Chương 1 TỔNG QUAN TÀI LIỆU
1.3. Thực trạng về công tác bồi thường và giải phóng mặt bằng trên thế giớ
1.3.2. Tình hình thực hiện bồi thường và giải phóng mặt bằng ở Việt Nam
1.3.2.1. Giai đoạn trước năm 2013 - Thời kỳ 1987 – 1993
Sau 10 năm xây dựng chủ nghĩa xã hội theo kiểu kinh tế kế hoạch, đến năm 1986, dưới sự lãnh đạo của Đảng, đất nước ta bắt đầu công cuộc đổi mới, xóa bỏ bao cấp, chuyển sang nền kinh tế hạch toán kinh doanh. Trước tình hình đó Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua Luật đất đai đầu tiên – Luật đất đai năm 1987.
Tuy vậy, Luật đất đất đai 1987 được soạn thảo trong bối cảnh nước ta bắt đầu đổi mới, vừa tuyên bố xóa bỏ chế độ quan liêu bao cấp nên còn mang nặng tính chất của cơ chế đó khi soạn thảo luật; do đó đã bộc lộ một số tồn tại sau: Việc tính thuế trong giao dịch đất đai rất khó khăn vì Nhà nước chưa thừa nhận quyền sử dụng đất có giá trị, chưa quy định rõ những cơ sở pháp lý cần thiết để điều chỉnh quan hệ đất đai trong quá trình chuyển sang nền kinh tế thị trường, trong quá trình tích tụ tập trung sản xuất trong nông nghiệp và phân công lại lao động trong nông thôn; chính sách tài chính đối với đất đai chưa rõ nét, đặc biệt là giá đất; chưa có những điều chỉnh thích đáng đối với những bất hợp lý trong những chính sách cũ, trong việc thay đổi quy hoạch, thay đổi kết cấu hộ nông dân trong nông thôn; mới tập trung chủ yếu vào việc xử lý đối với đất nông – lâm nghiệp; chưa cho phép người sử dụng đất dịch chuyển quyền sử dụng đất [Tôn Gia Huyên, Nguyễn Đình Bồng, (2006)].
- Thời kỳ 1993 – 2003
Sau giai đoạn bắt đầu đổi mới (từ 1986-1991), chúng ta vẫn còn thiếu nhiều quy định và ngay cả hệ thống pháp luật đã ban hành cũng còn nhiều bất cập, chưa đáp ứng được tình hình đổi mới của đất nước. Vì vậy, Hiến pháp 1992 ra đời, trong đó quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân” (Điều 17), “Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật,
đảm bảo sử dụng đúng mục đích và có hiệu quả” (Điều 18). Để phù hợp với giai đoạn mới và thực hiện đổi mới toàn diện nền kinh tế, cụ thể hóa Hiến pháp năm 1992, khắc phục những hạn chế của Luật Đất đai 1992, khắc phục những hạn chế của Luật đất đai 1987, ngày 14 tháng 7 năm 1993, Quốc hội khóa IX thông qua Luật Đất đai 1993.
+ Hiến pháp năm 1992
Hiến pháp năm 1992 đặt nền móng cho việc xây dựng chính sách bồi thường, GPMB qua những điều khoản quy định cụ thể sau:
Điều 17, Hiến pháp quy định về QSH đối với đất đai: “Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời… đều thuộc sở hữu toàn dân”.
Tại Điều 18, Hiến pháp quy định về quyền quản lý của Nhà nước đối với đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm việc sử dụng đất đúng mục đích và có hiệu quả; đồng thời quy định việc giao đất cho các tổ chức, cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài và trách nhiệm, nghĩa vụ của người được Nhà nước cho sử dụng đất.
Đặc biệt, tại Điều 23 quy định: “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ chức không bị quốc hữu hoá. Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có đền bù tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường. Thể thức trưng mua, trưng dụng do luật định”.
Điều 58, Hiến pháp quy định về QSH cá nhân: “Công dân có QSH thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất, vốn và tài sản khác trong doanh nghiệp hoặc trong các tổ chức kinh tế khác, đối với đất được Nhà nước giao sử dụng thì theo quy định tại Điều 17 và Điều 18. Nhà nước bảo hộ QSH hợp pháp và quyền thừa kế của công dân” .
Bộ Luật dân sự năm 1995 quy định các điều khoản đối với tài sản và QSH, nghĩa vụ dân sự và hợp đồng dân sự, thừa kế, chuyển QSDĐ, QSH trí tuệ và các quan hệ có yếu tố nước ngoài.
+ Luật Đất đai 1993
Luật Đất đai năm 1993, có hiệu lực từ ngày 15/10/1993 thay thế cho Luật Đất đai 1988. Luật Đất đai năm 1993 đã thể chế hóa các quy định của Hiến pháp năm 1992 về đất đai thông qua việc giao đất, cho thuê đất, chế độ quản lý, sử dụng các loại đất và quy định cụ thể thẩm quyền thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất; hạn mức sử dụng các loại đất và quy định cụ thể quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân sử dụng đất.
