Nhóm giải pháp về công tác tổ chức thựchiện công tiếp kiểm soát ch

CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP VÀ THIẾT KẾ NGHIÊN CỨU

4.2. Một số giải pháp và kiến nghị nhằm hoàn thiện hoạt động kiểm soát chi Ngân

4.2.2. Nhóm giải pháp về công tác tổ chức thựchiện công tiếp kiểm soát ch

sách Nhà nước

4.2.2.1. Về tổ chức nhân sự

Hệ thống chính trị hiện nay đang thực hiện rà soát, sắp xếp tổ chức bộ máy theo hƣớng tinh gọn, hoạt động hiệu lực hiệu quả, đồng thời cơ cấu lại đội ngũ công chức theo tinh thần Nghị quyết số 39/NQ-TW. Vì vậy, KBNN nói riêng và các đơn vị trong ngành tài chính nói chung cũng không nằm ngoài đối tƣợng thực hiện rà soát, sắp xếp lại tổ chức bộ máy.

Bên cạnh đó, để đạt mục tiêu giảm tối thiểu 10% biên chế đƣợc giao vào năm 2021, hệ thống KBNN phải thực hiện các giải pháp mạnh để tinh giản. Hiện nay, biên chế tập trung chủ yếu ở KBNN cấp huyện (10.091 ngƣời). Vì vậy, để tinh giản biên chế, ngoài việc sắp xếp tổ chức bộ máy tinh gọn, sẽ phải sắp xếp lại các vị trí công việc đƣợc giao, tạo tính chủ động và trách nhiệm đối với công chức.

Tuy nhiên, để bộ máy hoạt động có hiệu lực, hiệu quả, đề xuất nghiên cứu để tránh tình trạng tinh giản biên chế theo kiểu “cào bằng”, đơn vị nào cũng giảm 10% biên chế đƣợc giao, mà chỉ tập trung giảm biên chế ở những chỗ thừa, khâu yếu, nhƣng vẫn phải tập trung cho chỗ cần, tránh để công chức bị quá tải công việc, cụ thể:

Thứ nhất, đề xuất tổ chức, sắp xếp lại những đơn vị do tác động của quy trình nghiệp vụ và sự phát triển của công nghệ thông tin:

Hiện nay, cả hệ thống KBNN có 43 phòng Giao dịch và 15 KBNN thành phố thuộcvà trực thuộc KBNN cấp tỉnh để thực hiện nhiệm vụ của KBNN cấp huyện trên địa bàn tỉnh lỵ.

Mô hình tổ chức bộ máy và nhân sự của phòng Giao dịch hiện nay nhƣ một KBNN cấp huyện. Về đối tƣợng quản lý thì chỉ thực hiện kiểm soát, giao dịch với các đơn vị sử dụng ngân sách trên địa bàn tỉnh lỵ và cấp phƣờng, xã còn các đơn vị sử dụng ngân sách Trung ƣơng và ngân sách tỉnh lại do phòng Kiểm soát chi và phòng Kế toán nhà nƣớc thực hiện.

Trƣớc đây, khi các quy trình nghiệp vụ KBNN còn chƣa đƣợc hiện đại hóa, việc thành lập Phòng Giao dịch đã giải quyết đƣợc các nhiệm vụ mang tính chất

giao dịch trực tiếp, tạo điều kiện để các phòng nghiệp vụ thuộc KBNN cấp tỉnh thuận lợi trong việc chỉ đạo nghiệp vụ đối với KBNN cấp huyện. Tuy nhiên, đến nay với việc hiện đại hóa các quy trình nghiệp vụ, công nghệ thông tin của KBNN và các đơn vị sử dụng ngân sách trên địa bàn cũng phát triển đề xuất sắp xếp Phòng Giao dịch và KBNN thành phố thuộc tỉnh trên địa bàn tỉnh lỵ.

Thứ hai, đề xuất tổ chức KBNN khu vực:

- Tổ chức mô hình KBNN khu vực trong phạm vi địa bàn của tỉnh để thực hiện nhiệm vụ trên địa bàn đảm bảo đúng các quy định của Hiến pháp, Luật Ngân sách nhà nƣớc về quản lý tài chính ngân sách.

