2.2. Những đặc trưng của hình thức chính thể mang tính đại diện
2.2.3. Nền hành pháp
Trong “Chính thể đại diện”, J. S. Mill khơng bàn đến sự phân chia các ban ngành của việc hành pháp mà ông chú trọng đến hoạt động của bộ phận hành pháp cần tuân thủ một số quy tắc để đảm bảo tính hiệu quả của chính thể đại diện. Mill nhấn mạnh sự cần thiết phải phân công trách nhiệm một cách rõ ràng.
Bàn về nền hành pháp, Mill đưa ra quan điểm của mình về vai trị, chức năng chính cũng như những quyền có giới hạn của các cá nhân quan trọng, ví dụ như Bộ trưởng. Ông cũng khẳng định, các bộ phận dịch vụ công của nền hành pháp phải dựa vào tầng lớp công chức chuyên nghiệp, những người chiếm số lượng khá đơng đảo và đóng vai trị quan trọng. Con đường tuyển dụng và kiểm chứng trình độ đối với tầng lớp này, Mill yêu cầu cần phải khắt khe và kỹ lưỡng.
Yêu cầu đầu tiên J. S. Mill đưa ra cho một nền hành pháp đại diện là “Việc phân loại chức năng phải phù hợp với loại đối tượng, và không nên có nhiều ban bệ độc lập với nhau để giám sát những bộ phận khác nhau của cùng một toàn thể tự nhiên” [23, tr. 363]. Ông đề cao việc đảm bảo nguyên
tắc trách nhiệm cá nhân trong việc thực thi hành pháp “như một quy tắc chung, mỗi chức năng hành pháp, dù là ở cấp trên hay cấp phụ thuộc, phải là nhiệm vụ được chỉ định của một cá nhân nào đó” [23, tr. 364]. Bởi, theo ơng, nếu như tất cả đều cùng gánh trách nhiệm thì sẽ khơng ai biết người nào là người gây ra hậu quả nào đó. Việc chia sẻ trách nhiệm cũng làm cho mức độ nghiêm trọng của hành vi suy giảm đi rất nhiều. Trong trường hợp này, những hình phạt thường được coi là nhẹ nhàng bởi mọi người cùng chịu thì sẽ như là việc khơng bị trừng phạt. Nếu như khơng có những tội danh cụ thể mà tất cả chỉ là sự sai sót thì đây là cơ hội cho những kẻ lạm quyền hay tham nhũng, hối lộ dễ bề thực hiện hành vi sai trái của mình. Ơng nhận định rằng, “ở đó mỗi kẻ tham gia có lý do để tự tha thứ cho mình và cho mọi người, viện lẽ rằng những người khác cũng dính dáng cùng với anh ta” [23, tr. 365].
Trước Mill, J. Bentham cũng là người phản đối về vấn đề này. Việc gánh trách nhiệm bởi một nhóm người được Bentham gọi là “Ban bệ” cũng chỉ là thứ “Ban bệ bình phong” mà thơi. Ở đó, những hành động sai trái sẽ không thể xác định được, bởi “chẳng ai biết một cá nhân thành viên nào
biểu quyết ủng hộ hay chống lại hành động ấy. Việc gánh trách nhiệm trong trường hợp này chỉ là danh nghĩa mà thôi” [23, tr. 366].
Từ đó, Mill khẳng định khơng nên để cả một “Ban bệ” gánh trách nhiệm để trở thành “bình phong” cho những cá nhân sai trái, “ban bệ không phải là một cơng cụ thích đáng cho cơng việc hành pháp và chỉ chấp nhận được trong việc này khi mà, vì những lý do khác, khiến cho việc trao quyền tự do hành động cho một bộ trưởng đơn nhất sẽ là điều tệ hại hơn” [23, tr. 366]. Ông đề xuất nên trao quyền lực thực sự và trách nhiệm hoàn toàn cho một người duy nhất. Cùng với đó, khi cần thiết người này sẽ có các cố vấn mà mỗi cố vấn sẽ chịu trách nhiệm về ý kiến riêng của mình.
