3.1. Những hạn chế và nguyên nhân cơ bản của công tác lưu trữ tại các cơ
3.1.1. Nhận thức của các cấp lãnh đạo và cán bộ lưu trữ cơ quan
Như đã trình bày ở Chương 2 của Luận văn, hiện nay công tác lưu trữ tại các cơ quan chính quyền nhà nước cấp huyện trong phạm vi cả nước nói chung và trên địa bàn tỉnh Sơn La nói riêng, có rất nhiều bất cập, hạn chế, phát triển không tương xứng với tầm quan trọng của nó. Nguyên nhân đầu tiên dẫn tình trạng đó là do bản thân lãnh đạo cơ quan và cán bộ làm công tác lưu trữ chưa ý thức được đầy đủ vị trí, tầm quan trọng của công tác lưu trữ. Theo ý kiến của tác giả, nhận thức không đầy đủ, thiếu chính xác của lãnh đạo và cán bộ lưu trữ trong cơ quan thể hiện trên những khía cạnh sau:
Thứ nhất, vị trí lưu trữ hiện hành hay lưu trữ lịch sử. Trước khi Luật lưu trữ số 01/2011/QH13 chính thức có hiệu lực, lưu trữ tại Văn phòng HĐND – UBND các huyện luôn là một lưu trữ lịch sử, đảm nhiệm công tác bảo quản khối tài liệu có giá trị lâu dài và vĩnh viễn của tất cả các cơ quan, tổ chức thuộc danh mục nộp lưu tài liệu. Tuy nhiên, khi tiến hành khảo sát thực tế, tác giả thấy: không có lưu trữ của Văn phòng HĐND – UBND huyện nào thực hiện được chức năng của lưu trữ lịch sử. Như vậy, chính lưu trữ của Văn phòng đã đánh mất một khối lượng rất lớn hồ sơ, tài liệu có giá trị cao lẽ ra phải được bảo quản từ khi Thông tư số 40/1998/TT- TCCP, Thông tư số 21/2005/TT-BNV ra đời và đến trước khi Luật lưu trữ số 01/2011/QH13 có hiệu lực thi hành. Mặc dù đến nay, lưu trữ văn phòng chính thức xác lập vị trí là một lưu trữ hiện hành, nhưng điều đó cho thấy, bản thân lãnh đạo cơ quan và cán bộ lưu trữ không ý thức được tầm quan trọng của công tác lưu trữ này.
Thứ hai, nhận thức sai lầm về chức năng quản lý nhà nước với chức năng thực hiện các nghiệp vụ lưu trữ. Bản thân lưu trữ giữa các huyện của tỉnh Sơn La cũng không thống nhất về hình thức tổ chức bộ phận lưu trữ, có nơi tổ chức trong
luận văn. Trong khi đó, Thông tư 02/2010/TT-BNV có quy định “Phòng Nội vụ bố trí công chức chuyên trách giúp Trưởng phòng Nội vụ thực hiện chức năng tham mưu cho Ủy ban nhân dân cấp huyện quản lý nhà nước về văn thư, lưu trữ của huyện”. Như vậy, Bộ Nội vụ giao trách nhiệm quản lý nhà nước về văn thư, lưu trữ của huyện cho cán bộ lưu trữ của Phòng Nội vụ, chứ không giao nhiệm vụ lưu trữ tài liệu của HĐND – UBND cấp huyện cho phòng và cán bộ này.
Thứ ba, nhận thức thiếu chính xác về thành phần và loại hình tài liệu lưu trữ phải được bảo quản trong kho lưu trữ. Qua khảo sát thực tế, tác giả khẳng định, bộ phận lưu trữ tại HĐND – UBND chủ yếu chỉ quan tâm đến khối tài liệu hành chính, là tập hợp văn bản đi – đến rời lẻ của cơ quan. Những tài liệu khác như ảnh, video, bản vẽ kỹ thuật và tài liệu điện tử phản ánh các hoạt động cụ thể của cơ quan không được tổ chức bảo quản trong kho lưu trữ. Do ý thức lập hồ sơ các công việc của chuyên viên không cao, cán bộ lưu trữ lại không đưa ra được những hướng dẫn lập hồ sơ cụ thể, kho lưu trữ chật hẹp, trang thiết bị hạn chế, số lượng cán bộ lưu trữ ít nên chính cán bộ lưu trữ của cơ quan có “tâm lý ngại”, chỉ muốn xử lý khối tài liệu là văn bản đi – đến theo từng tập tên loại để tiết kiệm thời gian và công sức làm việc. Khi tác giả tiến hành phỏng vấn một cán bộ lưu trữ của huyện thì được chính cán bộ đó trả lời: “các hồ sơ công việc nên giao cho chuyên viên giữ vì chỉ họ mới hiểu được trình tự giải quyết công việc, cán bộ lưu trữ chỉ nên giữ tài liệu là văn bản đi của cơ quan thôi”. Chính những nhận thức như này đã khiến việc lưu giữ tài liệu của các cơ quan mang tính chất hình thức, kém phong phú, nghèo nàn, dẫn đến không thỏa mãn được nhu cầu của độc giả, do vậy ý nghĩa, tầm quan trọng của công tác lưu trữ tốt tài liệu càng ngày càng bị thu hẹp lại.