- KBNN khu vực chịu sự quản lý trực tiếp của KBNN cấp tỉnh trên địa bàn để thực hiện nhiệm vụ thu, chi NSNN.

Kiến nghị với Bộ Tài chính: Phê duyệt Đề án thành lập KBNN khu vực để KBNN có căn cứ nghiên cứu, định hƣớng để chuẩn bị các điều kiện thực hiện thành lập KBNN khu vực nhƣ rà soát nghiên cứu, sửa đổi quy trình nghiệp vụ, phƣơng án quy hoạch, đầu tƣ XDCB, rà soát sắp xếp phƣơng án nhân sự.

4.2.2.2. Giải pháp về tổ chức nghiệp vụ

Thứ nhất, hoàn thiện quy trình nghiệp vụ đáp ứng mô hình thống nhất đầu mối:

(1) Hoàn thiện quy trình luân chuyển chứng từ trong hệ thống KBNN theo hƣớng bàn giao điện tử trên hệ thống TABMIS giữa Phòng/bộ phận kiểm soát chi và kế toán. Đồng thời quy định thống nhất về việc dự thảo tờ trình Lãnh đạo đối với cả 2 loại chi đầu tƣ và chi thƣờng xuyên theo ngƣỡng chi.

- Để cải cách thủ tục hành chính, trình Bộ ghép giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tƣ với giấy rút vốn đầu tƣ đối với nguồn vốn trong nƣớc; Trình Bộ bổ sung quy định tại Thông tƣ số 161/2012/TT-BTC ngày 02/10/2012; Thông tƣ số 39/2016/TT- BTC ngày 01/3/2016: quy định rõ nguyên tắc lƣu chứng từ tại Phòng/bộ phận kiểm soát chi; Trình Bộ sửa đổi Thông tƣ số 61/2014/TT-BTC theo hƣớng: Phòng/bộ phận KSC sẽ là đơn vị tiếp nhận từ ĐVSDNS/chủ đầu tƣ. Đồng thời ban hành văn bản pháp lý quy định bản xác nhận số dƣ TKTG tại KBNN và Bảng đối chiếu tình hình sử dụng ngân sách tại KBNN, theo hƣớng phòng/bộ phận KSC xác nhận.

- Pháp lý hóa về lƣu trữ chứng từ quản lý hồ sơ tại Phòng/bộ phận kiểm soát chi, theo hƣớng: (i) Đối với chi đầu tƣ: lƣu hồ sơ theo từng dự án nhƣ hiện nay; (i) Đối với chi thƣờng xuyên: hồ sơ pháp lý lƣu theo đơn vị, chứng từ thanh toán lƣu theo tập chứng từ hàng ngày.

Kiến nghị Bộ Tài chính:

- Sửa đổi Thông tƣ số 08/2016/TT-BTC và Thông tƣ số 77/2017/TT-BTC: Hiện nay, mẫu giấy đề nghị thanh toán (chứng từ mệnh lệnh) và giấy rút vốn đầu tƣ về mặt chỉ tiêu là gần giống nhau, do đó đề nghị thực hiện ghép 2 mẫu này làm một. Các đơn vị khi thực hiện thanh toán (nguồn vốn trong nƣớc) với KBNN chỉ gửi giấy rút vốn đầu tƣ đề nghị KBNN thanh toán.

Thứ hai, ban hành Nghị định quy định Bộ thủ tục hành chính trong lĩnh vực KBNN

Hiện nay, việc kiểm soát chi ngân sách nhà nƣớc qua Kho ba ̣c nhà nƣớc bao gồm các lĩnh vực: chi thƣờng xuyên, chi đầu tƣ XDCB, tuy nhiên, các thủ tục hành chính đƣợc quy định ở nhiều Thông tƣ khác nhau, cụ thể: Thông tƣ số 161/2012/TT-BTC và Thông tƣ số 39/2016/TT-BTC (đối với chi thường xuyên); Thông tƣ số 08/2016/TT-BTC và Thông tƣ số 108/2016/TT-BTC (đối với chi đầu tư XDCB).

Theo đó, để đảm bảo chủ động trong thực hiện nhiệm vụ, tính đồng bộ về thủ tục hành chính trong lĩnh vực kiểm soát chi ngân sách nhà nƣớc qua Kho bạc Nhà nƣớc và phù hợp với quy đi ̣nh của Luâ ̣t văn bản quy pha ̣m pháp luâ ̣t năm 2015 đã đƣơ ̣c Quốc hô ̣i ban hành. Kiến nghị Chính phủ ban hành Nghị định quy định thủ tục hành chính trong lĩnh vực KBNN.

