3.2. Đánh giá chung quản lý nhà nƣớc về du lịch tại tỉnh Quảng Ninh gia
3.2.2. Những hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế trong quản lý
nhà nước về du lịch
Bên cạnh những mặt tích cực đạt đƣợc, quản lý nhà nƣớc về du lịch ở tỉnh Quảng Ninh trong thời gian qua cũng những hạn chế, cụ thể:
Một là, kết quả của hoạt động xây dựng quy hoạch, kế hoạch cũng nhƣ
thực thi còn nhiều hạn chế. Việc định hƣớng, quy hoạch chƣa thể hiện rõ nét định hƣớng phát triển cụ thể cho từng phân khúc, đối tƣợng khách và những sản phẩm đƣợc thiết kế đi cùng. Việc triển khai chậm quy hoạch nên hoạt động đầu tƣ phát triển sản phẩm du lịch có xu hƣớng tự phát, nặng về đầu tƣ cơ sở lƣu trú, ít sản phẩm đặc trƣng chất lƣợng cao, thƣơng hiệu mạnh. Năng lực định hƣớng của tỉnh đối với doanh nghiệp còn yếu nên các doanh nghiệp kinh doanh du lịch tƣơng đối thụ động và chƣa có chiến lƣợc kinh doanh gắn bó với chiến lƣợc, quy hoạch phát triển ngành du lịch của tỉnh. Các doanh nghiệp trong lĩnh vực kinh doanh khách sạn, lữ hành và các trung tâm ngoại ngữ không đƣợc tƣ vấn đầy đủ nhằm xác định ƣu đãi cần thiết.
Hai là, Hoạt động tạo lập môi trƣờng kinh doanh tại tỉnh đạt kết quả
- Các chính sách và ƣu đãi chƣa hỗ trợ đầy đủ cho sự phát triển của ngành kinh tế du lịch. Tỉnh đã và đang đƣa ra nhiều chính sách ƣu đãi nhằm thu hút đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài vào một số dự án cụ thể, trong đó có nhiều dự án liên quan đến du lịch. Tuy nhiên, những doanh nghiệp du lịch nhỏ nhƣ nhà hàng và khách sạn cao cấp, những trƣờng đào tạo về nghiệp vụ khách sạn và ngoại ngữ ... đƣợc hƣởng rất ít những ƣu đãi từ phía tỉnh. Các chính sách cũng chƣa tƣơng ứng với định hƣớng du lịch là ngành kinh tế mũi nhọn của tỉnh.
- Việc xây dựng và định hƣớng xây dựng các tuyến điểm mới mang nhiều dấu ấn và giá trị cao còn yếu. Có một thực tế là, ngoại trừ danh lam thắng cảnh Vịnh Hạ Long, phần lớn các di tích lịch sử - văn hoá trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh mới chỉ có sức hấp dẫn đối với khách du lịch nội địa, trong đó chủ yếu là dòng khách tâm linh. Quảng Ninh chƣa xây dựng đƣợc các sản phẩm, dịch vụ du lịch có thƣơng hiệu tƣơng ứng với vị thế, danh tiếng và đẳng cấp quốc tế của Vịnh Hạ Long. Vì vậy, các sản phẩm du lịch biển Quảng Ninh chƣa thật sự chiếm đƣợc vị trí quan trọng, trung tâm, dài ngày và độc lập trong chƣơng trình du lịch Việt Nam của các hãng lữ hành quốc tế. Các sản phẩm du lịch của Quảng Ninh phần lớn chỉ đƣợc lập trình nhƣ một phần nhỏ, lồng ghép hoặc nối tour trong các chƣơng trình du lịch xuyên Việt. Trong đó, chủ yếu là các sản phẩm, dịch vụ du lịch quen thuộc, có giá rẻ và thời gian