẩy phát triển số
lượng và nâng cao chất lượng các dịch vụ công; tạo môi trường bình đẳng không phân biệt giữa đơn vị sự nghiệp công lập và ngoài công lập trong việc cung cấp dịch vụ cho người dân” [3]. Triển khai thực hiện các quan điểm,
định hướng đổi mới cơ chế hoạt động, cơ chế quản lý của các đơn vị sự nghiệp công lập nêu trên, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 40/NQ-CP ngày 09/8/2012 về Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Thông báo 37-TB/TW ngày 26/5/2011 của Bộ Chính trị. Trong đó, nhấn mạnh 5 nội dung gồm hoàn thiện thể chế về cơ cấu và phương thức đầu tư của ngân sách nhà nước; hoàn thiện cơ chế tự chủ đối với các đơn vị sự nghiệp công lập; xác định khung giá, phí dịch vụ sự nghiệp công từng bước tính đủ chi phí tiền lương, chi phí thường xuyên theo lộ trình phù hợp; thực hiện cơ chế đặt hàng,
mua hàng, giao nhiệm vụ cung ứng dịch vụ công; đẩy mạnh việc thực hiện chính sách khuyến khích xã hội hóa dịch vụ sự nghiệp công; tăng cường hoàn thiện các công cụ quản lý và vai trò kiểm tra, giám sát của các cơ quan quản lý nhà nước.
Do đó, TGPL với tư cách là một loại hình dịch vụ công, cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí cho người được TGPL là nhóm yếu thế trong xã hội, giúp họ bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, nâng cao hiểu biết pháp luật, ý thức tôn trọng và chấp hành pháp luật, góp phần bảo vệ công lý, bảo đảm công bằng pháp luật cũng cần phải có sự đổi mới cho phù hợp với chính sách về dịch vụ công nói chung.
3.1.2.2. Về chính sách giảm nghèo
Trong bối cảnh đó, Hội nghị lần thứ năm Ban chấp hành Trung ương khóa XI về một số chính sách xã hội giai đoạn 2012-2020 xác định: “Nghiên
cứu sửa đổi, bổ sung chính sách hỗ trợ hộ cận nghèo để giảm nghèo bền vững” [1] và “Nâng cao hiệu quả công tác trợ giúp xã hội, tiếp tục mở rộng đối tượng thụ hưởng với hình thức hỗ trợ thích hợp” [1]. Đồng thời, đặt trước
thực trạng công tác giảm nghèo chưa thực sự bền vững, khi số hộ tái nghèo còn lớn (33%), số hộ nghèo trong các huyện nghèo, đồng bào dân tộc thiểu số còn cao, Ban chỉ đạo Trung ương về giảm nghèo bền vững giai đoạn 2011 – 2020 cũng đã xác định phương hướng và mục tiêu giảm nghèo cho giai đoạn 2016 – 2020, theo đó mục tiêu tổng quát là đẩy mạnh tốc độ giảm nghèo, hạn chế tái nghèo, tăng khả năng tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản cho người nghèo, cận nghèo. Đối với chính sách TGPL cho người nghèo cần nghiên cứu đề xuất tích hợp lại chính sách TGPL chung đối với hộ nghèo, hộ đồng bào dân tộc thiểu số, trong đó có chính sách ưu tiên đối với hộ nghèo trên địa bàn các huyện, xã nghèo; mở rộng đối tượng thụ hưởng là người nghèo thuộc hộ cận nghèo, hộ mới thoát nghèo.