Thứ ba, đối với chi thƣờng xuyên

Căn cứ Ban hànhNghị định quy định Bộ thủ tục hành chính về chi NSNN, Trình Bộ Tài chính ban hành Thông tƣ thay thế Thông tƣ số 161/2012/TT-BTC ngày 02/10/2012; số 39/2016/TT-BTC ngày 01/3/2016 theo hƣớng tháo gỡ các vƣớng mắc cho các đơn vị; cụ thể:

- Quy đinh Bảng thanh toán tiền lƣơng theo mẫu ban hành kèm theo Quyết định số 19/2006/QĐ-BTC ngày 30/03/2006 của Bộ Tài chính về việc ban hành chế

độ kế toán hành chính sự nghiệp - Mẫu số C02a – HD. Trong đó quy định đầy đủ các chỉ tiêu nhƣ: Hệ số lƣơng, hệ số phụ cấp chức vụ, các khoản trừ vào lƣơng nhƣ bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế... để các đơn vị sử dụng ngân sách có căn cứ gửi KBNN cũng nhƣ quy định rõ trách nhiệm kiểm soát chi của KBNN.

- Đối với một số khoản chi theo hợp đồng nhƣng không có Biên bản nghiệm thu theo từng lần nhƣ: Hợp đồng bảo hiểm, hợp đồng kiểm toán, hợp đồng thuê viễn thông...; hoặc một số đơn vị kết hợp việc nghiệm thu và thanh lý hợp đồng trên cùng một văn bản; hoặc một số khoản chi chỉ có Biên bản bàn giao nhƣ: Hợp đồng mua thuốc, hợp đồng mua văn phòng phẩm...

Do vậy, để tháo gỡ vƣớng mắc cho các đơn vị, đồng thời vẫn đảm bảo các yêu cầu về kiểm soát, thanh toán; đề xuất: (i) Chỉ đối với khoản chi mua sắm tài sản, chi mua, đầu tƣ tài sản vô hình; chi mua sắm tài sản dùng cho công tác chuyên môn; chi phí nghiệp vụ chuyên môn của từng ngành, chi mua vật tƣ văn phòng đơn vị gửi: Biên bản nghiệm thu bàn giao tiếp nhận tài sản; (ii) Các khoản chi phải gửi Hợp đồng còn lại, đơn vị gửi: Bảng xác định khối lƣợng hoàn thành theo hợp đồng đề nghị thanh toán.

Trong đó: Đối với biên bản giao nhận, Bảng xác nhận khối lƣợng hoàn thành phải thể hiện đƣợc khối lƣợng, giá trị thanh toán căn cứ theo quy định của hợp đồng, phải đƣợc đại diện các bên ký và đóng dấu.

- Đồng thời cụ thể hóa quy định của Luật NSNN: Quy định quy trình, hồ sơ thủ tục kiểm soát chi theo kết quả thực hiện quy định tại Luật Ngân sách năm 2015 và nghị định 163/2016/NĐ-BTC đã có quy định về về kiểm soát chi theo kết quả thực hiện (Kiểm soát theo dự toán, chứng từ chuyển tiền của đơn vị). Đồng thời quy định hình thức thanh toán trƣớc kiểm soát sau đối với một số khoản chi (hợp đồng thanh toán nhiều lần...).

- Trong giai đoạn tới khi KBNN triển khai công tác thanh tra chuyên ngành trong diện rộng, đề xuất xây dựng quy trình kiểm soát chi NSNN (trong đó có kiểm soát chi thƣờng xuyên) theo độ tín nhiệm của các đơn vị sử dụng ngân sách (căn cứ vào kết quả thanh tra chuyên ngành của KBNN cũng như kết quả thanh tra kiểm toán để xây dựng tiêu chí đánh giá độ tín nhiệm của các đơn vị trong chi tiêu ngân

sách). Từ đó, KBNN phân loại đơn vị để thực hiện kiểm soát (đơn vị thực hiện chế độ chi tốt, đơn vị an ninh, quốc phòng).