ngắn tại Hạ Long. Còn nhiều sản phẩm, dịch vụ khác mặc dù có sức hấp dẫn, có tính mới lạ nhƣng quy mô nhỏ nên chƣa đƣợc các công ty lữ hành quốc tế quan tâm khai thác. Mặc dù có nhiều cơ hội phát triển khả quan nhƣng hiện vẫn còn những yếu tố cản trở mà tỉnh cần xử lý để Quảng Ninh trở thành điểm đến có khả năng cạnh tranh cao so với những điểm đến khác trên toàn quốc và trong khu vực. Một vài năm trở lại đây, một số doanh nghiệp làm du lịch tại Hạ Long đã cố gắng tìm tòi các sản phẩm du lịch mới,
hấp dẫn nhƣ dù bay, câu cá, lặn biển, một ngày làm ngƣ dân… Tuy nhiên, cách làm vẫn nhỏ lẻ, nên chƣa phát triển đƣợc để hấp dẫn du khách. Trong khi đó, tiềm năng du lịch trải nghiệm ở Quảng Ninh rất phong phú nhƣ làng nghề đan lát ngƣ cụ Nam Hoà (Quảng Yên), làng nghề gốm sứ (Đông Triều), các làng, bản dân tộc thiểu số nhƣ Bằng Cả (Hoành Bồ) hay các đảo Quan Lạn, Minh Châu (Vân Đồn), Cô Tô. Nhìn chung, các loại hình sản phẩm du lịch Quảng Ninh chƣa đƣợc quy hoạch, định hƣớng phát triển chuyên nghiệp, công tác tổ chức, quản lý chƣa theo kịp tốc độ phát triển của thị trƣờng, hiệu quả thu hút đầu tƣ chƣa cao.
- Cơ sở hạ tầng:
Cơ sở hạ tầng giao thông kém là một trong những thách thức lớn đối với du lịch Quảng Ninh. Tuy có một mạng lƣới quốc lộ, cảng và bến xe hợp lý nhƣng chất lƣợng và hệ thống giao thông công cộng còn kém khiến việc đi Quảng Ninh và di chuyển trong nội bộ tỉnh là một khó khăn đối với khách du lịch. Trong số ba tuyến quốc lộ nối Quảng Ninh với các tỉnh khác, tuyến Hà Nội đi Hạ Long và tuyến có lƣu lƣợng giao thông cao nhất. Do chất lƣợng đƣờng kém, tốc độ giao thông trung bình chỉ đạt 50km/giờ khiến cho thời gian đi Quảng Ninh phải mất bình quân từ 3 đến 6 giờ đồng hồ. Về hệ thống xe buýt công cộng, tỉnh còn thiếu nhiều bến xe buýt và đó là thách thức đối với những khách du lịch không đi theo tour. Nhiều trạm xe buýt đặt ở những vị trí không thuận lợi, cách xa bờ biển hoặc những điểm du lịch chính và không phù hợp cho du khách quốc tế do không có lịch trình và vé in bằng tiếng nƣớc ngoài, không có biển chỉ dẫn và nhân viên biết ngoại ngữ. Các khu vực quan trọng nhƣ Bãi Cháy và đảo Tuần Châu có bố trí hợp lý số lƣợng bến tàu du lịch nhƣng ở những nơi khác chƣa phát triển thì chƣa có bến cảng phù hợp. Những cảng nhỏ hơn nhƣ cảng Hòn Gai và cảng Cái Rồng với lƣợng khách trung bình không có cơ sở hạ tầng và dịch vụ phù hợp với phát triển du
lịch quốc tế. Những hạn chế lớn ở những nơi này là cơ sở vật chất đã cũ và chất lƣợng bảo trì nhà chờ kém, hầu nhƣ không có hỗ trợ và dịch vụ bằng tiếng Anh. Cảng Cái Rồng không có khu vực nhà chờ và hoạt động lên, xuống tàu cũng khó khăn do không có lối lên tàu.