Mặt khác, việc áp dụng duy nhất tiêu chí thu nhập để xác định đối tượng hộ nghèo, cận nghèo đã dẫn đến sự phân loại đối tượng chưa thực sự chính xác; chuẩn nghèo được duy trì trong cả giai đoạn trong điều kiện chỉ số giá tiêu dùng hàng năm đều tăng, dẫn đến giá trị chuẩn nghèo không còn đáp ứng được nhu cầu bảo đảm mức sống tối thiểu của người dân. Phương pháp đo lường nghèo đa chiều có thể khắc phục những điểm yếu trong đo lường nghèo bằng thu nhập trong bối cảnh thay đổi cơ cấu kinh tế và đô thị hóa với những thách thức về khối lượng lớn đối tượng cận nghèo và các vấn đề đô thị mới phát sinh, do đó, Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 7 về đẩy mạnh thực hiện mục tiêu giảm nghèo bền vững đến năm 2020 đã nêu ra nhiệm vụ: “Xây dựng
chuẩn nghèo mới theo phương pháp tiếp cận đa chiều nhằm bảo đảm mức sống tối thiểu và đáp ứng các dịch vụ xã hội cơ bản” [37]. Từ năm 2016 sẽ bắt đầu chuẩn nghèo mới theo đó, chuẩn nghèo mới không chỉ tính về thu nhập mà còn các vấn đề khác như tiếp cận dịch vụ xã hội cơ bản. Với ý nghĩa là một chính sách giảm nghèo về pháp luật, TGPL được coi là một bộ phận cấu thành của các chính sách giảm nghèo, theo đó, cùng với sự quan tâm của Đảng, Nhà nước về chính sách giảm nghèo chung, chính sách TGPL càng được quan tâm. Trước những yêu cầu mới của công tác giảm nghèo, hoạt động TGPL cũng cần có sự nghiên cứu và thay đổi cho phù hợp.
1.3.2.3. Về chính sách xã hội hóa
Đến nay, chưa có định nghĩa chính thức về xã hội hóa cũng như khái niệm về xã hội hóa dịch vụ công. Một trong những cách tiếp cận xã hội hoá là không có nghĩa giảm nhẹ trách nhiệm của Nhà nước, giảm bớt phần ngân sách nhà nước; trái lại, Nhà nước thường xuyên tìm thêm các nguồn thu để tăng tỷ lệ ngân sách chi cho các hoạt động này, đồng thời quản lý tốt để nâng cao hiệu quả sử dụng các nguồn kinh phí đó, đặc biệt là đối với những hoạt động mang tính chất xã hội, miễn phí như TGPL.
Hơn nữa một trong những mục tiêu được xác định mang tính chất chiến lược của ngành Tư pháp là đẩy mạnh thực hiện công tác xã hội hóa các dịch vụ công, dịch vụ pháp lý do ngành Tư pháp quản lý trên cơ sở xác định rõ mức độ, tính chất và lộ trình cho từng lĩnh vực cụ thể; phân định rõ vai trò của Nhà nước với các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội – nghề nghiệp; phân cấp hợp lý giữa Trung ương và địa phương trong quản lý các lĩnh vực dịch vụ công, dịch vụ pháp lý.
Theo Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 cần phải “Đẩy mạnh hoạt động TGPL cho người nghèo và các đối tượng chính sách theo hướng xã hội hoá”
[8] và Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 của Bộ Chính trị cũng đã nhấn mạnh nhiệm vụ “xã hội hóa mạnh mẽ hoạt động bổ trợ tư pháp” [9] và sau 08 năm triển khai Chiến lược cải cách tư pháp này vẫn khẳng định “đổi mới cơ chế, chính sách nhằm mở rộng đối tượng, nâng cao chất lượng TGPL cho người dân, hỗ trợ các đối tượng cần được trợ giúp bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, bảo đảm công lý, công bằng xã hội; đẩy mạnh việc xã hội hóa hoạt động TGPL” [5].
Mặt khác, cần phải khẳng định, tính chất xã hội hóa hoạt động TGPL – là hoạt động hoàn toàn không có thu, do đó không đồng nhất với cách hiểu các hoạt động xã hội hóa trong các lĩnh vưc khác như giáo dục, y tế, công chứng,… Theo đó, hoạt động TGPL của Nhà nước hay xã hội đều phải bảo đảm chất lượng ngang nhau với cùng cơ chế thực hiện và cơ chế giám sát. Đặc biệt, đối với xã hội, Nhà nước với vai trò quản lý cần tạo cơ sở pháp lý cho các tổ chức, cá nhân trong xã hội thực hiện TGPL những cũng đồng thời phải tăng cường cơ chế kiểm tra, giám sát chất lượng hoạt động TGPL, bảo đảm rằng dù người nghèo và đối tượng chính sách được hưởng dịch vụ pháp lý không mất tiền nhưng chất lượng dịch vụ không thua kém dịch vụ có thu tiền.
