Chương 3 : Các nỗ lực hợp tác quốc tế hậu Kyoto
3.1. Các nỗ lực hợp tác quốc tế chủ yếu hậu Kyoto
Quá trình thảo luận về nội dung và việc thực hiện giai đoạn II của Nghị định thư Kyoto bắt đầu từ trước khi thỏa ước này kết thúc giai đoạn I. COP sẽ tiến hành xem xét và thảo luận các cam kết của giai đoạn tiếp theo trước khi kết thúc giai đoạn I ít nhất bảy năm107. Các phái đoàn đàm phán của các bên tham gia cũng như các tổ chức nghiên cứu phi chính phủ hay liên chính phủ (điển hình như IPCC hay UNEP), song song với việc thảo luận bổ sung và hoàn thiện quá trình thực hiện Nghị định thư này trong giai đoạn I, cũng đã cân nhắc tới những nội dung của giai đoạn thứ hai.
Mặc dù COP là sự kiện diễn ra hàng năm có sự tham gia của các phái đoàn đàm phán của các bên, một số COP được đề cập nhiều hơn trong các tài liệu nghiên cứu và trên các kênh truyền thông do những quyết định quan trọng, có tính bước ngoặt được thông qua trong những COP này. Chính vì vậy, những COP như vậy sẽ được tập trung thảo luận trong phần này. Giai đoạn COP 13 ở Bali năm 2007 - COP 15 ở Copenhagen năm 2009, và giai đoạn từ COP 17 ở Durban 2011 cho đến thời điểm hiện tại sẽ là hai nội dung cơ bản trong phần này. Việc phân tích này sẽ góp phần tạo dựng nền tảng để nhìn nhận và đánh giá đa chiều hơn về tương lai của Nghị định thư Kyoto, cũng như tiến trình hợp tác quốc tế.
3.1.1. Diễn biến từ hội nghị Bali đến hội nghị Copenhagen
Giai đoạn từ COP 13 ở Bali năm 2007 đến COP 15 ở Copenhagen năm 2009 có thể coi là một quá trình diễn ra liên tục nếu xét về mặt nội dung thảo luận giữa các bên tham gia. Những đề xuất về mặt nội dung của giai đoạn thứ hai của Nghị định thư Kyoto được nêu ra trong khuôn khổ COP 13 ở Bali và được dự kiến kết
107
(UNFCCC, 1997, p. Article 3)
thúc thảo luận và đàm phán trong khuôn khổ COP 15 ở Copenhagen. Trước đó từ những năm 2003, nhiều báo cáo đã đề cập đến tương lai của Nghị định thư Kyoto trong giai đoạn thứ hai. Sự chuẩn bị có tính chất bước đệm này được cho là có vai trò quan trọng trong hiệu quả của giai đoạn thứ hai. Bởi lẽ, các bên đều nhận ra và rút kinh nghiệm từ những hạn chế trong nội dung của mục tiêu giai đoạn một, cũng như những vướng mắc trong quá trình thực hiện trên thực tế. Hơn nữa, trải qua việc đàm phán giai đoạn một, các bên đều ý thức được tính chất phức tạp của quá trình đàm phán đa phương trong những vấn đề liên quan trực tiếp tới các mặt lợi ích của mỗi quốc gia - mỗi bên tham gia.
COP 13 tại Bali năm 2007 có sự tham dự của các phái đoàn đàm phán đến từ 187 quốc gia, với mục tiêu ưu tiên là thảo luận một lộ trình cho việc thảo luận và đàm phán giai đoạn tiếp theo của Nghị định thư Kyoto. Lộ trình Bali (Bali Roadmap), với nhiều nội dung thảo luận còn để ngỏ cho hai vòng đàm phán tiếp sau tại COP 14 và 15. Đây có thể coi là bước khởi đầu chính thức của quá trình đàm phán giai đoạn II. Cũng theo đó, quá trình đàm phán này dự kiến sẽ kết thúc ở vòng đàm phán COP 15 ở Copenhagen.