Thứ tƣ, đối với chi đầu tƣ

(i) Đề xuất sửa đổi quy định tại các văn bản đảm bảo đồng bộ về cơ chế chính sách:

- Về kéo dài thời gian thực hiện và giải ngân kế hoạch vốn đầu tƣ công

Tại Khoản 1, Điều 76, Luật Đầu tƣ công quy định: “Thời gian giải ngân vốn kế hoạch đầu tư công hằng năm được kéo dài sang năm sau. Trường hợp đặc biệt, được cấp có thẩm quyền cho phép thì được kéo dài thời gian giải ngân nhưng không quá kế hoạch đầu tư công trung hạn.”

Tuy nhiên, theo quy định tại Điều 46, Nghị định số 77/2015/NĐ-CP thì việc kéo dài thời gian thực hiện và giải ngân kế hoạch đầu tƣ hàng năm chƣa phù hợp với quy định tại Luật Đầu tƣ công: thẩm quyền cho phép kéo dài không theo quy định tại Luật đầu tƣ công; ngoài ra, các bộ, ngành, địa phƣơng phải thực hiện thêm quy trình, thủ tục kéo dài.

Qua những năm thực hiện Luật Đầu tƣ công, Luật Ngân sách Nhà nƣớc và các Nghị định hƣớng dẫn Luật, việc quy định vốn đầu tƣ hàng năm không sử dụng hết đƣợc chuyển sang năm sau đã tạo sức ì cho các đơn vị với tâm lý “năm nay không thực hiện hết thì còn năm sau”, điều này đã phần nào ảnh hƣởng đến tiến độ thực hiện dự án. Thực tế cho thấy, tỷ lệ giải ngân vốn đầu tƣ công hàng năm những năm gần đây thấp hơn so với những năm chƣa triển khai thực hiện Luật Đầu tƣ công, dẫn đến hiệu quả sử dụng vốn đầu tƣ công không đạt đƣợc kết quả nhƣ mong đợi.

Vì vậy, để khắc phục tình trạng nêu trên và hạn chế việc chuyển nguồn nhƣ hiện nay, đối với việc kéo dài thời gian thực hiện và thời gian giải ngân kế hoạch vốn đầu tƣ công cần phải nghiên cứu sửa đổi đồng bộ từ Luật Đầu tƣ công đến các văn bản hƣớng dẫn theo hƣớng: Thời gian thực hiện và giải ngân vốn đầu tƣ công hằng năm đƣợc thực hiện đến hết ngày 31/01 năm sau.Trừ các dự án khẩn cấp nhằm khắc phục kịp thời các sự cố thiên tai và các trƣờng hợp bất khả kháng khác,các dự án sử dụng nguồn vốn chƣa đƣa vào cân đối ngân sách; thời gian thực hiện và thanh toán

đối với kế hoạch vốn hàng năm thực hiện đến ngày 31 tháng 01 năm tiếp theo, các đơn vị phối hợp với Kho bạc Nhà nƣớc nơi giao dịch thực hiện chuyển số vốn còn lại chƣa giải ngân trong năm kế hoạch sang năm sau theo quy định hiện hành.

- Đối với việc tạm cấp ngân sách và xử lý thiếu hụt tạm thời quỹ Ngân sách Nhà nƣớc:

Hiện nay, theo quy định tại Điều 51, Luật NSNN có quy định chi đầu tƣ đƣợc phép tạm cấp đối với một số trƣờng hợp sau:

+ Chi cho dự án chuyển tiếp thuộc các chƣơng trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia; các dự án đầu tƣ chuyển tiếp quan trọng, cấp bách khác để khắc phục hậu quả thiên tai, thảm họa, dịch bệnh.

+ Chi đầu tƣ các chƣơng trình, dự án sử dụng vốn ODA và vốn vay ƣu đãi từ nhà tài trợ chƣa đƣợc dự toán hoặc vƣợt so với dự toán đƣợc giao.

Đồng thời, tại Điều 58, Luật NSNN quy định: trƣờng hợp quỹ ngân sách trung ƣơng, quỹ ngân sách cấp tỉnh, quỹ ngân sách cấp huyện và cấp xã thiếu hụt tạm thời thì đƣợc phép tạm ứng từ quỹ dự trữ tài chính trung ƣơng hoặc địa phƣơng và các nguồn tài chính hợp pháp khác để xử lý và phải hoàn trả trong năm ngân sách.

