Chương 3 : Các nỗ lực hợp tác quốc tế hậu Kyoto
3.2. Các quan điểm khác nhau về hợp tác quốc tế trong ứng phó với biến đổ
3.2.1. Quan điểm của nhóm các quốc gia công nghiệp phát triển
Các quốc gia công nghiệp phát triển, còn hay được gọi là các bên Phụ lục I, là chủ thể duy nhất của những cam kết có ràng buộc pháp lý về việc cắt giảm lượng phát thải khí nhà kính trong giai đoạn I của Nghị định thư Kyoto. Ở thời kỳ đàm phán Nghị định thư Kyoto, mặc dù có chung cam kết về cắt giảm lượng phát thải, nhưng do đặc điểm và động cơ tham gia khác nhau, khối này chia thành những nhóm nhỏ hơn. Nhóm các nước có nền kinh tế chuyển đổi EIT chỉ hướng mối quan tâm vào việc thiết lập và lựa chọn năm cơ sở, do việc lựa chọn này ảnh hưởng trực tiếp đến khả năng hưởng lợi từ quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường. Nhóm các quốc gia thành viên khối EU có mục tiêu cao nhất là đạt được một thỏa thuận bằng mọi giá và có thể đưa Hoa Kỳ vào ràng buộc pháp lý này. Nhóm JUSSCANZ thường giữ lập trường cứng rắn về các vấn đề liên quan đến các quốc gia đang phát triển, đặc biệt là Trung Quốc, hay các cơ chế thực hiện linh hoạt.
Sự tham gia của các quốc gia đang phát triển. Ở giai đoạn thứ hai, vấn đề sự
tham gia của các nước đang phát triển tiếp tục là mục tiêu trung tâm trong lập trường đàm phán của những nền kinh tế Phụ lục I. Vấn đề này không còn là mối quan tâm riêng của Hoa Kỳ hay JUSSCANZ. Trong thời kỳ đàm phán mới hiện nay, nhiều quốc gia thành viên của khối EU đã cùng chia sẻ quan điểm này. Những nỗ lực thúc đẩy sự tham gia của các quốc gia đang phát triển đã dần dần được đưa vào quá trình thảo luận tại các COP. Điển hình là sự ra đời của cơ chế NAMA tại hội nghị Bali năm 2005 với cam kết tham gia tự nguyện của các quốc gia đang phát triển.
Thực tế đang lo ngại về mức tăng phát thải tại các quốc gia đang phát triển, đặc biệt là các nền kinh tế mới nổi với khu vực sản xuất công nghiệp khổng lồ như Trung Quốc, Ấn Độ, khiến cho cộng đồng quốc tế quan tâm hơn tới sự tham gia của những nền kinh tế này vào cam kết giảm phát thải giai đoạn mới. Các bên đều hiểu rằng, đối với tình trạng phát thải hiện nay tại các quốc gia đang phát triển, những nỗ lực cắt giảm đơn phương của các nước công nghiệp phát triển sẽ chậm hoặc khó đạt
được mục tiêu kiểm soát lượng phát thải toàn cầu, để từ đó kiểm soát mức tăng nhiệt độ trái đất. Thậm chí, dù tăng mức cắt giảm lượng phát thải cao hơn nữa cho các quốc gia công nghiệp phát triển, mức này khó có thể kịp thời bù lại lượng phát thải khổng lồ từ hoạt động sản xuất tại các quốc gia đang phát triển. Thêm nữa, để đạt được thỏa thuận mức cắt giảm cao hơn nói trên, như thực tế đã chứng minh, là một quá trình đàm phán căng thẳng và có thể đổ vỡ bất cứ lúc nào. Như vậy, hiệu quả của việc ứng phó với biến đổi khí hậu thông qua hợp tác quốc tế sẽ vượt ngoài tầm kiểm soát.
Vai trò lãnh đạo. Đối với các quốc gia phát triển, đặc biệt là các cường quốc
kinh tế chính trị, đàm phán về những vấn đề toàn cầu như biến đổi khí hậu là một trong những cơ hội để khẳng định vai trò lãnh đạo của mình trong xu thế toàn cầu. Trong những phần đầu tiên của luận văn, sự hoán đổi vai trò tiên phong và lãnh đạo giữa Hoa Kỳ và EU trong những vấn đề hợp tác quốc tế về môi trường và biến đổi khí hậu đã được chỉ ra. Tuy nhiên trong bối cảnh mới của thời kỳ hậu Kyoto, khi các bên tham gia đã hoàn thành việc thực hiện giai đoạn I của thỏa thuận này và xác định rõ những ưu-nhược của quá trình, tính chất ngày càng đáng lo ngại trên quy mô toàn cầu của vấn đề môi trường và biến đổi khí hậu. Lúc này, vai trò lãnh đạo trong các hoạt động hợp tác quốc tế lại trở thành một trong những mối quan tâm chính của những chủ thể này. Mặc dù không có những động thái rõ ràng trong việc khẳng định vai trò lãnh đạo của mình qua các vòng đàm phán trong khuôn khổ các COP, cả Hoa Kỳ và EU đều nhận thức rõ vấn đề này. Vai trò lãnh đạo trong cuộc chiến với biến đổi khí hậu không những giúp mỗi bên củng cố tầm ảnh hưởng mang tính quốc tế của mình đối với các quốc gia đồng minh thân cận, cũng như đối với các quốc gia đang phát triển. Trong diễn biến đàm phán về các cam kết tiếp theo, vai trò này còn có khả năng tối ưu hóa lợi thế sẵn có của mỗi bên trong các thỏa thuận chung, từ đó là cơ sở mang lại lợi ích về nhiều mặt, bao gồm kinh tế cũng như chính trị, cho mỗi bên.