Tại hội nghị Bali, phái đoàn của các bên có hai hướng thảo luận trung tâm: (1) nâng mức mục tiêu cắt giảm lượng phát thải của các bên phụ lục I, và (2) khuyến khích các quốc gia đang phát triển tham gia. Ở hướng thứ nhất, các bên xem xét khả năng nâng mức mục tiêu áp dụng cho các nước công nghiệp phát triển ở giai đoạn thứ hai, từ 2013 đến 2020, lên mức 25-40%. Cơ sở của đề xuất này là từ cảnh báo của các nhà khoa học trong báo cáo năm 2007 của IPCC, cho rằng lượng phát thải khí nhà kính cần giảm mạnh hơn108. Việc tăng mức cắt giảm lượng phát thải lại gây nhiều tranh luận như thường lệ. Trong nội dung thảo luận này, EU một lần nữa khẳng định vai trò lãnh đạo tiên phong của mình trong tiến trình hợp tác quốc tế về biến đổi khí hậu. Theo đó, EU đề xuất mức cắt giảm lượng phát thải so với năm cơ
108
80-90% tính tới thời điểm năm 2050 để có thể bảo đảm mức tăng nhiệt độ trái đất ổn định ở khoảng 2-2,4 độ C (IPCC, 2007, p. 9).
sở 1990 ở mức 30%. Và một lần nữa Hoa Kỳ, dẫn đầu nhóm Umbrella, tiếp tục kiên định với việc phản đối đề xuất của EU khiến cho cuộc thảo luận đi vào bế tắc.
Ở hướng thứ hai, COP 13 cũng không đạt được bất kỳ đồng thuận nào. Mặc dù có nhiều bằng chứng thực tế về sự “đổi ngôi” của Trung Quốc và Hoa Kỳ trong việc dẫn đầu lượng phát thải khí nhà kính trên phạm vi toàn cầu109, Trung Quốc vẫn tiếp tục dẫn đầu nhóm G77, giữ vững quan điểm không tham gia bất kỳ cam kết cắt giảm nào cho các nước đang phát triển. Trong khi đó, phái đoàn Hoa Kỳ vẫn cương quyết với lập trường đứng ngoài cuộc một cách có điều kiện, với cơ sở pháp lý dựa trên Nghị quyết Byrd-Hagel110. Sự biến đổi duy nhất trong nội dung đàm phán về sự tham gia là việc Trung Quốc tuyên bố sẽ tham gia cam kết nếu Hoa Kỳ đồng ý tham gia trước. Chính vì vậy, bất kể nỗ lực của các quốc gia phát triển khác, Hoa Kỳ được coi là nhân tố quan trọng có khả năng chi phối cục diện của tiến trình đàm phán và hợp tác111.