Thứ tư, nhận thức thiếu chính xác về đối tượng trực tiếp thực hiện vai trò quản lý nhà nước nhà nước về công tác văn thư, lưu trữ của huyện. Hiện nay, tất cả các Phòng Nội vụ huyện đều sử dụng cán bộ lưu trữ của cơ quan mình kiêm nhiệm thực hiện chức năng tham mưu cho UBND cấp huyện quản lý nhà nước về văn thư, lưu trữ của huyện. Đây là bất cập tồn tại ở tất cả các huyện thuộc tỉnh Sơn La, một cán bộ vừa làm văn thư, vừa làm lưu trữ của Phòng Nội vụ lại đảm nhiệm thêm
trách” như trong quy định tại Thông tư 02/2010/TT-BNV. Một mặt là công tác kiêm nhiệm, mặt khác hầu như cán bộ lưu trữ của các Phòng Nội vụ chỉ có trình độ Trung cấp hoặc Cao đẳng lưu trữ (một số nơi cán bộ còn không được đào tạo về lưu trữ) thì bản thân cán bộ đó không đủ khả năng làm tốt vai trò tham mưu của mình. Chính vì vậy, các Phòng Nội vụ của các huyện đều chưa thể hiện được rõ nét vai trò quản lý nhà nước về công tác văn thư, lưu trữ trên địa bàn huyện đó.
3.1.2. Hệ thống văn bản quy định, hướng dẫn nghiệp vụ công tác lưu trữ cấp huyện
Trên cơ sở nghiên cứu, tìm hiểu hệ thống văn bản quy định, hướng dẫn nghiệp vụ có liên quan đến việc tổ chức thực hiện công tác lưu trữ ở cấp huyện, tác giả nhận thấy, hệ thống này thiếu tính ổn định và thực sự không đầy đủ. Tác giả xin mạnh dạn chỉ ra những nhược điểm trong hệ thống văn bản quy định, hướng dẫn nghiệp vụ này trên các khía cạnh sau:
Một là, vị trí, chức năng, vai trò của bộ phận lưu trữ tại HĐND – UBND thường xuyên thay đổi. Thông tư 40/1998/TT-TCCP là văn bản đầu tiên chính thức xác lập vị trí của bộ phận lưu trữ, yêu cầu việc bố trí cán bộ lưu trữ chuyên trách thuộc Văn phòng UBND huyện để giúp Chánh Văn phòng và UBND huyện thực hiện quản lý nhà nước về công tác lưu trữ trong phạm vi huyện, trực tiếp quản lý kho lưu trữ của huyện và tài liệu hình thành trong quá trình hoạt động của cơ quan UBND huyện. Đến Thông tư 21/2005/TT-BNV, bộ phận lưu trữ tại HĐND – UBND các huyện đảm nhận vai trò của lưu trữ lịch sử, lưu trữ hiện hành và quản lý nhà nước về công tác văn thư, lưu trữ trên địa bàn huyện. Thông tư 02/2010/TT- BNV quy định chuyển chức năng quản lý nhà nước về công tác văn thư, lưu trữ trên địa bàn huyện cho Phòng Nội vụ, lưu trữ tại HĐND – UBND các huyện tiếp tục thực hiện song song hai nhiệm vụ của lưu trữ hiện hành và lưu trữ lịch sử. Đến khi Luật lưu trữ số 01/2011/QH13 chính thức có hiệu lực, lưu trữ HĐND – UBND các huyện chỉ còn là một lưu trữ hiện hành. Như vậy, chỉ trong vòng bẩy năm, lưu trữ của HĐND – UBND các huyện đã có sự thay đổi mạnh mẽ về vị trí, vai trò của mình, dẫn đến chưa kịp triển khai văn bản quy định vào nề nếp đã có một văn bản
Hai là, không có hướng dẫn cụ thể thống nhất về hình thức tổ chức bộ phận lưu trữ của HĐND – UBND huyện. Hiện nay việc tổ chức bộ phận lưu trữ các huyện đang làm theo thói quen cũ và quan điểm của lãnh đạo cơ quan.
