CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP VÀ THIẾT KẾ NGHIÊN CỨU
3.5.Đánh giá chung về công táckiểm soát chi NSNN
3.5.1. Thành công
3.5.1.1. Về lập kế hoạch kiểm soát chi NSNN
Công tác lập kế hoạch và dự kiến nhu cầu chi tiêu của NSNN đã đạt đƣợc kết quả nhất định, thông quá công tác lập kế hoạch kiểm soát chi NSNN từ KBNN các tỉnh, thành phố (phòng KSC dự kiến nhu cầu chi đầu tư, phòng kế toán dự kiến nhu cầu chi thường xuyên). KBNN tổng hợp dự kiến nhu cầu chi của cả năm và điều chỉnh theo từng tháng,quý trong năm đáp ứng nhu cầu chi tiêu của các đơn vị sử dụng ngân sách không bị thiếu hụt nguồn chi.KBNN đã luôn đáp ứng đƣợc đầy đủ, kịp thời các nhu cầu thanh toán, chi trả của NSNN và các đơn vị giao dịch. Việc điều hành ngân quỹ nhà nƣớc tập trung, thống nhất đã tạo ra một lƣợng vốn tạm thời nhàn rỗi, đƣợc sử dụng để tạm ứng cho NSNN khi nguồn thu chƣa tập trung kịp; hỗ trợ đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng để thu hút nguồn vốn đầu tƣ của các tổ chức trong và ngoài nƣớc… Qua đó, thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của các địa phƣơng, góp phần vào sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc. Tuy nhiên, công tác quản lý ngân quỹ nhà nƣớc trong những năm qua mới chủ yếu tập trung vào yếu tố đảm bảo an toàn. Yếu tố hiệu quả trong quản lý nguồn ngân quỹ nhà nƣớc tạm thời nhàn rỗi tuy bƣớc đầu đã đƣợc đặt ra, song chƣa đạt đƣợc nhƣ mục tiêu Chiến lƣợc phát triển KBNN.
KBNN trình Chính phủ ban hành Nghị định 24/2016/NĐ-CP quy định chế độ quản lý ngân quỹ Nhà nƣớc do Chính phủ ban hành ngày 5/4/206 là bƣớc hoàn thiện hành lang pháp lý thực hiện chiến lƣợc phát triển KBNN đến năm 2020. Nghị định này quy định các nguyên tắc quản lý ngân quỹ nhà nƣớc; các nghiệp vụ quản lý ngân quỹ nhà nƣớc trong hệ thống KBNN; nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan, đơn vụ liên quan trong việc quản lý ngân quỹ nhà nƣớc. Theo đó, việc thực hiện quản lý ngân quỹ nhà nƣớc phải tập trung, thống nhất trong toàn hệ thống KBNN. Thực hiện tập trung nhanh mọi nguồn thu nhằm đáp ứng đầy đủ, kịp thời nhu cầu thanh toán, chi trả của NSNN và các đơn vụ giao dịch tại KBNN theo quy định.
Với số đề nghị cam kết chi của các đơn vị sử dụng ngân sách và chủ đầu tƣ đối với các khoản chi của Ngân sách Nhà nƣớc đã đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền giao dự toán đối với chi thƣờng xuyên hoặc giao kế hoạch vốn đối với chi đầu tƣ, có hợp đồng mua bán hàng hóa, dịch vụ theo chế độ quy định và có giá trị hợp đồng từ 200 triệu đồng, trở lên đối với các khoản chi thƣờng xuyên hoặc từ 1.000 triệu đồng trở lên trong chi đầu tƣ xây dựng cơ bản (trừ một số khoản chi đặc thù) để KBNN xây dựng nhu cầu chi theo tiến độ của các khoản chi.