Tuy nhiên tại Luật Đầu tƣ công và Nghị định số 77/2015/NĐ-CP ngày 10/09/2015 về kế hoạch đầu tƣ công trung hạn và hàng năm không quy định về việc dự án đầu tƣ đƣợc tạm cấp ngân sách vào thời điểm đẩu năm ngân sách và dự án đầu tƣ sử dụng các nguồn lực tài chính hợp pháp trong trƣờng hợp thiếu hụt về nguồn vốn mà dự án đã đƣợc cấp có thẩm quyền quyết định đầu tƣ và dự án đã đƣợc giao kế hoạch vốn đầu tƣ hằng năm, kế hoạch đầu tƣ công trung hạn.

Vì vậy, đề nghị Nghị định sửa đổi Nghị định số 77/2015/NĐ-CP bổ sung quy định đối với trƣờng hợp dự án đầu tƣ đƣợc tạm cấp ngân sách vào thời điểm đẩu năm ngân sách và dự án đầu tƣ sử dụng các nguồn lực tài chính hợp pháp trong trƣờng hợp thiếu hụt về nguồn vốn mà dự án đã đƣợc cấp có thẩm quyền quyết định đầu tƣ và dự án đã đƣợc giao kế hoạch vốn đầu tƣ hằng năm, kế hoạch đầu tƣ công trung hạn.

(ii) Đề xuất tiếp tục cải cách thủ tục hành chính đối với hồ sơ kiểm soát chi đầu tƣ

Nghị quyết số 70/NQ-CP ngày 03/8/2017 về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu đẩy nhanh tiến đô ̣ thƣ̣c hiê ̣n và giải ngân kế hoa ̣ch vốn đầu tƣ công năm 2017, theo đó quy định: “Bộ Tài chính: Tiếp tục rà soát thủ tục giải ngân nhằm tạo thuận lợi cho chủ đầu tư thanh, quyết toán vốn đầu tư công năm 2017.” Do đó, tiếp tục cải cách giảm bớt thủ tục hành chính trong công tác kiểm soát chi NSNN, đồng thời thuận lợi trong việc triển khai xây dựng các dịch vụ công điện tử phục vụ kiểm soát chi Ngân sách Nhà nƣớc qua mạng theo chỉ đạo của Chính phủ.

Hồ sơ pháp lý của dự án đầu tƣ theo quy định Chủ đầu tƣ phải gửi qua KBNN rất nhiều, mỗi loại hồ sơ rất dày, có những hồ sơ không cần thiết; cụ thể:

- Đề xuất bỏ Dự toán chuẩn bị đầu tƣ:

Tại Nghị định số 59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015 của Chính phủ hƣớng dẫn Luật Xây dựng quy định: “a) Giai đoạn chuẩn bị dự án gồm các công việc: Tổ chức lập, thẩm định, phê duyệt Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (nếu có); lập, thẩm định, phê duyệt Báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc Báo cáo kinh tế - kỹ thuật đầu tư xây dựng để xem xét, quyết định đầu tư xây dựng và thực hiện các công việc cần thiết khác liên quan đến chuẩn bị dự án;” Nhƣ vậy giai đoạn chuẩn bị đầu tƣ bao gồm rất nhiều công việc, và chủ yếu là công việc tƣ vấn.

Theo quy định tại Nghị định số 32/2015/NĐ-CP ngày 25/3/2015 của Chính phủ về quản lý chi phí đầu tƣ xây dựng, và các Thông tƣ hƣớng dẫn của Bộ Xây dựng hiện nay chỉ hƣớng dẫn nội dung và phƣơng pháp lập tổng mức đầu tƣ, lập dự toán công trình, dự toán gói thầu (dự toán gói thầu tƣ vấn, gói thầu xây lắp…); không hƣớng dẫn nội dung và phƣơng pháp lập dự toán chi phí công tác chuẩn bị đầu tƣ, thẩm quyền phê duyệt dự toán chi phí chuẩn bị đầu tƣ. Do vậy các chủ đầu tƣ lung túng và không biết lập, phê duyệt dự toán chi phí cho công tác này, mà thực