J. S. Mill cũng bàn về vai trị của Thủ tướng – người đứng đầu nền
hành pháp và các cố vấn của Thủ tướng. Ông biện giải, lý do mà thủ tướng cần người trợ giúp hay cố vấn là vì “năng lực chung của anh ta [thủ tướng] và tri thức mà anh ta cần phải có về lợi ích chung của đất nước sẽ thường khơng đi kèm với cái tri thức thích đáng thật đầy đủ và là cái tri thức có thể gọi là tri thức nghiệp vụ của bộ phận mà anh ta được giao cho điều khiển, ngoại trừ đơi khi có trùng lặp ngẫu nhiên. Vậy nên phải cung cấp cho anh ta các nhà cố vấn nghiệp vụ” [23, tr. 367]. Và những nhà cố vấn này vẫn sẽ tiếp tục làm việc cho dù chính quyền có sự thay đổi. Họ nên được chọn lựa chứ không tuân theo nguyên tắc thăng tiến như bình thường, họ cũng có thể bị sa thải để nhường chỗ cho những người trẻ tuổi tài năng hơn.
Về Bộ Trưởng và hệ thống viên chức chuyên nghiệp, Mill viết: “Các hội đồng phải mang tính chất tư vấn thuần túy, theo nghĩa là quyết định tối
hậu phải duy nhất thuộc về chính vị bộ trưởng” [23, tr. 369]. Các cố vấn sẽ
được đặt trong tình trạng làm việc là “không thể không bày tỏ một ý kiến,
và ông ta [bộ trưởng] thì khơng thể không lắng nghe và xem xét những đề xuất của họ, dù ơng ta có chấp nhận chúng hay khơng” [23, tr. 369]. Trong
điều kiện như vậy, các cố vấn có thể tỏ rõ những khả năng chun mơn của mình, vị bộ trưởng có thể lựa chọn đâu là những ý kiến đúng. Tuy nhiên,
Mill nhấn mạnh, “vị thủ trưởng thực sự chịu trách nhiệm cá nhân về mỗi hành động của Chính quyền” [23, tr. 370]. Các cố vấn sẽ chịu trách nhiệm với những ý kiến đóng góp của mình và “những tài liệu ấy [của các cố vấn]
ln được trình ra, ai cũng biết mỗi người đã tư vấn điều gì và anh ta đã đưa ra những lý lẽ gì cho lời khuyên của mình” [23, tr. 370]. Như vậy, tính
xác thực về ý kiến đưa ra từ những tài liệu cụ thể và trách nhiệm của mỗi vị cố vấn cũng rất rõ ràng. Cách vận hành thế này sẽ đảm bảo được nguyên tắc trách nhiệm cá nhân, nó khiến cho những người thực hiện mỗi một nhiệm vụ nào đó sẽ thận trọng, trung thực hơn, điều này đảm bảo hiệu quả cơng việc tốt hơn, gắn sát với lợi ích của quần chúng hơn.
Về tầng lớp cơng chức chun nghiệp đó là “nhóm người đơng đảo
và quan trọng bao hàm sức mạnh thường trực của dịch vụ công, tức những người không thay đổi theo sự đổi thay của chính trị mà ở lại giúp cho mọi bộ trưởng bằng kinh nghiệm và truyền thống của mình, cung cấp cho bộ trưởng những tri thức nghề nghiệp, điều khiển các chi tiết về quản lý dưới sự giám sát chung của ông ta” [23, tr. 382]. Cách thức làm việc và sử dụng nhân lực như thế này sẽ đảm bảo được tính chuyên nghiệp cũng như kinh nghiệm của các viên chức, ông nhấn mạnh, họ là những người làm việc khơng liên quan tới chính trị mà điều quan trọng nằm ở năng lực làm việc của họ.
Mill đề cao tầm quan trọng của việc bổ nhiệm viên chức, ông đã bàn luận khá nhiều về công việc này. Ông phản đối những người làm nhiệm vụ tuyển lựa thiếu kỹ năng và tri thức chun mơn, nhưng cịn nguy hiểm hơn nếu như việc tuyển lựa đó có tính khơng cơng bằng, dính dáng tới lợi ích riêng tư hay những ý đồ chính trị. Và ơng cho rằng “đặc điểm duy nhất để phân biệt được những ứng viên tốt nhất, ấy là sự tài giỏi trong những môn học thông thường của nền giáo dục phổ thông” [23, tr. 383]. Tất cả họ đều tham gia “một kỳ thi công khai, được tiến hành bởi những người khơng
Mill không ngần ngại thừa nhận sự yếu kém của nền giáo dục Anh quốc thời kỳ này, ơng cho rằng “chính những kỳ thi này đã đưa ra ánh sáng soi rõ tình trạng yếu kém ấy” [23, tr. 386].
Để biết một ai đó là được giáo dục tốt hay khơng thì “anh ta phải bị chất vấn trong những vấn đề mà người có giáo dục tốt nào cũng phải biết, ngay cả khi kiến thức ấy không liên quan đến công việc mà anh ta sẽ được bổ nhiệm” [23, tr. 388]. Thêm nữa, Mill cho rằng, “gần như tất cả những
người không trúng tuyển đều do sự ngu dốt không phải ở những chuyên ngành cao cấp, mà ở ngay cả những yếu tố tầm thường nhất – viết chính tả và làm tốn số học” [23, tr. 387].