KBNN lập kế hoạch phân bổ kiểm soát chi các dự án đầu tƣ và chi thƣờng xuyên cho cácbộ, ngành, địa phƣơng đảm bảo nguyên tắc thuận tiện giao dịch cho các chủ đầu tƣ và Kho bạc nhà nƣớc kiểm soát chi của dự án.KBNN đảm bảo đủ quỹ Ngân sách Nhà nƣớc để chi cho dự án theo tiến độ và kế hoạch vốn đƣợc thông báo.Kế hoạch kiểm soát chi đƣợc lập vào đầu năm theo đótừng cán bộ kiểm soát chi phối hợp chặt chẽ với các đơn vị sử dụng ngân sách/chủ đầu tƣ để thực hiện việc thanh toán các khoản chi NSNN (từ khâu lập, hoàn thiện hồ sơ đến khâu tiếp nhận hồ sơ thanh toán), đảm bảo đúng quy định của pháp luật hƣớng dẫn đơn vị về các quy định cũng nhƣ quy trình kiểm soát chi. Đồng thời cán bộ kiểm soát chi KBNN thƣờng xuyên hƣớng dẫn nhắc nhở các đơn vị:trong trƣờng hợp các khoản chi NSNN đã có đủ hồ sơ, thủ tục, đủ điều kiện thanh toán theo quy định của pháp luật thì đơn vị làm thủ tục thanh toán ngay với KBNN, tránh dồn vào một thời điểm, nhất là thời điểm cuối nămđảm bảo 100% các khoản chi Ngân sách Nhà nƣớc (chi đầu tư, chi thường xuyên) đƣợc kiểm soát.
Ngoài những thành công kể trên, sau giai đoạn triển khai Đề án thống nhất đầu mối do thay đổi mô hình tổ chức, mỗi đơn vị sử dụng ngân sách do một cán bộ phụ trách nên công tác lập kế hoạch nhu cầu chi đơn vị sử dụng ngân sách nhanh chóng. Công tác lập kế hoạch chi do một phòng, một bộ phận thực hiện, đảm bảo nhanh chóng kịp thời đặc biệt là đối với các nguồn vốn sự nghiệp có tính chất đầu tƣ cũng nhƣ chƣơng trình mục tiêu (được giao cả bằng kế hoạch vốn và dự toán chi thường xuyên) trƣớc đây do 2 phòng (phòng kế toán và phòng kiểm soát chi thực hiện kiểm soát).
Công tác tổng hợp báo cáo do phòng kiểm soát chi đảm nhiệm đảm bảo đơn giản và không chồng chéo, không nhƣ trƣớc khi triển khai Đề án thực hiện kiểm soát chi tại 02 phòng do đó khi tổng hợp báo cáo về NSNN phần chi từ dự toán sẽ gặp khó khăn phải tổng hợp cả 2 phòng, hoặc tổng hợp báo cáo theo nguồn vốn nhƣ nguồn vốn chƣơng trình mục tiêu thì rất nhiều dự án nhỏ lẻ dƣới 1 tỷ đồng, nên số liệu báo cáo cũng nhƣ dự kiến nhu cầu chi cũng phải tổng hợp từ 2 phòng/bộ phận kiểm soát chi và kế toán. Đồng thời thuận lợi trong viêc ứng dụng CNTT, phân luồng giao nhận hồ sơ, chứng từ khi các đơn vị thực hiện gửi hồ sơ chứng từ qua dịch vụ công của KBNN.
3.5.1.2. Về tổ chức thực hiện công tác kiểm soát chi NSNN
a. Tổ chức và nhân sự
Kho bạc Nhà nƣớc đƣợc tổ chức theo nguyên tắc tập trung, thống nhất, thành hệ thống dọc từ trung ƣơng đến địa phƣơng (3 cấp), phù hợp với tổ chức bộ máy của nền hành chính Nhà nƣớc và tổ chức của hệ thống chính trị ở Việt Nam. Kho bạc Nhà nƣớc các cấp đều có tƣ cách pháp nhân, con dấu riêng và có tài khoản tại ngân hàng Nhà nƣớc, ngân hàng Thƣơng mại trên địa bàn.
Hiện nay, hệ thống KBNN gồm có cơ quan KBNN ở Trung ƣơng, KBNN cấp tỉnh và KBNN cấp huyện. Tổng số biên chế đƣợc giao năm 2017 là 15.318 ngƣời, số lao động thực tế đến 31/6/2017 khoảng 14.200 ngƣời. Với việc kiện toàn tổ chức bộ máy nhƣ hiện nay, hệ thống KBNN từ Trung ƣơng đến cấp huyện về cơ bản đã đáp ứng đƣợc yêu cầu đặt ra trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ đƣợc giao, đảm bảo hoạt động có hiệu lực, hiệu quả.
