CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP VÀ THIẾT KẾ NGHIÊN CỨU
3.1.Khái quát về hoạt động kiểm soát chi trong hệ thống Kho bạc Nhà nƣớc
Ngày 29/5/1946, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký sắc lệnh thành lập Nha Ngân khố Quốc gia trực thuộc Bộ Tài chính để giúp Chính phủ giải quyết các nhiệm vụ cấp bách về tài chính và tiền tệ trong những ngày đầu của chính quyền cách mạng. Ngân khố quốc gia đã đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng chế độ tài chính tiền tệ độc lập, tự chủ, góp phần đƣa hai cuộc kháng chiến của dân tộc ta đi đến thắng lợi. Để tiếp tục thực hiện đƣờng lối đổi mới toàn diện nền kinh tế, đồng thời cải tiến thể chế quản lý và điều hành Ngân sách Nhà nƣớc, ngày 01/4/1990 Hội đồng Bộ trƣởng (nay là Chính phủ) đã quyết định thành lập hệ thống KBNN trực thuộc Bộ Tài chính và hệ thống KBNN chính thức đi vào hoạt động từ ngày đó.
Trải qua hơn 20 năm hình thành và phát triển, hệ thống KBNN đã khẳng định đƣợc mình là công cụ quan trọng không thể thiếu trong bộ máy hành chính công quyền của Nhà nƣớc, thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về quỹ NSNN, các quỹ tài chính nhà nƣớc, huy động vốn cho NSNN và cho đầu tƣ phát triển; có nhiệm vụ kiểm soát, thanh toán, chi trả các khoản chi của Ngân sách Nhà nƣớc và các nguồn vốn khác đƣợc giao theo quy định của pháp luật, và các nhiệm vụ khác; và là đầu mối duy nhất thực hiện nhiệm vụ tổ chức công tác kế toán NSNN.
Quản lý quỹ NSNN là chức năng cơ bản và chủ yếu của KBNN. Từ khi thành lập hệ thống KBNN trực thuộc Bộ Tài chính, công tác quản lý quỹ NSNN đã có sự đổi mới về chất, giúp cho việc quản lý, điều hành và giám sát tài chính, ngân sách của Quốc hội, Chính phủ và Bộ Tài chính đƣợc chủ động, an toàn và hiệu quả; đồng thời, bƣớc đầu tạo nên sự đồng bộ của các quy trình quản lý ngân sách, từ khâu xây dựng dự toán, phân bổ đến khâu kiểm soát, thanh toán và quyết toán NSNN, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý tài chính - Ngân sách Nhà nƣớc, cụ thể KBNN đã cung cấp đầy đủ, kịp thời các thông tin về tình hình thu, chi, tồn quỹ NSNN cho chính quyền và cơ quan tài chính các cấp, phục vụ cho công tác quản lý
và điều hành NSNN. Đối với công tác kiểm soát chi NSNN, trƣớc khi có Luật NSNN, KBNN chỉ thực hiện xuất quỹ NSNN mà chƣa thực hiện chức năng kiểm soát chi nên chƣa góp phần khắc phục tình trạng nguồn lực tài chính bị phân tán; NSNN chƣa thanh toán trực tiếp đến các đơn vị cung cấp hàng hoá dịch vụ mà thƣờng đƣợc tạm ứng về quỹ của các đơn vị để chi tiêu, tạo nên bức tranh tài chính thiếu lành mạnh và dễ phát sinh tiêu cực trong quá trình quản lý. Từ khi Luật NSNN có hiệu lực (năm 1997), vai trò của KBNN trong công tác kiểm soát chi đã đƣợc xác lập rõ và từng bƣớc đƣa nhiệm vụ quản lý chi NSNN đi vào nề nếp, theo đó KBNN có trách nhiệm thực hiện kiểm soát toàn bộ các khoản chi NSNN.