Về sự thăng tiến, “Dù cho việc thu nhận lần đầu vào làm viên chức
chính quyền phải được quyết định bằng kỳ thi tuyển, thì trong phần lớn các trường hợp việc thăng tiến sau đó chắc khơng thể nào lại cũng được quyết định như thế: và có lẽ là thích đáng hơn phải làm giống như hiện nay vẫn thường làm, dựa trên một hệ thống hỗn hợp của thâm niên và chọn lọc” [23, tr. 391].
Thực chất, theo Mill, việc bổ nhiệm từ thủ trưởng cơ quan là khá tích cực, bởi ơng ta sẽ biết cách bổ nhiệm những người thích đáng nhất để có thể giúp việc cho ông ta một cách tốt nhất, hơn nữa, người đó sẽ là người “sẽ trợ giúp hữu ích nhất cho thủ trưởng của anh ta, tránh đỡ cho ông ta phần lớn các rắc rối, giúp đỡ nhiều nhất cho ông ta xây dựng được tiếng tăm” [23, tr. 391-392]. Như thế, chắc hẳn sẽ đủ lý do để thủ trưởng luôn lựa chọn những người xuất sắc nhất và phù hợp với công việc trợ giúp cho ông ta nhất.
Tiếp đến, J. S. Mill bàn về con đường lựa chọn các quan chức hành
pháp nói chung: “Một nguyên tắc quan trọng nhất của chính thể tốt trong một hiến pháp nhân dân, ấy là khơng có một quan chức hành pháp nào được bổ nhiệm bằng bầu cử trực tiếp của dân chúng hoặc bằng phiếu bầu của những người đại diện cho họ” [23, tr. 371]. Mill ủng hộ đại diện, ủng
hộ việc tham gia các công việc chính trị của tồn thể dân chúng nhưng ơng cũng rất biết những giới hạn nào dân chúng không thể chạm vào, không thuộc thẩm quyền của họ. Chỉ có vậy, nền đại diện mới khơng bị lạm dụng, người dân không bị những quan chức lợi dụng những tri thức phổ thông của họ để đạt được những mục tiêu chính trị.
Việc tìm ra những quan chức hành pháp, ông yêu cầu, đó là việc “khơng phải là tuyển lựa xem ai tốt nhất trong những người xin làm, mà phải tìm cho ra người tuyệt đối tốt nhất” [23, tr. 372]. Việc tuyển dụng này nhất thiết phải đảm bảo tính cơng khai, minh bạch. Nếu khơng, việc chấp nhận một ai đó được làm việc như một nhân viên hành pháp phải được tuyển chọn từ bộ trưởng trên họ và được đảm bảo bởi uy tín của vị bộ trưởng ấy.
J. S. Mill cũng nói đến các vị trí cao hơn như “tất cả các vị bộ trưởng, trừ người đứng đầu [thủ tướng] ra, lẽ tự nhiên sẽ do người đứng đầu tuyển lựa; và bản thân người đứng đầu, dẫu thực sự do Nghị viện chỉ định, nhưng trong chính thể vương quyền phải do Nhà vua bổ nhiệm chính thức” [23, tr. 372].
Bên cạnh việc tuyển dụng, khả năng sa thải một ai đó cũng được Mill đề cập tới như một mắt xích quan trọng trong chuỗi sử dụng nhân sự: “Viên chức bổ nhiệm [người khác] phải là người duy nhất có quyền bãi chức bất cứ nhân viên cấp dưới nào mà theo trách nhiệm pháp lý đáng phải bị bãi chức, nhưng không nên bãi chức quá nhiều người, trừ phi do vi phạm đạo đức cá nhân” [23, tr. 372].
