3.3. Giải pháp hoàn thiện pháp luật và thực hiện pháp luật về trách
3.3.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật
1. Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền, đáp ứng nhu cầu đổi mới của hoạt động quản lý, theo chúng tôi cần sớm ban hành Luật Công vụ thay thế Luật cán bộ, công chức. Luật Công vụ phải xác định rõ được tính chất, phạm vi hoạt động công vụ, trên tinh thần đó định lại khái niệm công chức và quy chế công vụ cho phù hợp. Đồng thời định rõ trách nhiệm công chức trong hoạt động công vụ ở hai khía cạnh: trách nhiệm tích cực và trách nhiệm tiêu cực.
quy định pháp luật quy định về trách nhiệm pháp lý của công chức, bao gồm trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hình sự, trách nhiệm hành chính và trách nhiệm vật chất. Cụ thể như sau:
3.3.1.1. Đối với trách nhiệm kỷ luật công chức
- Mặc dù đã có Nghị định số 34/2011/NĐ-CP, tuy nhiên quy định còn chung chung, cần có văn bản hướng dẫn cụ thể để thi hành. Quy định cụ thể trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan trước hành vi vi phạm pháp luật của cán bộ thuộc quyền quản lý, trách nhiệm của người tham mưu và người ký ban hành các quyết định hành chính sai trái, gây hậu quả cho xã hội; xác định tính chất của khách thể bị xâm hại, mức độ hậu quả, tái phạm kỷ luật và vi phạm kỷ luật nhiều lần, yếu tố lỗi và hình thức biểu hiện; quy định rõ chế độ thống kê, thông tin báo cáo về vi phạm pháp luật, vật chất áp dụng các biện pháp trách nhiệm. Bởi đây là những căn cứ quan trọng nhất tạo thuận lợi cho cơ quan quản lý công chức xử lý công chức vi phạm kỷ luật, đúng người, đúng tội, hạn chế tiêu cực, trong quá tình xử lý vi phạm.
Để nâng cao hiệu quả biện pháp trách nhiệm kỷ luật của công chức, nhất là trong bối cảnh phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hội nhập kinh tế và khu vực, cần thiết tham khảo kinh nghiệm của một số nước để bổ sung hình thức trách nhiệm kỷ luật như hình thức kỷ luật phạt tiền, giảm lương đối với công chức vi phạm kỷ luật ở Cộng hòa Liên bang Đức, hoặc hình thức kỷ luật giảm tiền lương, cắt lương ở Mỹ.
- Bên cạnh Luật cán bộ, công chức sửa đổi, Luật phòng chống tham nhũng là những văn bản quy định có tính nguyên tắc về hình thức trách nhiệm, trình tự thủ tục, thẩm quyền xử lý vi phạm pháp luật và trách nhiệm vật chất, các bộ, các ngành, địa phương trên cơ sở đặc thù quản lý ngành, lãnh thổ cần quy định các hành vi vi phạm kỷ luật và tương ứng với nó là các hình thức trách nhiệm kỷ luật (cụ thể hóa các hành vi vi phạm kỷ luật và mức độ
xử lý tương ứng). Đồng thời ban hành các văn bản quy định về đạo đức nghề nghiệp của công chức trong từng ngành, lĩnh vực. Có như vậy mới đảm bảo được nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa và tôn vinh đạo đức nghề nghiệp của người công chức.
- Để ngăn chặn tình trạng buông lỏng quản lý, đề cao trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức trong bộ máy hành chính nhà nước trước những hành vi vi phạm pháp luật của công chức thuộc quyền quản lý trong thi hành công vụ, Chính phủ cần sớm ban hành Nghị định quy định về trách nhiệm liên đới của thủ trưởng cơ quan nơi có công chức vi phạm pháp luật theo nguyên tắc đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền và trách nhiệm đầy đủ trong việc quản lý, điều hành, thực thi công vụ và chịu trách nhiệm liên đới về vi phạm pháp luật của công chức thuộc cơ quan mình phụ trách; thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cấp trên có quyền tạm thời đình chỉ công tác đối với cán bộ cấp dưới vi phạm pháp luật, thiếu trách nhiệm hoặc không hoàn thành nhiệm vụ bất kể thuộc quyền trực tiếp quản lý của cấp nào cho cơ quan quản lý cán bộ đó tiến hành kiểm điểm, xem xét kỷ luật.