3.1.2.4 Về chính sách tinh gọn bộ máy
Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI đã chỉ ra: “Đổi mới mạnh mẽ
tổ chức và cơ chế hoạt động của các đơn vị sự nghiệp công để cung ứng tốt hơn các dịch vụ cơ bản thiết yếu cho người dân, nhất là các đối tượng chính sách xã hội, người nghèo. Nhà nước tăng cường đầu tư cho các đơn vị sự nghiệp công lập ở vùng sâu, vùng xa, địa bàn khó khăn. Tiếp tục đẩy mạnh giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các đơn vị sự nghiệp công lập gắn với tăng cường chức năng quản lý của Nhà nước. Đẩy mạnh xã hội hóa, khuyến khích thành lập các tổ chức cung ứng dịch vụ công thuộc các thành phần ngoài Nhà nước trên cơ sở các định mức, tiêu chuẩn, các quy định của pháp luật và sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước và nhân dân” [2] và “Đẩy mạnh thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong các đơn vị sự nghiệp công lập, xã hội hóa dịch vụ công, từng bước giảm chi lương viên chức từ ngân sách nhà nước; thống nhất quản lý chặt chẽ việc thành lập mới các đơn vị sự nghiệp công lập và số lượng viên chức ở các đơn vị sự nghiệp công lập” [2]. Theo đó, Nghị định số 108/2014/NĐ-CP ngày
20/11/2014 về chính sách tinh giản biên chế và Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/2/2015 quy định cơ chế tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập cũng đã đề cập đến những vấn đề liên quan đến tổ chức bộ máy Trung tâm TGPL – với tư cách là đơn vị sự nghiệp cung ứng dịch vụ công được Nhà nước bảo đảm toàn bộ chi phí.
3.1.3. Công tác TGPL đang đặt trong bối cảnh có sự thay đổi về thể chế liên quan đến hoạt động TGPL
Ngày 28/11/2013, Quốc hội đã thông qua Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trong đó có nội dung xây dựng Nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân bảo đảm quyền tiếp cận công
lý và quyền cơ bản của con người. Theo đó, Hiến pháp đã ghi nhận quyền tự bào chữa hoặc nhờ người khác bào chữa là một trong những quyền cơ bản của công dân, đồng thời bảo đảm nguyên tắc tranh tụng trong xét xử. Như vậy, Nhà nước phải có trách nhiệm trong việc bảo đảm thực hiện những nguyên tắc này trên thực tế thông qua nhiều phương thức, trong đó có TGPL.
Luật TGPL năm 2006 và các chính sách văn bản pháp luật về TGPL được xây dựng trong bối cảnh công cuộc cải cách tư pháp bắt đầu được triển khai, đội ngũ luật sư chưa phát triển mạnh, hoạt động tố tụng hình sự thực hiện theo mô hình tố tụng thẩm vấn và các văn bản như Luật Phổ biến, giáo dục pháp luật, Luật Hòa giải cơ sở chưa ban hành. Đến nay, chủ trương, chính sách đã có sự thay đổi, yêu cầu cải cách tư pháp đặt ra là phán quyết của tòa án phải căn cứ chủ yếu vào kết quả tranh tụng tại phiên tòa; chủ trương đổi mới mô hình tố tụng theo hướng kết hợp mô hình tố tụng thẩm vấn và mô hình tranh tụng được xác định cùng với việc các thể chế pháp lý mới liên quan đến hoạt động TGPL như Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Luật sư; Luật Phổ biến, giáo dục pháp luật; Luật Hòa giải ở cơ sở, do đó, đòi hỏi cần có sự đổi mới về tổ chức và hoạt động TGPL nhằm góp phần đáp ứng yêu cầu tranh tụng và tránh chồng chéo với các hoạt động liên quan như phổ biến, giáo dục pháp luật thông qua TGPL lưu động, sinh hoạt Câu lạc bộ TGPL, sinh hoạt chuyên đề pháp luật, hòa giải..., bảo đảm công tác TGPL đi vào đúng trọng tâm, bản chất của TGPL là hỗ trợ pháp lý theo vụ việc cho các đối tượng được hưởng chính sách TGPL của Nhà nước.
Đồng thời, Chiến lược phát triển nghề luật sư đến năm 2020 được ban hành yêu cầu đề cao trách nhiệm và nghĩa vụ của luật sư trong công tác TGPL miễn phí cho người nghèo, đối tượng chính sách và các đối tượng yếu thế khác, do đó công tác TGPL đòi hỏi cần có sự chia sẽ trách nhiệm xã hội của
đội ngũ luật sư trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho nhóm đối tượng trên.