Ba là, không xác định rõ được biên chế cụ thể đảm nhiệm vai trò tham mưu hoạt động quản lý nhà nước và thực hiện nghiệp vụ cho lưu trữ huyện. Hiện nay, các Văn phòng HĐND – UBND huyện vẫn tiếp tục thực hiện theo tinh thần của Thông tư 21/2005/TT-BNV để bố trí cán bộ lưu trữ của cơ quan là chuyên trách hay kiêm nhiệm, còn lại các phòng Nội vụ chưa quan tâm nhiều đến chức năng quản lý nhà nước được giao nên tận dụng cán bộ lưu trữ tiếp tục kiêm nhiệm.
Bốn là, hệ thống văn bản hướng dẫn nghiệp vụ lưu trữ nói chung thì tương đối đầy đủ, song gắn cụ thể với lưu trữ huyện thì rất hạn chế. Qua khảo sát tác giả thấy, liên quan trực tiếp đến lưu trữ cấp huyện mới chỉ có các văn bản hướng dẫn về vị trí của lưu trữ huyện, danh mục các cơ quan thuộc nguồn nộp lưu vào lưu trữ huyện (đã hết hiệu lực)…còn thiếu những văn bản hướng dẫn nghiệp vụ cụ thể cho lưu trữ huyện. Cho đến nay, các nghiệp vụ lưu trữ của lưu trữ huyện chủ yếu dựa vào những hướng dẫn chung cho tất cả các cơ quan, tất cả các cấp, cho nên thực sự chưa ảnh lớn đến việc cải thiện chất lượng công tác lưu trữ tài liệu cấp huyện.
3.1.3. Cán bộ làm công tác lưu trữ
Như đã trình bày ở phần thực trạng, trong những năm gần đây, lãnh đạo của HĐND, UBND các huyện đã có những quan tâm đến việc cải thiện chất lượng công tác lưu trữ bằng cách tuyển dụng những cán bộ được đào tạo theo chuyên ngành lưu trữ. Đặc biệt, trong vòng 5 năm qua, đội ngũ cán bộ được tuyển dụng theo chức danh lưu trữ chuyên trách cũng tăng lên đáng kể về số lượng. Với trình độ đào tạo từ Trung cấp trở lên với chuyên ngành Văn thư – Lưu trữ hoặc Quản trị văn phòng – Lưu trữ, các cán bộ này đã nắm được những kiến thức cơ bản về nghiệp vụ lưu trữ, quy định của nhà nước có liên quan đến vị trí công tác được giao. Tuy nhiên, vẫn tồn tại những bất cập trong công tác tuyển dụng, sử dụng, bồi dưỡng năng lực công tác đối với cán bộ lưu trữ ở HĐND, UBND các huyện cụ thể như sau:
chuyên trách nhưng lại yêu cầu cán bộ lưu trữ hỗ trợ cho cán bộ văn thư và hầu như chỉ thực hiện các công việc của cán bộ văn thư.
Vẫn còn những cán bộ không được đào tạo chuyên ngành lưu trữ lại đảm nhiệm công việc của cán bộ lưu trữ chuyên trách. Thậm chí, những chuyên ngành họ được đào tạo chỉ có thể thực hiện được những công việc rất nhỏ của cán bộ lưu trữ như chuyên ngành Thông tin – Thư viện, Công nghệ thông tin vẫn được bố trí làm cán bộ lưu trữ.
Hầu hết tất cả các cán bộ lưu trữ đều chưa có ý thức tự bồi dưỡng nâng cao trình độ chuyên môn công việc, làm việc theo thói quen, chịu ảnh hưởng nặng nề của tác phong, lề lối làm việc theo kiểu cũ, không chủ động thích nghi với những thay đổi mới. Đặc biệt, đội ngũ cán bộ lưu trữ trẻ có thời gian, điều kiện kinh tế lại không “hứng thú” tiếp tục theo đuổi nâng cao trình độ chuyên môn mà lại hướng sang các chuyên môn khác như: quản lý hành chính, quản trị nhân lực để có cơ hội chuyển sang khối chuyên viên thẩm định trong văn phòng.
Nhiều cán bộ lưu trữ cũng chưa nhận thức chính xác, đầy đủ về công việc của mình. Tuy các cán bộ này được giao nhiệm vụ thực hiện công tác lưu trữ của cơ quan nhưng chưa đầu tư công sức, thời gian, trí tuệ để nghiên cứu thực hiện những công việc khác của cán bộ lưu trữ như: tổ chức, biên chế, thống kê, nghiên cứu khoa học…chỉ tập trung vào việc chỉnh lý tài liệu và phục vụ được một phần nhu cầu tra cứu của độc giả.