EU có xuất phát điểm thuận lợi cho việc giành lấy vai trò lãnh đạo này. Sự ra đời của UNFCCC và Nghị định thư Kyoto đều mang những dấu ấn từ sự tham gia
tích cực và vai trò dẫn dắt, thúc đẩy quá trình đàm phán giữa các bên của EU. Thái độ không mấy mặn mà với các tiến trình hợp tác quốc tế trong các vấn đề về môi trường và biến đổi khí hậu của Hoa Kỳ vào giai đoạn những năm 1980 là thời điểm tốt để EU nắm lấy vai trò lãnh đạo. Diễn biến này tiếp tục cùng với việc hoàn thiện và thực hiện nội dung của bản Nghị định thư. EU có đầy đủ yếu tố động cơ và lợi ích cụ thể từ việc xây dựng ảnh hưởng tiên phong từ tiến trình hợp tác này. Như đã phân tích, đó là lợi ích về kinh tế, chính trị trong mối quan hệ đối ngoại, đặc biệt với Hoa Kỳ. Nhưng đồng thời đó cũng là động thái nhằm thỏa mãn những vấn đề trong nội khối từ phía các cộng đồng cử tri trong khu vực. Những vấn đề nội khối ở đây là sức ép từ những đòi hỏi về các chính sách và cam kết cụ thể hơn của chính phủ các quốc gia thành viên và bộ máy lập pháp EU trong các vấn đề môi trường. Chính vì vậy vai trò lãnh đạo của EU trong giai đoạn đàm phán và thực hiện Nghị định thư Kyoto là điều dễ lý giải và phù hợp với bối cảnh thực tế.
Tuy nhiên, càng về giai đoạn cuối của quá trình thực hiện và thời kỳ thảo luận cho giai đoạn tiếp thế hoặc một thỏa ước mới thay thế Nghị định thư Kyoto, vai trò lãnh đạo của EU càng bộc lộ nhiều vấn đề. Quyết định phê duyệt Nghị định thư Kyoto kể cả sau tuyên bố đứng ngoài cuộc của chính quyền Bush lúc bấy giờ được xem như một quyết định gây tranh cãi của EU nhằm khẳng định vai trò lãnh đạo của mình trong thỏa ước này121. Vai trò lãnh đạo của EU bị đánh giá là “đáng thất vọng” trong quá trình thực hiện Nghị định thư Kyoto và giai đoạn đàm phán tiếp theo122. Khối liên minh khu vực này có những vấn đề tồn tại trong giai đoạn này ảnh hưởng trực tiếp tới việc phát huy hiệu quả hơn vai trò lãnh đạo của mình. Đó là những vấn đề về tính phức tạp trong các thể chế hoạt động của EU cũng như sự chậm chạp và thiếu quyết đoán của quá trình ra quyết định trong khuôn khổ hoạt động của EU123.