Về tổ chức bộ máy, Kho bạc Nhà nƣớc đƣợc tổ chức thành hệ thống dọc từ Trung ƣơng đến địa phƣơng theo đơn vị hành chính, bảo đảm nguyên tắc tập trung, thống nhất và đƣợc chia thành 3 cấp : Trung ƣơng, tỉnh, huyện để quản lý ngân sách của các cấp (Trung ương, tỉnh, huyện, xã). Trong mỗi đơn vị KBNN có bộ phận chuyên trách làm công tác kiểm soát chi NSNN (ở Trung ương có Vụ KSC là đơn vị tham mưu giúp Tổng giám đốc KBNN quản lý, chỉ đạo và hướng dẫn toàn hệ thống thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi; bên cạnh đó còn có Sở Giao dịch trực tiếp thực hiện kiểm soát chi các dự án lớn, dự án liên tuyến, liên tỉnh thực hiện trên nhiều địa bàn tỉnh, thành phố của các bộ, ngành Trung ương; ở KBNN tỉnh có phòng Kiểm soát chi, phòng giao dịch; ở KBNN huyện có bộ phận kiểm soát chi nằm trong Tổ tổng hợp hành chính) và đơn vị kế toán nhà nƣớc làm nhiệm vụ kiểm soát chi kinh phí thƣờng xuyên, hạch toán kế toán NSNN, thanh toán, báo cáo kế toán NSNN (ở Trung ương có Vụ Kế toán nhà nước, ở tỉnh có Phòng Kế toán, ở huyện có Tổ kế toán nhà nước).
Sơ đồ 3.1: Sơ đồ tổ chức bộ máy của hệ thống KBNN (Nguồn: Tác giả tổng hợp ) KBNN Vụ Tổng hợp pháp chế Vụ Tổ chức cán bộ Vụ Kiểm soát chi Cục CNTT Cục Quản lý ngân quỹ QG Văn phòng KBNN Vụ Tài vụ quản trị Cục Kế toán Nhà nƣớc Vụ Kho quỹ Vụ Thanh tra kiểm tra Phòng Giao dịch Bộ phận kế toán Bộ phận hành chính, tổng hợp KBNN cấp tỉnh KBNN cấp huyện Phòng Tổ chức cán bộ Văn phòng Phòng Thanh tra kiểm tra Phòng Tin học Phòng Kế toán Phòng KSC Vụ Hợp tác quốc tế Phòng Tài vụ Các đơn vị sự nghiệp: - Tạp chí NQQG - Sở Giao dịch KBNN - Trƣờng nghiệp vụ
3.2. Tổng quan về đề án Thống nhất đầu mối kiểm soát các khoản chi Ngân sách Nhà nƣớc qua hệ thống Kho bạc Nhà nƣớc
Đề án “Thống nhất đầu mối kiểm soát các khoản chi NSNN qua hệ thống KBNN” là một nội dung quan trọng trong việc triển khai thực hiện Chiến lƣợc phát triển KBNN đến 2020 đã đƣợc Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 138/2007/QĐ-TTg ngày 21/08/2007, đến nay Đề án đã hoàn thành và đƣợc Lãnh đạo Bộ Tài chính chấp thuận (tại Tờ trình Bộ số 107/TTr-KBNN ngày 24/04/2017 của Kho bạc Nhà nước) làm căn cứ để triển khai thực hiện thống nhất trong hệ thống KBNN.
Quyết định 3219/QĐ-KBNN ngày 10/07/2017 về việc phê duyệt Đề án “Thống nhất đầu mối kiểm soát các khoản chi NSNN qua hệ thống KBNN” có những mục tiêu và nội dung cụ thể nhƣ sau:
Mục tiêu của Đề án:
- Thống nhất đầu mối kiểm soát các khoản chi của Ngân sách Nhà nƣớc tại hệ thống KBNN, bao gồm tập trung các khoản chi thƣờng xuyên, chi đầu tƣ, chi chƣơng trình mục tiêu quốc gia… giao cho một đầu mối (Phòng/bộ phận kiểm soát chi) thực hiện kiểm soát thanh toán; qua đó sẽ tạo thuận lợi hơn nữa cho đơn vị sử dụng ngân sách, Chủ đầu tƣ, Ban quản lý dự án trong giao dịch chi Ngân sách Nhà nƣớc tại KBNN.
- Đáp ứng yêu cầu thực hiện cơ chế một cửa, cơ chế một cửa liên thông trong hệ thống KBNN theo hƣớng “một cửa một giao dịch viên” trong kiểm soát chi NSNN theo Quyết định số 09/QĐ-TTg ngày 25/3/2015 của Thủ tƣớng Chính phủ và Quyết định số 2277/QĐ-BTC ngày 02/11/2015 của Bộ trƣởng Bộ Tài chính.