Ngoài ra, sau khi triển khai Đề án thống nhất đầu mối kiểm soát chi NSS qua KBNN. Thay đổi mô hình đối với các đơn vị KBNN cấp huyện (KBNN quận, huyện, thành phố, thị xã thuộc KBNN tỉnh, thành phố hiện nay chỉ có cấp tổ, không có phòng): thực hiện xóa bỏ cấp tổ và sắp xếp tổ chức bộ máy của các đơn vị KBNN cấp huyện thực hiện làm việc theo chế độ chuyên viên giúp tổ chức bộ máy của đơn vị đƣợc tinh gọn, giảm đầu mối cấp tổ tại các đơn vị KBNN huyện trong toàn hệ thống khoảng trên 1300 tổ, từ đó giảm số lƣợng lãnh đạo cấp tổ khoảng
1.300 công chức giữ chức vụ lãnh đạo cấp Tổ (Tổ trưởng Tổ Tổng hợp - Hành chính và Tổ phó Tổ Kế toán Nhà nước), góp phần cải cách thủ tục hành chính.
b. Tổ chức nghiệp vụ
Quản lý thu, chi NSNN là một trong những chức năng, nhiệm vụ của Kho bạc Nhà nƣớc. Đối với việc triển khai thực hiện nhiệm vụ chi NSNN, trong Kho bạc Nhà nƣớc đã đảm bảo quản lý an toàn và đáp ứng kịp thời các nhiệm vụ chi Ngân sách Nhà nƣớc cho các đơn vị sử dụng ngân sách. Đồng thời, Kho bạc Nhà nƣớc đã cung cấp đầy đủ các thông tin về tình hình chi NSNNcho chính quyền và cơ quan tài chính các cấp, phục vụ cho công tác quản lý và điều hành NSNN.
Đánh giá chung công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN thời gian qua đã đáp ứng tốt yêu cầu quản lý của nhà nƣớc trong lĩnh vực quản lý ngân sách và đạt đƣợc những thành công và hiệu quả đáng kể trong chu trình quản lý chi Ngân sách Nhà nƣớc. Đồng thời, đáp ứng kịp thời nhu cầu chi tiêu của các đơn vị sử dụng ngân sách, các chủ đầu tƣ để duy trì hoạt động thƣờng xuyên của các cơ quan, đơn vị cũng nhƣ các nhu cầu đầu tƣ nhằm phát triển kinh tế xã hội, giải quyết chính sách an sinh xã hội của đất nƣớc.
Thứ nhất, đối với Chi đầu tư
Trong giai đoạn tháng 01/2015-10/2017, hệ thống KBNN đã kiểm soát, thanh toán vốn đầu tƣ XDCB từ ngân sách với số tiền là 578.921,2 tỷ đồng/731.705,8 tỷ đồng, đạt 79% kế hoạch giai đoạn tháng 01/2015-10/2017đã đƣợc cấp có thẩm quyền giao; trong đó: từ năm 2015-2016 tổng số vốn đầu tƣ XDCB đã kiểm soát, thanh toán qua KBNN là 410.820,3 tỷ đồng/453.440,6 tỷ đồng, đạt tỷ lệ bình quân là 90,6% kế hoạch giai đoạn 2015-2016 đã đƣợc cấp có thẩm quyền giao. Riêng lũy kế giải ngân đến tháng 10/2017, vốn đầu tƣ XDCB đã kiểm soát, thanh toán qua KBNN là 168.100,9 tỷ đồng/275.265,2 tỷ đồng, đạt 61,1% kế hoạch vốn năm 2016.
