1.2. Khái niệm, đặc điểm và các dạng trách nhiệm của công chức
1.2.4. Trách nhiệm hành chính của công chức
Trách nhiệm hành chính là hình thức trách nhiệm pháp lý áp dụng trong hoạt động quản lý - hoạt động hành chính nhà nước theo quy định của luật hành chính. Trách nhiệm hành chính được áp dụng nhằm bảo vệ trật tự quản lý Nhà nước. Pháp luật quy định bất cứ một cá nhân, tổ chức nào có hành vi vi phạm hành chính, làm phương hại đến Nhà nước đều bị xử phạt hành chính (trừ một số trường hợp như bất khả kháng, tình thế cấp thiết, phòng vệ chính đáng, trường hợp hết thời hạn truy cứu trách nhiệm hành chính hoặc vi phạm hành chính đã đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự).
Công chức là hạt nhân, là đội ngũ chính thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của các tổ chức, cơ quan nhà nước. Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ được giao, công chức có thể thực hiện hành vi vi phạm hành chính, do đó, phải chịu trách nhiệm hành chính theo quy định của pháp luật. Đồng thời, với tư cách của một công dân, công chức vi phạm hành chính cũng như chịu trách nhiệm hành chính như các công dân khác.
Cơ sở của trách nhiệm hành chính là vi phạm hành chính . Không có vi phạm hành chính thì không có trách nhiệm hành chính. Trên bình diện pháp lý, cơ sở của trách nhiệm hành chính là sự thực hiện bởi các cá nhân, tổ chức vi phạm pháp luật hành chính (trong đó bao gồm cả công chức nhà nước).
Khoản 1 Điều 2, Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định: “Vi phạm hành chính là hành vi có lỗi do cá nhân, tổ chức thực hiện, vi phạm quy định của pháp luật về quản lý nhà nước mà không phải là tội phạm và theo
quy định của pháp luật phải bị xử phạt vi phạm hành chính” [15].
Chủ thể áp dụng trách nhiệm hành chính trong bất luận trường hợp nào đều là cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền (nhà chức trách). Chủ thể chịu trách nhiệm hành chính trong trường hợp công chức vi phạm pháp luật hành chính là công chức Nhà nước.
Cũng như trách nhiệm hình sự, trách nhiệm hành chính là hình thức cưỡng chế bên ngoài, nghĩa là áp dụng trách nhiệm với những người vi phạm mà những người này không ở trong cùng quan hệ tổ chức với nhà chức trách hoặc các cơ quan ấn định hình thức trách nhiệm. Nếu như xử phạt hành chính là tăng cường ý thức cho mọi công chức, giáo dục họ có ý thức tôn trọng và thực hiện các quy định về trật tự an ninh, an toàn xã hội, thì trách nhiệm kỷ luật là nhằm tăng cường ý thức trách nhiệm của công chức trong nội bộ cơ quan, tổ chức nhà nước, nâng cao ý thức chấp hành những quy định của cơ quan, tổ chức mình nói riêng, cũng như pháp luật của nhà nước nói chung, để họ hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao.
Trách nhiệm kỷ luật cũng là loại trách nhiệm pháp lý liên hệ mật thiết với trách nhiệm hành chính. Trong một số trường hợp công chức thực hiện hành vi vi phạm hành chính vừa phải chịu trách nhiệm hành chính đồng thời lại phải chịu trách nhiệm kỷ luật.
Nghị định số 34/2011/NĐ-CP quy định về xử lý, kỷ luật đối với cán bộ công chức tại các điều 2, 3 quy định các hành vi cụ thể, theo đó nếu vi phạm thì cán bộ, công chức sẽ bị áp dụng các hình thức xử lý kỷ luật. Cũng như phạt hành chính, phải kỷ luật là chế tài nhà nước đối với chủ thể có hành vi vi phạm pháp luật. Nhưng khác với trách nhiệm kỷ luật, trong trách nhiệm hành
chính chủ thể bị xử phạt và người bị xử phạt không ở cùng một quan hệ trực thuộc với tổ chức.
Nét tương đồng cơ bản giữa trách nhiệm hành chính và trách nhiệm kỷ luật được biểu hiện ở cơ quan áp dụng cùng là cơ quan hành chính và có nét gần nhau ở khách thể vi phạm đó là quy tắc quản lý. Cũng chính vì điều đó mà nhiều người hoặc ngay như văn bản một số cơ quan nhà nước có thẩm quyền sử dụng thuật ngữ kỷ luật hành chính. Việc sử dụng thuật ngữ như vậy, theo quan điểm của chúng tôi là hoàn toàn không phù hợp, dễ dẫn đến tình trạng hiểu sai về bản chất của trách nhiệm kỷ luật.
Như vậy, một vi phạm hành chính đặc biệt nào đó đối với các công chức, bên cạnh việc xử lý hành chính có thể còn bị xử lý kỷ luật. Ví dụ như mại dâm, ma túy, cờ bạc, an toàn giao thông, phòng cháy, chữa cháy.
Ngoài ra cần lưu ý rằng, nhiều vi phạm hành chính do một số đối tượng đặc biệt thực hiện thì không bị xử phạt vi phạm hành chính như công dân thường mà được chuyển sang cơ quan, đơn vị quản lý đối tượng đó để xử lý theo quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012. Đây không nên hiểu lầm là một kiểu "xử lý nội bộ" làm giảm nhẹ, mà thực ra là tăng nặng hình thức trách nhiệm hơn, do đặc trưng của loại công vụ đặc biệt trong lực lượng vũ trang.