Về cơ sở lƣu trú, Quảng Ninh có một nguồn cung dồi dào về nơi ăn nghỉ nhƣng có ít khách sạn cao cấp và chất lƣợng của các khách sạn hiện nay rất khác nhau. Có hai dạng lƣu trú tại Quảng Ninh: khách sạn trên đất liền và và tàu nghỉ đêm trên vịnh. Đối với các khách sạn trên đất liền, Quảng Ninh hiện có nguồn cung phong phú của các khách sạn từ mức thấp đến mức trung nhƣng lại rất hạn chế các khách sạn hạng sang. Các khách sạn nói chung đều nằm ở các khu vực trọng điểm nhƣ khu vực Vịnh Hạ Long và Móng Cái. Hiện nay, chỉ có 11 khách sạn hạng 4 sao và 2 khách sạn 5 sao trong tổng số 86 khách sạn trên toàn tỉnh. Phần lớn các khách sạn chỉ ở mức 1 sao, 2 sao phục vụ nhu cầu của khách nội địa. Nhiều cơ sở lƣu trú không xếp hạng, có chất lƣợng dƣới mức tiêu chuẩn xếp hạng sao.
Ba là, hợp tác, liên kết và quảng bá du lịch chƣa đạt kết quả cao
Những kết quả thực tế trong việc xây dựng sản phẩm du lịch và phối hợp thực hiện các hoạt động du lịch từ các hoạt động hợp tác và liên kết là không nhiều. Ngoài Hạ Long, việc xây dựng thƣơng hiệu và nâng cao nhận thức về các địa điểm du lịch khác vẫn còn rất thấp. Phần lớn những thông tin về du lịch trực tuyến và các ấn phẩm đều ít nói đến địa danh khác ngoài Vịnh Hạ Long, những điểm tham quan khác vẫn chƣa đƣợc tỉnh quảng bá một cách hiệu quả. Trong hoạt động quảng bá các tài nguyên du lịch, tỉnh phát hành một số tài liệu tiếp thị với hình ảnh hấp dẫn và thông tin hữu ích nhƣng những tài liệu này lại không có sẵn tại các khu vực trọng điểm du lịch để khách du lịch tham khảo nhƣ tại các trung tâm du lịch và khách sạn nổi tiếng. Điều này phần nào cho thấy việc quảng bá du lịch chƣa thật sự sâu sát trong quá trình thực hiện.
Bốn là, công tác tổ chức đào tạo, bồi dƣỡng nhân lực du lịch đã đƣợc thực hiện nhƣng chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu phát triển ngành hiện nay. Theo kết quả điều tra năm 2013 của sở Văn hoá, Thể thao và Du lịch Quảng Ninh, ngành du lịch Quảng Ninh có khoảng trên 60.000 lao động, trong đó có 25.000 lao động trực tiếp làm việc trong cơ quan quản lý nhà nƣớc về du lịch, các cơ sở đào tạo nghề du lịch và trong lĩnh vực kinh doanh dịch vụ du lịch. Trong đó, lao động chƣa qua đào tạo về chuyên môn du lịch chiếm tới 60%; lao động chƣa qua đào tạo ngoại ngữ chiếm khoảng 48%... Trình độ chuyên môn, nghiệp vụ, ý thức, thái độ, phong cách làm việc của lao động thuộc các doanh nghiệp có sự chênh lệch đáng kể. Đối với các doanh nghiệp có vốn đầu tƣ nƣớc ngoài, các khách sạn 4 - 5 sao, tàu lƣu trú du lịch, nhân lực đƣợc đào tạo lại bài bản theo yêu cầu phục vụ của doanh nghiệp, nên trình độ khá cao; trong khi đó, với các doanh nghiệp có quy mô nhỏ, hộ kinh doanh cá thể. thƣờng sử dụng lao động có trình độ thấp, đào tạo nghiệp vụ ngắn hạn và lao động phổ thông. (Bài toán về nguồn nhân lực, http://baoquangninh.com.vn, 06/10/2014).