- Hƣớng đến một hệ thống KBNN hiện đại, chuyên nghiệp theo Chiến lƣợc phát triển KBNN đến năm 2020 đã đƣợc phê duyệt.
- Thuận lợi trong việc ứng dụng công nghệ thông tin, mở tài khoản, giao nhận hồ sơ, thanh toán qua mạng; góp phần đẩy mạnh cải cách thủ thủ hành chính, đơn giản hồ sơ, chứng từ kiểm soát chi; tiến tới kiểm soát chi điện tử, rút ngắn thời gian xử lý hồ sơ chứng từ chi Ngân sách Nhà nƣớc tại hệ thống KBNN.
Nội dung của Đề án:
Thực hiện thống nhất nhiệm vụ kiểm soát các khoản chi Ngân sách Nhà nƣớc qua hệ thống KBNN theo hƣớng tập trung vào một đầu mối; theo đó, nhiệm vụ kiểm soát các khoản chi NSNN và các nguồn vốn khác qua KBNN theo quy định của pháp luật sẽ đƣợc giao cho phòng/bộ phận kiểm soát chi thực hiện, bao gồm từ khâu: tiếp nhận hồ sơ giấy hoặc tiếp nhận hồ sơ điện tử trên dịch vụ công; kiểm soát hồ sơ; nhập yêu cầu thanh toán (bao gồm tất cả các khoản chi từ tài khoản dự toán, tài khoản tiền gửi, tài khoản tạm thu tạm giữ của các đơn vị dự toán, đơn vị sự nghiệp, chủ đầu tư, ban quản lý dự án, tổ chức làm nhiệm vụ hỗ trợ bồi thường giải phóng mặt bằng); đối chiếu, xác nhận với các đơn vị sử dụng ngân sách, chủ đầu tƣ về các khoản đã kiểm soát, thanh toán, chi trả; số dƣ còn lại của các nguồn vốn đƣợc giao kiểm soát chi.
Thay đổi mô hình đối với các đơn vị KBNN cấp huyện (KBNN quận, huyện, thành phố, thị xã thuộc KBNN tỉnh, thành phố hiện nay chỉ có cấp tổ, không có phòng): thực hiện xóa bỏ cấp tổ và sắp xếp tổ chức bộ máy của các đơn vị KBNN cấp huyện thực hiện làm việc theo chế độ chuyên viên.
Đề án của KBNN thực hiện từ năm 2015-2017 của KBNN, đề án sử dụng phân tích, tổng hợp, so sánh, tổ chức Hội thảo tại KBNN để lấy ý kiến tham gia trực tiếp của Giám đốc, Trƣởng phòng Kiểm soát chi, Trƣởng phòng Kế toán Nhà nƣớc thuộc KBNN tỉnh, thành phố. Đề tài đánh giá thực trạng về mô hình tổ chức và quy trình nghiệp vụ công tác kiểm soát chi Ngân sách Nhà nƣớc qua hệ thống KBNN, đƣa ra những kết quả đã đạt đƣợc, điểm còn hạn chế và những nguyên nhân của việc hạn chế. Từ đó xây dựng đề xuất mô hình tổ chức trong công tác kiểm soát các khoản chi NSNN trong hệ thống KBNN nhằm đổi mới công tác quản lý, kiểm soát chi qua KBNN.
Đề án đã hoàn thành và đƣợc Lãnh đạo Bộ Tài chính chấp thuận (tại Tờ trình số 107/TTr-KBNN ngày 24/04/2017 của Kho bạc Nhà nước) làm căn cứ để triển khai thực hiện thống nhất trong hệ thống KBNN.
Hiện nay, theo kế hoạch triển khai Đề án, KBNN đã tổ chức triển khai thí điểm Đề án tại KBNN Phú Thọ và KBNN Thừa Thiên - Huế từ tháng 5/2017, Sở giao dịch KBNN từ tháng 7/2017, KBNN Thái Nguyên từ tháng 8/2017 và triển khai diện rộng trên toàn quốc từ tháng 10/2017.
Nhìn chung, Đề án đã đánh giá thực trạng về mô hình tổ chức và quy trình nghiệp vụ công tác kiểm soát chi Ngân sách Nhà nƣớc qua hệ thống KBNN, từ đó xây dựng đề xuất mô hình tổ chức trong công tác kiểm soát các khoản chi NSNN trong hệ thống KBNN theo mô hình thống nhất đầu mối.