Thiếu sự năng động, sáng tạo trong công việc cũng là một hạn chế nữa của cán bộ lưu trữ. Ít vận dụng hợp lý được những kiến thức đã học vào thực tiễn công tác, thụ động, nặng nề cơ chế “xin – cho”, làm việc mang tính chất đối phó hơn là đóng góp. Điều này một phần xuất phát từ hạn chế chủ quan của cán bộ, phần khác do sự tác động của môi trường làm việc chưa năng động, lại thiếu sự quan tâm đúng mức của lãnh đạo nên thái độ, tinh thần làm việc và năng lực sáng tạo của người cán bộ đều bị hạn chế.
Nhiều cán bộ lưu trữ thiếu kiến thức về tổ chức và quản lý. Công tác văn thư, lưu trữ là một phần trong hệ thống hoạt động thường xuyên của các cơ quan, tổ
có ít nhiều ảnh hưởng đến hiệu quả của hoạt động quản lý. Để nâng cao hiệu quả công việc của cơ quan nói chung và của bản thân nói riêng, cán bộ lưu trữ cần hình thành những kỹ năng nhất định về quản lý, tổ chức thực hiện công việc khoa học, có hệ thống. Bản thân cán bộ lưu trữ nếu không nắm chắc tất cả các quy định về công tác lưu trữ, không có cách thức làm việc hợp lý, chưa biết dựa vào hệ thống pháp luật để tư vấn cho lãnh đạo thì không thể làm tốt công tác lưu trữ và đảm bảo việc thực hiện những chế độ, quyền lợi của chính mình.
Một trong những nguyên nhân cơ bản khiến chất lượng hoạt động quản lý nhà nước trong công tác lưu trữ ở cấp huyện hiện nay ở Sơn La rất hạn chế là do cán bộ lưu trữ ở HĐND, UBND các huyện không có khả năng tham mưu, đề xuất với lãnh đạo những giải pháp, sáng kiến có thể triển khai vào thực tế. Tác giả nhận thấy, hệ thống văn bản hướng dẫn, chỉ đạo, thực hiện nghiệp vụ lưu trữ của các huyện còn nhiều yếu kém, hầu như chỉ mang tính chất nhắc lại quy định của các cơ quan quản lý cấp trên, không đề xuất ban hành được văn bản gắn liền với thực tiễn công tác lưu trữ của cơ quan mình.
3.1.4. Thực hiện các nghiệp vụ lưu trữ
Không xác định chính xác nguồn và thành phần tài liệu cần thu thập để bảo quản trong kho lưu trữ của cơ quan. Cán bộ lưu trữ chỉ quan tâm đến việc thu các tập công văn lưu từ bộ phận văn thư để tiến hành lập hồ sơ. Không có sự hướng dẫn hay tổ chức thu nộp các hồ sơ công việc hiện đang cất giữ tại phòng làm việc của các chuyên viên. Do vậy, kho lưu trữ chủ yếu chỉ bảo quản các hồ sơ là tập lưu công văn đi – đến, không đáp ứng nhu cầu tra cứu hồ sơ theo công việc.
Do không xây dựng được bảng thời hạn bảo quản tài liệu và cán bộ lưu trữ cũng không quan tâm cập nhật để triển khai các quy định mới đã được ban hành có liên quan đến việc xác định giá trị tài liệu, dẫn đến tất cả các tài liệu trong kho được định chung thời hạn bảo quản “Lâu dài”. Mặt khác, việc xác định giá trị tài liệu hoàn toàn dựa trên cảm tính và kinh nghiệm làm việc của cán bộ lưu trữ nên có thể khẳng định không có tính thống nhất giữa các đợt chỉnh lý tài liệu, giữa các thế hệ cán bộ lưu trữ và tài liệu không được định thời hạn bảo quản tương ứng với giá trị
Hiện nay, phần lớn các kho lưu trữ của các huyện thuộc tỉnh Sơn La chỉ tập trung xử lý được khối tài liệu thuộc phông lưu trữ UBND huyện. Tài liệu thuộc phông lưu trữ HĐND huyện chiếm số lượng ít, không đầy đủ và rất khó có thể khai thác được trong các kho lưu trữ do chỉ nằm rải rác lẫn trong các tập hồ sơ khác.
Ở một số kho lưu trữ huyện, do số lượng hồ sơ tương đối lớn nên đã đăng ký được từ hai đến ba quyển mục lục hồ sơ. Tuy nhiên, các mục lục hồ sơ này lại không được đăng ký tổng hợp trong công cụ Sổ đăng ký mục lục hồ sơ, dẫn đến tình trạng những cán bộ lưu trữ có thời hạn công tác dưới hai năm không nắm được cơ quan mình đã có bao nhiêu quyển mục lục và tài liệu được bảo quản từ năm nào