Năm là, mặc dù công tác kiểm tra, giám sát kinh doanh du lịch có nhiều
kết quả đáng ghi nhận nhƣng các hiện tƣợng vi phạm vẫn chƣa đƣợc giải quyết triệt để. Theo đánh giá của các đơn vị chức năng, số lƣợng các vụ vi phạm tuy giảm song vẫn diễn biến phức tạp. Giám sát, kiểm tra các doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ du lịch, đặc biệt là dịch vụ lƣu trú, ăn uống lữ hành cũng nhƣ công tác giám sát việc bảo vệ, tôn tạo khai thác, phát triển tài nguyên du lịch chƣa chặt chẽ dẫn đến những hạn chế trong hoạt động kinh doanh du lịch nhƣ một số cơ sở kinh doanh tuỳ tiện nâng giá bắt chặt khách du lịch, tình trạng ô nhiễm môi trƣờng còn xảy ra làm ảnh hƣởng cảnh quan du lịch, không an toàn vệ sinh thực phẩm; phát triển các cơ sở kinh doanh du lịch một cách tự phát, xâm hại các khu di tích đã ảnh hƣởng đến quy hoạch du
lịch của tỉnh. Công tác giữ gìn trật tự, trị an tại các điểm tham quan du lịch vẫn chƣa đảm bảo, vẫn còn những tệ nạn xảy ra làm cho du khách chƣa thật sự yên tâm. Một số hoạt động kinh doanh diễn ra trên Vịnh Hạ Long (nhƣ chèo thuyền kayak, đò chở khách tham quan, dịch vụ kéo dù, mô tô nƣớc, bán hải sản...) trong thời gian dài nhƣng chƣa đƣợc tổ chức quản lý theo quy định, chƣa đƣợc giao cho một cơ quan nào chịu trách nhiệm chính vẫn còn tồn tại trong nhiều năm qua.
Một nguyên nhân dẫn đến những hạn chế có thể kể đến là
* Nguyên nhân khách quan:
- Ảnh hƣởng của khủng hoảng kinh tế thế giới tác động đến những dòng khách ở các thị trƣờng nhƣ Châu Âu, Bắc Mỹ...
- Sự phát triển mạnh mẽ ngành du lịch của các quốc gia Đông Nam Á nhƣ Thái Lan, Campuchia, Singapore cũng nhƣ các địa phƣơng khác trong nƣớc làm du lịch Quảng Ninh giảm nhiều sức hút.
- Sức ép giữa việc phát triển ngành công nghiệp nâu và công nghiệp xanh tại tỉnh: Công nghiệp nặng là ngành kinh tế trọng yếu trong nền kinh tế Quảng Ninh, khai thác than đóng góp đến ¼ GDP của tỉnh và hơn một nửa ngân sách của tỉnh; than ở Quảng Ninh chiếm ƣu thế hơn so với than ở các tỉnh lân cận, chiếm gần ¾ trữ lƣợng than đá toàn quốc, chiếm 90% sản lƣợng than đá quốc gia, và đƣợc coi là ngành trọng yếu trong phát triển kinh tế đất nƣớc. Sản xuất xi măng, vật liệu xây dựng, công nghiệp đóng tàu cũng là những ngành công nghiệp quan trọng. Điều này gây nhiều khó khăn cho phát triển du lịch.
* Nguyên nhân chủ quan
- Tuy đã có những quan tâm trong việc đề ra kế hoạch và xây dựng, thực thi quy hoạch nhƣng việc quy hoạch chi tiết triển khai chậm, còn nhiều buông lỏng và sơ hở trong việc quản lý triển khai thực hiện quy hoạch. Việc quy hoạch các điểm, khu, tuyến du lịch chƣa đƣợc triển khai đồng bộ, chƣa
tạo nên hiệu quả tổng thể. Việc quản lý quy hoạch chƣa đƣợc chặt chẽ. Tuy đã có đề ra quy hoạch phát triển du lịch tỉnh nhƣ: Quyết định số 901/QĐ-UBND ngày 30/3/2015 của UBND tỉnh "về việc phê duyệt Chƣơng trình phát triển dịch vụ tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2005 - 2010, định hƣớng 2015" và Quyết định 3610/QĐ-UBND của UBND tỉnh "về việc phê duyệt Quy hoạch phát triển du lịch thành phố Hạ Long giai đoạn giai đoạn 2006 - 2015, định hƣớng đến 2020" nhƣng việc quy hoạch chi tiết triển khai chậm, còn nhiều buông lỏng và sơ hở trong việc quản lý triển khai thực hiện quy hoạch, phần lớn các dự án có quy mô nhỏ, chƣa đạt tiêu chuẩn quốc tế, chƣa tiếp cận đƣợc xu hƣớng phát triển của khu vực và thế giới.