Bốn nội dung cơ bản được thảo luận xuyên suốt giai đoạn Bali-Copehagen là: (1) giảm thải, (2) thích nghi, (3) đổi mới và chuyển giao công nghệ, và (4) tài chính và đầu tư. Đây là sự phát triển của nội dung đàm phán trong giai đoạn II của Nghị định thư Kyoto, thay vì chỉ tập trung vào việc giảm thải như ở giai đoạn thứ nhất. Những nội dung này được cho là có liên quan nhiều tới sự tham của các quốc gia đang phát triển, đặc biệt khi nhìn vào biểu đồ của tiến trình công nghiệp hóa của các nước này và mối quan hệ với các mục tiêu phát triển lâu dài một cách bền vững112. Hai nội dung đầu được cho là định hướng của việc hợp tác quốc tế trong lĩnh vực này, có cân nhắc bảo đảm cân bằng giữa ứng phó với biến đổi khí hậu và các mục tiêu phát triển khác. Hai nội dung sau là giải pháp mang tính dài hơi đối với tình trạng biến đổi khí hậu. Trên thực tế, các giải pháp này đã được thảo luận và thực hiện trong giai đoạn thứ nhất. Tuy nhiên, trong quá trình thảo luận về giai đoạn
109
(Eckersley, R. & Heazle, M., 2008, p. 14)
110
(Whalley, J. & Walsh, S. , 2008, p. 9)
111
(K. T. Mostafa & N. Saab (eds.), 2009, p. 142)
112
hai, các bên thống nhất nhấn mạnh vai trò của những giải pháp này, và thảo luận kỹ hơn để khắc phục những hạn chế trong quá trình thực hiện giai đoạn một. Những thể chế hỗ trợ việc thực hiện các giải pháp này cũng được thảo luận cụ thể: Trong đó, vấn đề về đổi mới và chuyển giao công nghệ có sự tham gia của Nhóm Chuyên gia về Chuyển giao Công nghệ (Expert Group on Technology Transfer - EGTT). Vấn đề về tài chính và đầu tư có sự tham gia của Quỹ Hỗ trớ Môi trường Toàn cầu (Global Environment Facility - GEF) và Quỹ Công nghệ Sạch (Clean Technology Fund - CTF) cùng một số thể chế khác, như Ngân hàng Thế giới (World Bank - WB), Ngân hàng Phát triển châu Á (Asian Development Bank - ADB), v.v.
Điểm sáng duy nhất của giai đoạn đàm phán Bali-Copenhagen chính là kế hoạch hành động mà các quốc gia đang phát triển tự nguyện cam kết tham gia113. Kế hoạch hành động Giảm nhẹ phát thải khí nhà kính phù hợp với Điều kiện quốc gia (Nationally Appropriate Mitigation Action - NAMA). Có cùng nguồn hỗ trợ tài chính từ các quốc gia phát triển, nhưng điểm khác biệt của các dự án NAMA ở chỗ các quốc gia đang phát triển sẽ là bên chủ động xây dựng những nội dung phù hợp với các mục tiêu phát triển của mình trong đó có cân nhắc vấn đề cắt giảm phát thải khí nhà kính. Việc NAMA được giới thiệu kết là một trong những bước tiến mới. Động cơ chính của của sự cam kết này là do các quốc gia đang phát triển có thể chủ động về lộ trình phát triển kinh tế xã hội phù hợp với điều kiện riêng của mình.
Tuy nhiên, về cơ bản, với hai hướng và bốn nội dung thảo luận như vừa nêu, trải qua quá trình đàm phán Bali-Copenhagen, đã không đạt được bất cứ thỏa thuận nào ở Hội nghị Copenhagen. Mặc dù được đặt nhiều kỳ vọng sẽ tạo ra “bước đột phá về mặt ngoại giao”114, vòng đàm phán đã khiến những người quan tâm đến tương lai của hợp tác quốc tế về ứng phó với biến đổi khí hậu thực sự quan ngại. Cũng trải qua lộ trình ba COP (Berlin, Geneva, và Kyoto), Nghị định thư Kyoto đã ra đời khi kết thúc vòng đám phán Kyoto, nhưng kết quả tương tự đã không xảy ra ở vòng đàm phán Copenhagen. Sự thất bại của vòng đàm phán COP 15 tại Copeha-
113
(von der Goltz, 2009, p. 8)
114
gen là mối quan ngại lớn đối với tương lai của tiến trình hợp tác quốc tế trong lĩnh vực này. Đồng thời, nó cũng đã đặt ra câu hỏi về tính khả thi và hợp lý của một “thỏa ước toàn cầu” (global deal) trong vấn đề ứng phó với biến đổi khí hậu và trong bối cảnh thế giới hiện đại115.