Bảng 3.4: Tình hình giải ngân các dự án vốn đầu tư XDCB qua KBNN năm 2015-2017 Đơn vị tính: tỷ đồng Nội dung Kế hoạch vốn KBNN nhận đƣợc
Lũy kế vốn giải ngân đến 31/01/năm sau Tổng số % so với KHV KBNN nhận đƣợc Năm 2015 Chi Đầu tƣ XDCB 195.896,1 182.833,7 93,3% Bộ, ngành TW quản lý 34.962,1 39.405,8 112,7% UBND tỉnh, thành phố quản lý 160.934,1 143.427,9 89,1% Năm 2016 Chi Đầu tƣ XDCB 257.544,5 227.986,6 88,5% Bộ, ngành TW quản lý 52.314,7 41.259,2 78,9% UBND tỉnh, thành phố quản lý 205.229,8 186.727,4 90,9% Năm 10/2017 Chi Đầu tƣ XDCB 275.265,2 168.100,9 61,1% Bộ, ngành TW quản lý 53.901,1 32.230,3 59,8% UBND tỉnh, thành phố quản lý 221.364,1 136.870,6 61,8%
(Nguồn: Kho bạc Nhà nước)
Trong giai đoạn 2015-2017, thông qua công tác kiểm soát chi vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản, hệ thống KBNN đã từ chối thanh toán với số tiền 346 tỷ đồng, số tiền từ chối này là do chủ đầu tƣ đề nghị thanh toán khối lƣợng phát sinh chƣa đƣợc phê duyệt, hoặc chƣa đủ hồ sơ theo quy định; trong đó số vốn từ chối thanh toán từ năm 2015-2016 là 282,1 tỷ đồng. Riêng từ đầu năm đến tháng 10/2017 số vốn từ chối thanh toán là 63,9 tỷ đồng. Số từ chối thanh toán đối với chi đầu tƣ, thể hiện việc kiểm soát chặt chẽ các khoản chi đầu tƣ của KBNN. Đồng thời cho thấy các đơn vị sử dụng ngân sách/chủ đầu tƣ thực hiện chi NSNN không đúng quy định.
Qua phân tích về số liệu giải ngân qua các năm trong giai đoạn 2015-2017 ở trên, và cơ chế chính sách đối với quản lý nguồn vốn đầu tƣ phát triển ngày càng chặt chẽ tỷ lệ giải ngân tƣơng đối cao (trên 80%), cùng với việc cải cách thủ tục hành chính theo hƣớng đơn giản hóa hồ sơ, thủ tục do vậy cho thấy việc quản lý nguồn vốn đầu tƣ ngày càng có hiệu quả, đã góp phần không nhỏ vào việc đẩy
nhanh tiến độ giải ngân các dự án sử dụng nguồn vốn NSNN, sớm đƣa dự án công trình hoàn thành vào khai thác, sử dụng.
Về cơ chế chính sách: Hoạt động kiểm soát chi đối với các dự án đầu tƣ từ nguồn vốn đầu tƣ XDCB giai đoạn từ năm 2015 đến năm 2017 đƣợc thực hiện theo quy định của các Luật đến các văn bản dƣới Luật của Quốc hội, Chính phủ đến Bộ Tài chính, và các bộ, ngành có liên quan. Đây là cơ sở pháp lý phù hợp với từng thời kỳ phát triển kinh tế, xã hội của đất nƣớc. Đồng thời nó cũng quy định cụ thể về: nguyên tắc kiểm soát, thanh toán các khoản chi; điều kiện, phƣơng thức chi; hồ sơ kiểm soát chi; nội dung, quy trình kiểm soát chi; phân định trách nhiệm, quyền hạn của các cơ quan có liên quan đến kiểm soát chi các dự án sử dụng nguồn vốn đầu tƣ XDCB... để đảm bảo đồng tiền từ nguồn vốn đầu tƣ XDCB ra khỏi quỹ NSNN phải đƣợc KBNN kiểm tra, kiểm soát và chỉ đƣợc thực hiện chi khi có đủ điều kiện và các tài liệu cần thiết, hợp pháp, hợp lệ.
Hoạt động kiểm soát chi nói chung và hoạt động kiểm soát chi các dự án đầu tƣ từ nguồn vốn đầu tƣ XDCB cũng có những thay đổi nhất định theo hƣớng các quy định ngày càng chặt chẽ, rõ ràng, thống nhất hơn, tăng cƣờng trách nhiệm của các đơn vị sử dụng ngân sách và đáp ứng yêu cầu của cải cách thủ tục hành chính.