3.3.1.2. Đối với trách nhiệm hình sự
Để khắc phục những tồn tại nêu ở điểm 2.1.2 chương 2 của luận văn, đề nghị Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao sớm ban hành Nghị quyết làm rõ thế nào là "đã bị xử lý kỷ luật" hoặc "đã bị xử phạt hành chính", xử lý kỷ luật hoặc xử phạt hành chính ở mức độ nào là căn cứ để truy cứu trách nhiệm hình sự, đồng thời tạo thuận lợi cho cơ quan chức năng trong quá tình xử lý các vi phạm liên quan đến tội danh này.
Ngoài những vấn đề nêu trên, đối với trách nhiệm hình sự của công chức, cũng cần thiết tham khảo kinh nghiệm nước ngoài về hình thức phạt tiền, hình thức phạt lao động bắt buộc đối với công chức vi phạm hình sự như quy định của Bộ Luật hình sự Liên bang Nga, có hiệu lực từ ngày 01 tháng 9
năm 1996. Theo quy định chương 30 của Bộ luật- chương về các tội chống chính quyền nhà nước, xâm lợi lợi ích công vụ của cơ quan nhà nước và chế độ phục vụ trong cơ quan quản lý địa phương thì mức phạt tiền sẽ tính tối thiểu là gấp 100 lần đến tối đa là 1000 lần so với mức thu nhập tối thiểu hoặc mức thu nhập khác của người bị kết án
3.3.1.3. Đối với trách nhiệm hành chính
Từ những phân tích ở điểm 2.1.3 chương 2 của luận văn về thực trạng quy định pháp luật về trách nhiệm hành chính, gắn với yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền, cần thiết chúng ta pháp điển hóa vi phạm hành chính, trong đó chia làm hai phần, phần chung và phần riêng. Phần chung quy định những vấn đề chung mang tính nguyên tắc về trách nhiệm hành chính, tương tự như nội dung quy định trong Luật xử lý vi phạm hành chính 2012, trong đó có bổ sung hình phạt lao động công ích vào hệ thống các biện pháp trách nhiệm hành chính bởi lẽ,trong giai đoạn hiện nay đối với nhiều đối tượng thì hình phạt cảnh cáo hoặc phạt tiền sẽ không có vai trò giáo dục bằng hình phạt lao động công ích, ví dụ: một anh lái xe sẵn sàng nộp 100.000đ khi chạy xe làm đổ rác bẩn ra đường nhưng anh ta sẽ phải suy nghĩ nếu vì việc đó mà anh ta phải quét sạch đoạn đường đó trong 03 ngày. Phần riêng quy định về vi phạm hành chính và các hình thức xử phạt tương ứng trong từng lĩnh vực, trên cơ sở pháp điển hóa các nghị định về xử phạt vi phạm hành chính trên các lĩnh vực. Tuy nhiên, đây là vấn đề cần có thời gian để chuẩn bị. Trước mắt cần làm tốt những việc sau đây:
Thứ nhất, khẩn trương rà soát hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính, loại bỏ những quy định lỗi thời không còn phù hợp. Trên cơ sở Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012, khẩn trương sửa đổi, bổ sung các văn bản về xử phạt vi phạm hành chính trên các lĩnh vực. Đồng thời, quy định rõ ràng trách nhiệm tăng nặng đối với công chức khi thực
Thứ hai, do cơ chế quản lý, đề bạt, bổ nhiệm, xử lý kỷ luật công chức lãnh đạo còn nhiều tồn tại, để chấn chỉnh kỷ luật, kỷ cương hành chính trong hoạt động quản lý. Chính phủ cần có văn bản pháp luật riêng, quy định về trách nhiệm hành chính của công chức, nhất là công chức lãnh đạo. Trong văn bản này, cần xác định rõ cơ sở trách nhiệm hành chính của công chức là những hành vi vi phạm hành chính trên các lĩnh vực quản lý: nhà đất, đầu tư, xây dựng cơ bản, quy hoạch, kế hoạch, ban hành, kiểm tra thực hiện văn bản, thông tin báo cáo, phối hợp công tác và tương ứng với nó là các biện pháp xử lý, đồng thời quy định việc gửi quyết định xử lý vi phạm hành chính đến cơ quan nơi công chức vi phạm để có hình thức xử lý kỷ luật.