3.1.2. Diễn biến từ hội nghị Durban đến nay
COP 17 ở diễn ra ở Durban năm 2011 là một trong những điểm đáng chú ý trong giai đoạn tìm kiếm một phương án phù hợp cho giai đoạn II của Nghị định thư Kyoto, hay vẫn thường gọi là thời kỳ hậu Kyoto. Từ sau kết thúc đáng thất vọng của COP 15, những phiên thảo luận và đàm phán giữa các bên tham gia không chỉ tiếp tục hoàn thiện các cơ chế hiện có trong khuôn khổ Nghị định thư Kyoto, mà còn tìm kiếm những phương án mới để giải đáp câu hỏi về tính khả thi của một thỏa thuận ràng buộc toàn cầu. Mặc dù không đạt được một thỏa thuận cụ thể có tính lịch sử nào, Hội nghị Durban đã “mở ra một cánh cửa quan trọng”116. Diễn đàn Durban về các Hành động Tăng cường (the Durban Platform for Enhanced Action), sau đây gọi tắt là Diễn đàn Durban, đã thay thế mô hình “thỏa ước toàn cầu” truyền thống trong tiến trình hợp tác về ứng phó với biến đổi khí hậu như UNFCCC, được thống nhất từ giai đoạn COP 1 năm 1995 với Cam kết Berlin. Diễn đàn Durban thống nhất về việc thiết lập ràng buộc pháp lý của thỏa ước mới, tuy nhiên mức cắt giảm phát thải sẽ dựa trên cam kết tự nguyện của mỗi bên tham gia117. Tuy vậy, các COP vẫn chưa thống nhất được với nhau về một phương án cụ thể nào.
Mặc dù không bị phủ nhận trong giai đoạn mới, nguyên tắc “cùng chung trách nhiệm nhưng chấp nhận sư khác biệt”118 được các bên nhất trí xem xét cách luận giải mới phù hợp hơn với thực tế hiện tại. Thay vì việc phân chia rạch ròi hai nhóm quốc gia công nghiệp phát triển và đang phát triển chỉ đơn thuần dựa trên các con số về tình trạng kinh tế cách đây nhiều thập kỷ, các bên thống nhất cùng nhau
115
Tài liệu đã dẫn, tr. 22-4
116
(Ranson, M. & Stavins, R. N., 2012, p. 17)
117
(Harvey, F. & Vidal, J., 2011)
118
xem xét những mặt về kết cấu của nền kinh tế và sản xuất hiện tại, cơ cấu dân số, cơ cấu tiêu thụ năng lượng, và nhiều yếu tố khác chi phối trình độ phát triển kinh tế xã hội của các bên. Điều này cũng là tín hiệu cho thấy các bên tham gia, ở các mức độ khác nhau, sẽ nhìn nhận lại trách nhiệm cam kết của mình. Sự tham gia của các nước đang phát triển, đặc biệt là những nước có lượng phát thải lớn hiện nay như Trung Quốc hay Ấn Độ, được kêu gọi không chỉ từ phía các nước Phụ lục I mà còn từ phía một số quốc gia trong nhóm G77. Trách nhiệm và nghĩa vụ của một số quốc gia phát triển cũng tiếp tục là vấn đề nhận nhiều chỉ trích: lựa chọn đứng ngoài cuộc của Hoa Kỳ, việc rút lui của Canada, tuyên bố không tham gia giai đoạn hai của Nga và Nhật Bản. “Sự khác biệt” được chấp nhận trong khuôn khổ UNFCCC và Nghị định thư Kyoto có nguy cơ làm đổ vỡ những nỗ lực hợp tác quốc tế nhằm thực hiện “trách nhiệm chung”.