Đây là văn bản pháp luật quan trọng nhất đối với việc thu hồi đất và bồi thường thiệt hại của Nhà nước. Luật Đất đai quy định các loại đất sử dụng, các nguyên tắc sử dụng từng loại đất, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Một thủ tục rất quan trọng và là cơ sở pháp lý cho người sử dụng đất là họ được cấp giáy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu nhà. Chính điều này làm căn cứ cho quyền được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
Điều 12 Luật Đất đai 1993 đã quy định: “Nhà nước xác định giá các loại đất để tính thuế chuyển QSDĐ, thu tiền khi giao đất hoặc cho thuê đất. Tính giá trị tài sản khi giao đất, đền bù thiệt hại khi thu hồi đất. Chính phủ quy định khung giá các loại đất đối với từng vùng theo thời gian”.
Điều 27 quy định: “Trong trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người thu hồi đất được đền bù thiệt hại”. Việc thu hồi đất phải được thông báo trước cho người đang sử dụng biết về lý do thu hồi, thời gian, kế hoạch di chuyển, phương án bồi thường thiệt hại (Điều 28).
Tại các Điều 73 và 79 quy định cụ thể, chi tiết về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, một trong những quyền và nghĩa vụ là được Nhà nước bảo vệ khi bị người khác xâm phạm đến QSDĐ hợp pháp của mình.
Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước trao cho họ quyền chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp và được góp vốn bằng giá trị QSDĐ. Luật Đất đai năm 1993 cũng quy định việc Nhà nước xác định giá các loại đất để tính tiền khi giao đất, cho thuê đất và bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, theo khung giá quy định của Chính phủ.
- Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1998. Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 1998, được Quốc hội nước Cộng hoà XHCN Việt Nam thông qua ngày 02/12/1998, đã quy định chi tiết về quyền lợi và nghĩa vụ của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất, giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất, nhận chuyển nhượng QSDĐ của người khác, cụ thể:
+ Xác định rõ các quyền của người sử dụng đất khi được giao đất có thu tiền sử dụng đất, giao đất không thu tiền sử dụng đất và được cho thuê đất.
+ Chuyển sang thuê đất nông nghiệp (không bị hạn chế về hạn điền) để tạo điều kiện phát triển các trang trại, thu hút mọi thành phần kinh tế tham gia đầu tư vào sản xuất nông, lâm nghiệp, khai thác đất hoang hóa, đất trống đồi núi trọc và thông qua các quy định về đầu tư trong nước, Nhà nước có chính sách miễn giảm tiền thuê đất.
+ Xử lý các tồn tại cũ mà các tổ chức đã được giao đất, đã nộp tiền sử dụng đất không phải chuyển sang thuê đất để yên tâm đầu tư, phát triển sản xuất.
+ Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001.
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2001 được Quốc hội nước Cộng hoà XHCN Việt Nam thông qua ngày 29/6/2001 quy định cụ thể hơn về việc bồi thường, GPMB (sửa đổi, bổ sung Điều 27), cụ thể như sau:
“1. Trong trường hợp cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hối đất được bồi thường hoặc hỗ trợ. Việc bồi thường hoặc hỗ trợ được thực hiện theo quy định của Chính phủ.
Trong trường hợp người bị thu hồi đất phải di chuyển chỗ ở thì được mua nhà ở của Nhà nước hoặc được giao đất có thu tiền sử dụng đất để làm nhà ở.
Trong trường hợp phương án bồi thường đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, được công khai và có hiệu lực thi hành theo quy định của pháp luật mà người bị thu hồi đất không thực hiện quyết định thu hồi thì cơ quan quyết định thu hồi đất có quyền ra quyết định cưỡng chế. Trong trường hợp Chính phủ quyết định thu hồi thì UBND tỉnh, thành phố trực thuộc TW ra quyết định cưỡng chế.
3. Trong trường hợp cộng đồng dân cư xây dựng các công trình phục vụ lợi ích công cộng của cộng đồng theo quy hoạch bằng nguồn vốn do nhân dân đóng góp hoặc Nhà nước có hỗ trợ thì việc bồi thường hoặc hỗ trợ cho người có đất được sử dụng để xây dựng công trình do cộng đồng dân cư và người có đất đó thỏa thuận” .
Qua nội dung nêu trên, chúng ta thấy được tính kiên quyết của Nhà nước được thể hiện tại văn bản pháp luật cao nhất về quản lý đất đai. Nhà nước không khoan nhượng với những tổ chức, cá nhân cố tình chây ỳ, không chấp hành chính sách của Nhà nước trong việc thu hồi đất để xây dựng, đổi mới, phát triển đất nước và hội nhập quốc tế.
- Từ khi có Luật Đất đai 2003 đến Luật đất đai 2013
Ngày 26 tháng 12 năm 2003, tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XI đã thông qua Luật đất đai mới – Luật đất đai 2003.