Nhìn chung, thông qua kiểm soát chi ĐTXDCB qua KBNN, một mặt tạo điều kiện cho các Chủ đầu tƣ chấp hành cơ chế chính sách của nhà nƣớc, đặc biệt thực hiện theo đúng quy định của Luật Đầu tƣ công.Vì vậy, hiệu quả sử dụng vốn NSNN ngày càng cao. Cụ thể, qua kiểm soát chi đầu tƣ, hệ thống KBNN đã phát hiện hàng chục ngàn khoản chi của các chủ đầu tƣ chƣa chấp hành đúng thủ tục, chế độ quy định; đã từ chối hàng trăm ngàn tỷ đồng không đúng chế độ quy định; từ đó giúp cho công tác quản lý NSNN ngày càng đi vào nề nếp, góp phần thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội.
Trong giai đoạn này đã cải cách thủ tục hành chính:
Để giảm bớt các thủ tục hành chính trong hồ sơ giả i ngân vốn đầu tƣ , ngày 30/6/2016 Bô ̣ Tài chı́nh đã ban hành Thông tƣ số 108/2016/TT-BTC sƣ̉a đổi , bổ sung mô ̣t số điều của Thông tƣ số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 quy đi ̣nh về viê ̣c quản lý , thanh toán vốn đầu tƣ thuô ̣c nguồn vốnN SNN; trong đó giảm 05
thủ tục hành chính trong công tác kiểm soát chi từ ngày 01/7/2016 gồm: (i) Văn bản của cấp có thẩm quyền phê duyệt chủ trƣơng đầu tƣ dƣ̣ án đ ối với dự án chuẩn bị đầu tƣ; (ii) Văn bản thẩm định về nguồn vốn và khả n ăng cân đối v ốn của cơ quan kế hoạch và đầu tƣ và cơ quan tài chính theo quy định của Luật Đầu tƣ công đối với các dƣ̣ án khởi công mới và các dƣ̣ án có điều chı̉nh tăng tổng mƣ́c đầu tƣ ; (iii) Văn bản thẩm tra phân bổ kế hoạch vốn đầu tƣ đối với các dƣ̣ án thuộc Ủy ban nhân dân các cấp quản lý ; (iv) Biên bản nghiệm thu khối lƣợng công việc hoàn thành theo hợp đồng; Biên bản nghiệm thu khối lƣợng công việc phát sinh ngoài hợp đồng đối với hồ sơ thanh toán khối lƣợn g hoàn thành ; (v) Dự toán và quyết định phê duyệt dự toán gói thầu của cấp có thẩm quyền đối với trƣờng hợp thanh toán hợp đồng theo đơn giá.
Thực hiện cam kết chi (thông qua Hệ thống TABMIS) tại tất cả các đơn vị trong toàn hệ thống KBNN cũng nhƣ các bộ, ngành và cơ quan tài chính.
Thứ hai, Đối với Chi thường xuyên
Quản lý thu, chi Ngân sách Nhà nƣớc là một trong những chức năng, nhiệm vụ của Kho bạc Nhà nƣớc. Đối với việc triển khai thực hiện nhiệm vụ chi Ngân sách Nhà nƣớc, trong đó có chi thƣờng xuyên Ngân sách Nhà nƣớc, Kho bạc Nhà nƣớc đã đảm bảo quản lý an toàn và đáp ứng kịp thời các nhiệm vụ chi Ngân sách Nhà nƣớc cho các đơn vị sử dụng ngân sách. Đồng thời, Kho bạc Nhà nƣớc đã cung cấp đầy đủ các thông tin về tình hình chi NSNN (bao gồm cả chi thường xuyên) cho chính quyền và cơ quan tài chính các cấp, phục vụ cho công tác quản lý và điều hành Ngân sách Nhà nƣớc.
Tổng chi thƣờng xuyên NSNN giai đo ạn 2015-2017 đa ̣t khoảng 2.412.220 tỷ đồng, chiếm 95,8% so với dƣ̣ toán NSNN giao; trong đó:
Bảng 3.5: Biểu số liê ̣u chi thường xuyên ngân sách nhà nước giai đoa ̣n 2015-2017
STT Năm
Tổng chi TX NSNN giai đoa ̣n 2015-2017
Dƣ̣ toán giao Số chi NSNN qua KBNN %/Dƣ̣ toán giao Số tiền tƣ̀ chối thanh toán Tổng số 2.516.930 2.412.220 95,8% 103,2