Từ COP 17 tại Durban cho đến thời điểm kết thúc COP 20 ở Lima cuối năm 2014 vừa qua, quá trình thảo luận giữa các bên vẫn không đạt được bước tiến mới đáng kể nào. Các bên đã thỏa thuận tại Hội nghị Durban về việc cùng nhau đạt được một thỏa thuận thống nhất về nội dung vào năm 2015, và thỏa thuận này sẽ chính thức có hiệu lực năm 2020. Lộ trình này là đóng vai trò như một lần gia hạn cho quá trình đàm phán hậu Kyoto. Lộ trình Bali chính là lộ trình đầu tiên và đã thất bại, khiến giới chuyên môn không khỏi nghi ngờ về khả năng thành công của lộ trình gia hạn này. Hơn bao giờ hết, các bên đàm phán và các nhà nghiên cứu tiếp tục đặt câu hỏi về sự phù hợp của mô hình thỏa ước kiểu UNFCCC và Nghị định thư Kyoto với tình hình phát triển hiện nay trên thế giới và những xu hướng hợp tác quốc tế giữa các chủ thế quốc gia và phi quốc gia119. Đến thời điểm này, sau khi Nghị định thư Kyoto chính thức kết thúc thời gian cam kết gần ba năm, các bên vẫn chưa thể thống nhất với nhau về giai đoạn II của thỏa thuận này.
COP 21 ở Paris sẽ diễn ra vào cuối năm 2015 được coi là “cơ hội cuối cùng” để đàm phán một thỏa thuận quốc tế đa phương, với những ràng buộc pháp lý giữa
119
(Falkner, R., Stephan, H. & Vogler, J., 2010, p. 23); (Ranson, M. & Stavins, R. N., 2012, p. 17)
các bên cho một mục tiêu cắt giảm lượng phát thải theo lộ trình chung. Bởi lẽ, “môi trường không có thời gian cho kiểu đàm phán Doha”120. Nói cách khác, cộng đồng quốc tế không thể tiếp tục trì hoãn việc thống nhất một phương án hành động cho thời kỳ hậu Kyoto lâu hơn nữa, do những biến đổi môi trường vẫn đang và sẽ tiếp tục diễn ra và ảnh hưởng trực tiếp ngày càng nặng nề hơn đối với mọi mặt đời sống của con người. Vấn đề về môi trường, cụ thể là biến đổi khí hậu, không cho phép cộng đồng quốc tế kéo dài vô thời hạn quá trình đàm phán đề đạt được thỏa thuận chung. Đây cũng cũng được coi là một trong những động lực chính để các bên cùng nhau vượt qua những bế tắc trong quá trình đàm phán này.
3.2. Các quan điểm khác nhau về hợp tác quốc tế trong đối phó với biến đổi khí hậu
Như đã đề cập trong phần trước, việc các bên tự tập hợp với nhau, và hình thành những “liên minh” trong quá trình đàm phán là một hiện tượng bình thường và có thể lý giải được. Những điểm tương đồng về điều kiện hay lợi ích phát triển là cơ sở của những lập trường chung trong quá trình đàm phán. Để có được tiếng nói có trọng lượng hơn, tạo được ảnh hưởng lớn hơn, các liên minh đã hình thành.
Tuy trong giai đoạn hậu Kyoto, các liên minh trong đàm phán này vẫn tiếp tục được duy trì và củng cố, ranh giới phân định giữa các liên minh không còn rạch ròi như thời kỳ đàm phán Nghị định thư Kyoto. Một số liên minh với những lập trường gần nhau đã xích lại gần nhau hơn, tìm kiếm điểm chung để hỗ trợ lẫn nhau đạt được mục tiêu cơ bản trong quá trình đàm phán. Điều này là do tính phức tạp và tương lai khó dự đoán của giai đoạn tiếp theo của thỏa ước này. Phần viết này sẽ đề cập đến hai nhóm cơ bản với lập trường có khác biệt lớn: nhóm các quốc gia công nghiệp phát triển và nhóm các nền kinh tế đang phát triển.
120
3.2.1. Quan điểm của nhóm các quốc gia công nghiệp phát triển
Các quốc gia công nghiệp phát triển, còn hay được gọi là các bên Phụ lục I, là chủ thể duy nhất của những cam kết có ràng buộc pháp lý về việc cắt giảm lượng