3.3.1.4. Đối với trách nhiệm vật chất
- Theo quy định của pháp luật thực định, trách nhiệm vật chất chỉ được hiểu là trách nhiệm bồi thường thiệt hại hoặc hoàn trả của công chức cho Nhà nước khi họ làm mất mát hư hỏng tài sản và gây thiệt hại về vật chất do hành vi vi phạm pháp luật trong hoạt động công vụ của họ gây ra.
Quan niệm trên, không bao hàm hết khái niệm trách nhiệm vật chất. Theo chúng tôi, trách nhiệm vật chất không chỉ là trách nhiệm bồi thường thiệt hại của công chức nhà nước, mà còn bao hàm cả trách nhiệm của cơ quan hành chính khi gây thiệt hại cho công dân trong thi hành công vụ. Về mặt lý luận, không thể và cũng không nên quan niệm trách nhiệm bồi thường thiệt hại của cơ quan hành chính hoặc nền hành chính chỉ là trách nhiệm dân sự, bởi lẽ thi hành công vụ, cơ quan hành chính hành động với tư cách chủ thể quyền lực công chứ không phải là một pháp nhân dân sự thông thường và vì vậy trách nhiệm của họ cũng không thể coi ngang bằng các pháp nhân đó. Họ chịu một dạng trách nhiệm pháp lý đặc biệt, với trình tự giải quyết cũng khác biệt.
Mặt khác nếu đồng nhất trách nhiệm này với trách nhiệm dân sự thông thường sẽ không đề cao vai trò, trách nhiệm của quyền lực công của nhà nước
trước nhân dân. Mà đây lại là vấn đề cơ bản trong Nhà nước pháp quyền- khi mà giữa Nhà nước và công dân có trách nhiệm qua lại, Nhà nước luôn luôn phải chịu trách nhiệm trước dân chúng về từng hành vi, quyết định của chính mình.
Hơn nữa, nếu chỉ quy định trách nhiệm vật chất cho công chức mà không quy định trách nhiệm của cơ quan hành chính, của nền công vụ thì công dân sẽ luôn có khả năng chịu thiệt thòi. Do đó, để bảo vệ tốt hơn quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức, để đề cao trách nhiệm của nhà nước trước công dân- vấn để trách nhiệm vật chất cần được xem xét toàn diện hơn.
- Các quy định của pháp luật về trách nhiệm vật chất cũng cần phải quy định về nguyên tắc mức bồi thường thiệt hại đối với các trường hợp công chức gây thiệt hại trên 5 triệu đồng; những tiêu chí được miễn, giảm trách nhiệm vật chất; trách nhiệm của Nhà nước đối với công chức khi Nhà nước gây thiệt hại cho công chức về vật chất, tinh thần; trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong khi tham gia giải quyết bồi thường thiệt hại; việc bồi thường khi công chức hoặc cơ quan nhà nước gây thiệt hại cho công dân, tổ chức về tinh thần, danh dự…
3. Để công chức thực hiện tốt chức trách, bổn phận của mình trong hoạt động công vụ, cần thiết phải sửa đổi, bổ sung Nghị định, văn bản pháp luật liên quan với những quy định chặt chẽ hơn quy định về chế độ trách nhiệm, chế độ kỷ luật, chế độ bảo vệ của công, chế độ phục vụ nhân dân cán bộ, nhân viên và cơ quan nhà nước cho phù hợp với yêu cầu quản lý trong giai đoạn mới. Đồng thời, Chính phủ cũng cần sớm ban hành Nghị định về phân cấp quản lý, sử dụng, đánh giá công chức, trong đó, quy định rõ trách nhiệm, thẩm quyền cán bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan trực thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trong việc quản lý, sử dụng đánh giá công chức.
thành các văn bản của bộ, ngành địa phương về vấn đề này và tổ chức thực hiện nghiêm túc chúng trên thực tế. Trong đó cần nhấn mạnh khía cạnh đạo đức công vụ trong từng ngành, lĩnh vực cụ thể.