Nói tới việc hình thành vị trí Thủ tướng, Mill viết: “Tôi sẽ không khẳng định rằng vào mọi thời và ở mọi nơi đều đáng mong muốn là người đứng đầu ngành hành pháp phải hoàn toàn phụ thuộc vào lá phiếu bầu của hội đồng đại diện như là vị Thủ tướng ở nước Anh, và rằng chuyện này khơng hề có gì bất tiện” [23, tr. 375]. Nghĩa là cho dù ở Anh, Thủ tướng được hình thành từ Nghị viện nhưng đó khơng phải là một quy tắc chung
cho mọi quốc gia ở mọi thời kỳ. Ơng gợi ý một cách thức khác đó là cách khiến cho người đứng đầu chính phủ độc lập với lập pháp mà vẫn hồn tồn tương thích với bản chất của chính thể tự do “Ông ta [Thủ tướng] khơng bao giờ có thể bị phụ thuộc quá mức vào phiếu bầu của Nghị viện … nếu thay vì bị sa thải khỏi chức vụ bởi phiếu bầu thù địch, thì gặp tình thế đó ơng ta chỉ bị buộc phải lựa chọn giữa việc từ chức và việc giải tán [nghị viện]” [23, tr. 376]. Và như thế, có thể bầu nghị viện mới bất kỳ lúc nào. Mill cũng nhắc nhở về mưu toan lật đổ Hiến pháp và giành quyền thống trị khi quyền lực tập trung vào tay các vị quan chức tối cao trong khi quần chúng nhân dân gắn kết lỏng lẻo với thiết chế tự do.
Theo ông, các viên chức tư pháp không nên được bầu cử ra bởi việc đánh giá khả năng của họ nằm ngồi khả năng của cơng chúng, đây cũng là một trường hợp đặc biệt mà Mill cho rằng bầu cử gián tiếp sẽ có ý nghĩa hơn. Bởi lẽ “việc phán xét đánh giá phẩm chất chuyên môn và nghiệp vụ của họ lại nằm ngoài khả năng của quần chúng” [23, tr. 378] và những công chức này cũng khá độc lập trong mối quan hệ với các chính khách hay các phe phái chính trị. Ơng đồng ý với Bentham khi nhà tư tưởng này cho rằng, “tuy việc không nên bổ nhiệm các thẩm phán bằng bầu cử nhân dân là tốt hơn, nhưng dân chúng tại địa hạt của họ phải có quyền được bãi nhiệm họ do bất tín nhiệm sau một trải nghiệm vừa đủ” [23, tr. 378].
Ngoài lý luận chung về nền hành pháp, một vị trí đặc biệt quan trọng trong bộ máy tư pháp cũng được Mill nói tới, đó là nhiệm vụ của Thẩm phán. Qua quan niệm này, có thể thấy giới hạn mà Mill đề xuất dành cho
dân chúng đối với những cơng việc chính trị có tính chun nghiệp cao. Ông viết: “Một thẩm phán buộc phải đối xử với người đồng chí chính trị của mình, hay với người quen biết nhất của mình, cũng hệt như đối xử đối với những người khác” [23, tr. 380]. Những người có thể đánh giá phẩm chất của một Thẩm phán phải là cùng làm trong tịa án với ơng ta và cũng có cùng chun mơn như ơng ta. Vì thế mà, dân chúng không thể can dự
vào vấn đề này được. Ông đề xuất phạm vi mà dân chúng có thể tham gia trong cơng việc này đó là, họ có thể tham gia “bằng cách thực hiện thực sự một bộ phận của các nghĩa vụ tư pháp trong tính chất của một bồi thẩm viên” [23, tr. 380]. Bởi lẽ, nếu để dân chúng tham gia vào việc phán xét
phẩm chất và hành vi của Thẩm phán thông qua các cuộc trưng cầu dân ý thì chỉ tạo điều kiện cho những kẻ ghen ghét hòng lật đổ Thẩm phán “lợi dụng những xúc cảm hay định kiến có sẵn của cơng chúng, cịn nếu khơng có, sẽ tìm cách kích động chúng lên” [23, tr. 381]. Điều này nếu xảy ra như một thường lệ sẽ chỉ khiến cho các vị Thẩm phán ra những quyết định sao cho phù hợp với dân chúng, được công chúng tán thưởng nhiều nhất hơn là cơng minh, bình đẳng. Theo Mill, đó là “một trong những sai lầm nguy
hiểm nhất mà nền dân chủ từ trước tới nay mắc phải” [23, tr. 381].
Với những quan niệm về nền hành pháp, John Stuart Mill đã cho chúng ta thấy ý tưởng của ông về một cơ chế hành pháp chuyên nghiệp với những nhân viên các cấp ở những vị trí thích hợp với chức năng của họ. J. S. Mill đã dũng cảm phê phán nền giáo dục cũng như cách vận hành nền hành pháp đương thời, đồng thời đưa ra những gợi ý, đề xuất hướng tới cải thiện những hạn chế đó. Tư tưởng của Mill khơng chỉ có giá trị lịch sử vào thời điểm ơng sống, mà cho tới nay, những luận điểm này vẫn còn đáng để chúng ta suy ngẫm.