- Các chính sách ƣu đãi của Nhà nƣớc chƣa thể hiện rõ để phát triển các khu du lịch quy mô lớn, nhƣ các khu du lịch quy mô lớn chƣa đƣợc hƣởng quy chế quản lý của khu công nghiệp, chính sách bồi thƣờng, giải phóng mặt bằng, nộp tiền chuyển đổi mục đích sử dụng đất, thuế thu nhập doanh nghiệp, quy định xây dựng khu tái định cƣ không khác gì các ngành kinh doanh khác. Việc xây dựng hệ thống các tuyến điểm mới cũng nhƣ phối hợp với các doanh nghiệp trong phát triển sản phẩm chƣa đạt kết quả cao.
- Liên kết, hợp tác phát triển du lịch với các địa phƣơng khác trong nƣớc và quốc tế đã đƣợc thực hiện nhƣng không thƣờng xuyên, vẫn còn ở quy mô nhỏ quá trình triển khai thực hiện chƣa mang lại kết quả tƣơng xứng. Công tác xúc tiến, quảng bá du lịch còn hạn chế thể hiện ở việc nghiên cứu thị trƣờng chƣa đƣợc quan tâm đầu tƣ đúng mức. Chƣa tổ chức đƣợc các đợt khảo sát, nghiên cứu, đánh giá thị trƣờng du lịch Quảng Ninh một cách quy mô. Vì vậy chƣa góp phần hoạch định chiến lƣợc cho quảng bá, xúc tiến du lịch Quảng Ninh. Ở cấp tỉnh cũng nhƣ các địa phƣơng, doanh nghiệp đa số vẫn chƣa có chiến lƣợc xúc tiến du lịch dài hạn. Điều này hạn chế hiệu quả công tác xúc tiến du lịch nhất là ở thị trƣờng nƣớc ngoài. Các hoạt động xúc tiến du lịch còn bị
động trong tổ chức thực hiện, chƣa có nhiều sáng tạo trong cách thể hiện, chƣa có chiều sâu. Cách thức tổ chức quảng bá chƣa mang tính chuyên nghiệp. Các sự kiện văn hóa, du lịch nội dung chƣa thƣờng xuyên đƣợc đổi mới. Quảng Ninh chƣa có một chiến lƣợc quảng bá toàn diện, chƣa xác định, xếp loại hay ƣu tiên hay tìm hiểu hết đƣợc các nhu cầu của các phân khúc khách hàng khác nhau. Thông tin liên quan đến các địa điểm du lịch ngoài Vịnh Hạ Long đều chƣa đầy đủ về cả số lƣợng lẫn chất lƣợng. Khách du lịch cũng khó nắm bắt đƣợc thông tin hiện có khi mà các kênh thông tin chính đều chƣa đƣợc tận dụng.
- Ngoài những nguyên nhân khách quan nhƣ sự biến động không ngừng của hoạt động du lịch hay sự điều chuyển lực lƣợng lao động giữa ngành du lịch với các ngành kinh tế khác còn nguyên nhân khác có thể đề cập đến là hoạt động du lịch thời gian qua chƣa đƣợc đầu tƣ đúng mức cho việc phát triển nguồn nhân lực; mối quan hệ giữa cơ sở đào tạo và cơ sở sử dụng nhân lực chƣa chặt chẽ; các cơ sở đào tạo nguồn nhân lực trên địa bàn tỉnh tuy đã đƣợc quan tâm đầu tƣ cả về cơ sở vật chất và con ngƣời nhƣng phần lớn có quy mô nhỏ, hệ thống đào tạo phân tán, thiếu tính chuyên nghiệp…
- Phƣơng thức điều hành, kiểm tra, giám sát vẫn còn đơn điệu, chủ yếu là