4. Hoạt động công vụ của công chức phục vụ những mục tiêu chính trị. Những quy định của pháp luật về trách nhiệm pháp lý phải thể hiện được tính chính trị - xã hội. Nói cách khác, trách nhiệm chính trị của công chức nhà nước phải được pháp luật hóa, phải được thẩm thấu vào trách nhiệm pháp lý. Theo chúng tôi, cần bổ sung một điều khoản mang tính nguyên tắc chung về vấn đề này vào trong Luật cán bộ, công chức, đó là: nếu cán bộ, công chức nhà nước, cán bộ trong các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội mà vi phạm pháp luật trong hoạt động công vụ, thì bị xử lý nặng hơn so với công dân bình thường (đó chính là việc quy định trách nhiệm kỷ luật và vật chất tăng nặng đối với những công chức ở nhóm một và hai, đặc biệt là công chức nhóm theo một cách phân nhóm. Ngoài ra, việc hoàn thiện trách nhiệm của công chức cần phải phân biệt trách nhiệm pháp lý trong hoạt động công vụ của công chức với trách nhiệm pháp lý thông thường.
Quá trình hoàn thiện chế độ trách nhiệm pháp lý của công chức trong hoạt động công vụ, cần thiết phải phân biệt trách nhiệm của nền công vụ, trách nhiệm của nền hành chính với trách nhiệm pháp lý của công chức. Điều xuất phát từ quan điểm xây dựng Nhà nước pháp quyền. Một đặc trưng cơ bản của Nhà nước pháp quyền là giữa Nhà nước và cá nhân có trách nhiệm qua lại. Nhà nước, cơ quan, công chức nhà nước có trách nhiệm trước nhân dân về mọi quyết định và hành vi của mình. Khi thiết lập cơ quan tài phán hành chính ở nước ta thì nền tảng của nó lại bắt nguồn từ chế độ trách nhiệm của nền công vụ. Nhưng trong pháp luật nước ta ít đề cập đến trách nhiệm của nền công vụ cả về trách nhiệm tích cực lẫn tiêu cực. Khi các cơ quan nhà nước ban hành chủ trương, chính sách hay văn bản quy phạm pháp luật gây tổn hại lợi ích,
quyền của công dân, công chức nhà nước thì ai chịu trách nhiệm, phải chăng nền công vụ nhà nước? Theo chúng tôi, việc thực hiện quyết đinh hành chính mà gây tổn hại cho cá nhân, cơ quan, tổ chức thì lỗi đó là của nền công vụ.
Điều 8 Luật cán bộ, công chức quy định: cán bộ, công chức phải chấp hành quy định của cấp trên, khi đó căn cứ để cho là quy định đó trái pháp luật thì phải báo ngay với người ra quyết định thì phải báo cáo với người ra quyết định; trong trường hợp vẫn phải chấp hành quyết định thì phải báo cáo lên cấp trên trực tiếp của người ra quyết định đó và không phải chịu trách nhiệm về hậu quả của việc thi hành quyết định đó. Về quy định như vậy chỉ nhằm giải phóng trách nhiệm pháp lý cụ thể của công chức nhà nước thừa hành công vụ, người ra quyết định có phải chịu trách nhiệm và trách nhiệm thế nào,Pháp lệnh không quy định. Trong trường hợp này, xã hội vẫn phải gánh chịu hậu quả do việc thực hiện quyết định không đúng pháp luật gây ra. Nền công vụ trước hết phải chịu trách nhiệm cá nhân, tổ chức về hành vi công vụ của công chức, sau đó mới tới người trực tiếp ra quyết định phải chịu trách nhiệm trực tiếp ra quyết định phải chịu trách nhiệm trước Nhà nước.
Hoặc khi công chức lãnh đạo ra một quyết định hành chính, quyết định này bắt nguồn từ văn bản quy định quy phạm pháp luật, trái với quyết định của cấp trên gây tổn hại cho cá nhân, tổ chức, cơ quan nhà nước thì lỗi đó không thể quy về lỗi của người trực tiếp ra quyết định. Cần coi đây là lỗi của nền công vụ. Hoặc công chức thực hiện hành vi hành chính mà hành vi ấy lại bắt nguồn từ một quyết định trái pháp luật, người thực hiện hành vi sẽ không phải chịu trách nhiệm mà người ra quyết định hay Nhà nước phải gánh chịu trách nhiệm.
Nếu chỉ quy định trách nhiệm của công chức mà không quy định trách nhiệm của nền công vụ như đã trình bày ở trên, thì cá nhân, tổ chức bị thiệt