121
(Schreurs, M.A. & Tiberghien, Y., 2007, p. 20)
122
(van Schaik, 2012)
123
Một thách thức khác đối với vai trò lãnh đạo của khối này trong giai đoạn mới là bối cảnh mở rộng của liên minh. Mặc dù 15 thành viên EU thời điểm 2004 vẫn là nòng cốt thúc đẩy cho vai trò lãnh đạo của khối liên minh khu vực này trong diễn biến của hợp tác quốc tế, EU cũng không thể tránh khỏi xáo trộn trong nội khối với tính đa dạng từ việc kết nạp 12 thành viên mới. Sự đa dạng không chỉ dừng lại ở lĩnh vực kinh tế mà còn về năng lực kỹ thuật công nghệ và mối quan tâm riêng. Như vậy, chỉ khi thống nhất được quan điểm nội khối, EU mới có thể tiếp tục vững bước củng cố vai trò lãnh đạo của mình đối với giai đoạn hợp tác quốc tế hậu Kyoto.124
Đối với trường hợp Hoa Kỳ, vai trò lãnh đạo trong diễn biến hợp tác ứng phó với biến đổi khí hậu toàn cầu vẫn là một cánh cửa bỏ ngỏ. Như đã nêu trong phần trước, ở giai đoạn đầu của việc đàm phán Nghị định thư Kyoto, Hoa Kỳ đã đơn phương lựa chọn rút lui khỏi thỏa thuận quốc tế này. Việc Hoa Kỳ đứng ngoài cuộc đã gián tiếp hỗ trợ EU nắm lại vai trò lãnh đạo này125. Mặc dù vậy, đóng góp đáng ghi nhận nhất của Hoa Kỳ là việc thúc đẩy đàm phán và sự thông qua các cơ chế linh hoạt để thực hiện các mục tiêu cam kết trong Nghị định thư Kyoto, trong đó có CDM và cơ chế mua bán phát thải126. Trong những diễn biến sau đó của khuôn khổ Nghị định thư Kyoto, Hoa Kỳ tiếp tục giữ vai trò mờ nhạt và thái độ không mấy tích cực trong việc tham gia đàm phán cho cam kết của giai đoạn tiếp theo. Tuy nhiên, Hoa Kỳ hoàn toàn có cơ hội để giành lấy vị trí lãnh đạo trong giai đoạn tiếp theo của tiến trình hợp tác quốc tế này127.
Lựa chọn của Hoa Kỳ là kết quả của sự tổng hợp các yếu tố đối nội và đối ngoại trong giai đoạn vừa qua. Đứng ngoài cam kết của Nghị định thư Kyoto, Hoa Kỳ thỏa mãn được nhiều điểm lợi ích hơn128. Trước hết, đó là việc chính quyền Bush giải tỏa sức ép chính trị từ Thượng viện với Nghị quyết Byrd-Hagel. Tiếp theo, nhà cầm quyền Hoa Kỳ cũng đáp ứng tích cực đối với những liên minh nhóm
124 Tài liệu đã dẫn, tr. 41-2 125 Tài liệu đã dẫn, tr. 20 126 (Eizenstat, 2009, p. 4) 127 Tài liệu đã dẫn, tr. 4 128 (Downie, 2014, p. 160)
lợi ích có vai trò lớn trong diễn biến chính trị nội địa. Một ví dụ điển hình như sự ảnh hưởng từ việc vận động hành lang của Ủy ban Khí hậu (Climate Council) thực chất là đại diện của nhóm lợi ích về sử dụng dầu và khí đốt tại Hoa Kỳ. Thậm chí, Ủy ban này còn gây sức ép mạnh mẽ hơn thông qua việc liên kết với OPEC để củng cố lập trường của mình.129
Trong bối cảnh hiện nay, Hoa Kỳ vẫn có cơ hội và lợi ích để giành lấy vị trí lãnh đạo trong diễn biến hợp tác quốc tế hậu Kyoto, và thực tế đã chứng kiến một số động thái tích cực từ phía Hoa Kỳ. Mặc dù không phải là một trong những vấn đề trung tâm của chiến dịch tranh cử Tổng thống của các ứng cử viên, một số thay đổi về cơ cấu chính trị ở Hoa Kỳ đã diễn ra. Thượng viện mới với đa số ghế của đảng Dân chủ năm 2006, và sự thay đổi người đứng đầu Nhà Trắng bắt đầu từ cuối năm 2008; những điểm này gửi đi những tín hiệu tích cực từ phía Hoa Kỳ trong vấn đề về môi trường và biến đổi khí hậu. Ví dụ như việc nhiều bang của Hoa Kỳ đã tiến hành đàm phán thương mại carbon và việc hoàn thiện chính sách môi trường ở cấp liên bang đã diễn ra với nhịp độ nhanh hơn trong những năm vừa qua. Hay việc có thêm nhiều trong phong trào phi chính phủ hoạt động mạnh mẽ đòi hỏi chính phủ phải có những hành động nhất định trong vấn đề biến đổi khí hậu và môi trường cũng là những động cơ nội tại tích cực cho Hoa Kỳ tham gia thỏa thuận ở giai đoạn tiếp theo.130 Cùng với đó là vai trò của một trong những bên phát thải chính, Hoa Kỳ có lợi thế về quyền thương lượng (bargaining power) bởi lẽ chỉ riêng sự cam kết tham gia của Hoa Kỳ cũng là một yếu tố thành công của quá trình đàm phán quốc tế trong lĩnh vực này. Về cơ bản, khi có động cơ và lợi ích đủ mạnh, Hoa Kỳ hoàn toàn có khả năng tham gia cuộc đua giành lấy vai trò lãnh đạo trong những thỏa ước quốc tế về ứng phó với biến đổi khí hậu.
129
Tài liệu đã dẫn, tr. 162
130