Theo quy định tại Điều 5 Luật xử lý vi phạm hành chính thì cán bộ, công chức đều bị xử lý khi vi phạm không phân biệt cấp bậc, chức vụ:
Người thuộc lực lượng Quân đội nhân dân, Công an nhân dân vi phạm hành chính thì bị xử lý như đối với công dân khác; trường hợp cần áp dụng hình thức phạt tước quyền sử dụng giấy phép, chứng chỉ hành nghề hoặc đình chỉ hoạt động có thời hạn liên quan đến quốc phòng, an ninh thì người xử phạt đề nghị cơ quan, đơn vị Quân đội nhân dân, Công an nhân dân có thẩm quyền xử lý [15].
Nhìn tổng quát về chế định trách nhiệm hành chính, như đã trình bày ở trên, đó là hệ thống pháp luật khá hoàn chỉnh. Tuy nhiên, trước tình hình phát triển mới của xã hội nước ta và yêu cầu của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, chế định trách nhiệm hành chính nói chung, của công chức nói riêng còn bộc lộ những tồn tại sau đây:
- Chính sách chỉ được hoạch định ở một phạm vi hẹp bởi Ủy ban
thường vụ Quốc hội và Chính phủ. Chính sách đấu tranh với vi phạm hành chính là vấn đề có tầm quan trọng to lớn, cần phải có chính sách tương đương như chính sách hình sự. Cần thấy đấu tranh tốt đối với vi phạm hành chính là biện pháp phòng ngừa tội phạm có hiệu quả. Giữa vi phạm hành chính và tội phạm có mối quan hệ chặt chẽ thể hiện ngay trong từng cá nhân;
- Sự không đầy đủ của chính sách đấu tranh với các vi phạm hành chính được thể hiện rõ nét trong sự quan tâm chưa đúng mức của cơ quan nhà nước có thẩm quyền và trách nhiệm đâu tranh đối với loại vi phạm này bằng việc xây dựng một cơ chế được pháp luật quy định rõ ràng.
- Chính sách đấu tranh với các vi phạm hành chính thiếu tính tổng quát, pháp luật về vi phạm hành chính còn tản mạn về áp dụng chế tài và các biện pháp cưỡng chế hành chính khác trong các lĩnh vực quản lý khác nhau: an ninh, trật tự, hải quan, thuế, bảo vệ nguồn lợi thủy sản, môi trường… Chính sự điều chỉnh pháp luật về vi phạm hành chính tách rời giữa các lĩnh vực khác nhau của quản lý nhà nước đã làm mất tính đồng bộ vừa trong việc đánh giá về vi phạm hành chính nói chung cũng như thiếu đi cái nhìn tổng thể về chế tài áp dụng, có khi chứa đựng cả những mâu thuẫn trong quy định của pháp luật. Chính vì vậy hiệu quả đấu tranh với vi phạm hành chính trong hoạt động công vụ.
Thứ hai, trong hệ thống các biện pháp trách nhiệm hành chính quy định đầy đủ các biện pháp xử lý, tuy nhiên chưa phân định rõ công chức thì bị xử lý như thế nào, bị xử lý nặng hơn hay không?... Điều đó cho thấy hệ thống các
biện pháp trách nhiệm hành chính của chúng ta chưa đa dạng, còn bất cập. Việc áp dụng hình thức phạt tiền trong thực tế không phải lúc nào cũng đạt được kết quả như mong muốn trong việc phòng ngừa vi phạm pháp luật mới. Sự lạm dụng quá mức hình thức phạt tiền có hai nhược điểm về mặt mặt lý luận và thực tiễn; một mặt, người ta không thể đặt ra mức phạt tiền cao vô hạn, vì điều đó trái với nguyên tắc ngang bằng giữa vi phạm hành chính và biện pháp xử lý; mặt khác, trong nền kinh tế thị trường tất yếu có sự phân hóa giàu nghèo. Định ra mức phạt tiền dù ở mức nào cũng có thể đưa đến hai mặt trái ngược nhau. Đối với người nghèo, phạt tiền có tác động mạnh, nhưng cũng có những trường hợp họ không đủ khả năng nộp phạt. Trái lại, đối với người giàu nhiều khi mức phạt tiền cao cũng không có tác dụng hoặc ít tác dụng.
Thứ ba, công tác xây dựng văn bản quy định việc xử phạt vi phạm hành chính trên các lĩnh vực còn chậm, chưa đáp ứng kịp thời yêu cầu điều chỉnh và bảo vệ các quan hệ xã hội trong điều kiện hiện nay. Các biện pháp xử lý đối với cán bộ công chức nhà nước và những người có hành vi liên quan đến mại dâm, ma túy, cờ bạc và say rượu bê tha , hiện nay hầu hết trong các văn bản quy đi ̣n h về xử lý vi phạm hành chính còn thiếu vắng quy định trách nhiệm tăng nặng đối với công chức khi có cùng hành vi vi phạm hành chính như dân thường mặc dù Luật về xử lý vi phạm hành chính đều có quy định việc lợi dụng chức vụ, quyền hạn vi phạm là một trong tình tiết tăng nặng; thiếu quy định về việc kết hợp các biện pháp trách nhiệm xã hội với biện pháp trách nhiệm hành chính. Đáng lẽ ra, khi quy định về từng loại hành vi vi phạm hành chính và biện pháp xử lý đối với chung, cần bổ sung một khung hình phạt riêng đối với đối tượng vi phạm là công chức trong những loại hành vi mà công chức có thể thực hiện.