Luật đất đai 2003 quy định Nhà nước thực hiện thu hồi đất, bồi thường, GPMB sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố hoặc khi dự án đầu tư có nhu cầu sử dụng đất phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt để chủ động quỹ đất cho đầu tư phát triển. Đồng thời, Luật đất đai 2003 quy định nhà nước giao cho Tổ chức phát triển quỹ đất (do UBND Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thành lập) thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng và trực
tiếp quản lý quỹ đất đã thu hồi đối với trường hộ sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố mà chưa có dự án đầu tư [Quốc hội, (2003)].
Luật Đất đai năm 2003, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2004. Liên quan đến việc bồi thường, GPMB. Điều 39 quy định:
“1- Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường, GPMB sau khi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố hoặc khi dự án có nhu cầu sử dụng đất phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét duyệt.
2-Trước khi thu hồi đất, chậm nhất là 90 ngày đối với đất nông nghiệp và 180 ngày đối với đất phi nông nghiệp, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phải thông báo cho người bị thu hồi đất biết lý do thu hồi, thời gian và kế hoạch di chuyển, phương án tổng thể về bồi thường, GPMB, TĐC”
Điều 40 quy định việc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế. Trong đó, đối với dự án sản xuất kinh doanh phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt thì nhà đầu tư được nhận chuyển nhượng, thuê QSDĐ, nhận góp vốn bằng QSDĐ của các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân mà không phải thực hiện thủ tục thu hồi đất.
Điều 42 quy định việc bồi thường, TĐC cho người có đất bị thu hồi. Cụ thể: khi Nhà nước thu hồi đất mà người bị thu hồi đất có GCNQSDĐ hoặc đủ điều kiện được cấp GCNQSDĐ thì người sử dụng đất được bồi thường thiệt hại về đất; người bị thu hồi đất loại nào thì được bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng giá trị QSDĐ tại thời điểm có quyết định thu hồi; Nhà nước còn phải thực hiện các chính sách, biện pháp khôi phục cuộc sống bình thường cho người dân. UBND tỉnh, thành phố trực thuộc TW lập và thực hiện các dự án TĐC trước khi thu hồi đất, để bồi thường bằng nhà ở, đất ở cho người bị thu hồi đất mà phải di chuyển chỗ ở. Khu TĐC phải có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ. Trường hợp không có khu TĐC thì người bị thu hồi đất được bồi
thường bằng tiền hoặc được mua nhà ở thuộc sở hữu Nhà nước đối với khu vực đô thị; bồi thường bằng đất ở đối với khu vực nông thôn.
Điều 43 quy định những trường hợp thu hồi đất mà không bồi thường và quy định cụ thể những trường hợp khi Nhà nước thu hồi đất, người bị thu hồi đất không được bồi thường về tài sản gắn liền với đất.
Về giá đất, tại Điều 56 quy định: Giá đất do UBND tỉnh, thành phố trực thuộc TW quy định được công bố công khai vào ngày 01 tháng 01 hàng năm, được sử dụng làm căn cứ tính thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ chuyển QSDĐ; tính tiền sử dụng đất và tiền thuê đất khi giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá QSDĐ hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất; tính giá trị QSDĐ khi giao đất không thu tiền sử dụng đất, lệ phí trước bạ, bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; tính tiền bồi thường đối với người có hành vi vi phạm pháp luật về đất đai mà gây thiệt hại cho Nhà nước. Đặc biệt Điều 50 quy định: “1- Hộ gia đình cá nhân đang sử dụng đất ổn định, được UBND xã, phường, thị xã xác nhận không có tranh chấp mà có một trong các loại giấy tờ sau đây thì được cấp GCNQSDĐ và không phải nộp tiền sử dụng đất:
b) GCNQSDĐ tạm thời được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền cấp hoặc có tên trong sổ đăng ký ruộng đất, sổ địa chính;
c) Giấy tờ chuyển nhượng QSDĐ, mua bán nhà ở gắn liền với đất ở trước ngày 15/10/1993, nay được UBND xã, phường, thị xã xác nhận là sử dụng trước ngày 15/10/1993.
1.3.2.2. Giai đoạn sau 2013
Nhằm đảm bảo tốt hơn quyền lợi và lợi ích hợp pháp cho người bị thu hồi đất, giảm khiếu kiện trong bồi thường, giải phóng mặt bằng, ngày 29 tháng 11 năm 2013, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật đất đai mới – Luật đất đai 2013. Luật đất đai 2013 tiếp tục thừa kế những quy định còn phù hợp của Luật đất đai 2003 đồng thời đã sửa đổi, bổ sung một số quy định mới nhằm đưa chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đi vào cuộc sống [Quốc hội, (2013)].
Để hướng dẫn việc bồi thường, hỗ trợ GPMB theo quy định của Luật đất đai năm 2013, một số văn bản sau đã được ban hành:
Nghị định 43/NĐ-CP ngày 15/5/2014 hướng dẫn chi tiết thi hành một số điều của Luật đất đai 2013;
Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất;
Thông tư số 30/2014/TT-BTNMT ngày 02/6/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định hồ sơ giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất,