CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
3.3. Đánh giá chung về quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ nguồn Nhà nƣớc tỉnh Thá
3.3.2. Hạn chế và nguyên nhân
3.3.2.1. Hạn ch .
a Côn tác xây dựn ch n ược đầu tư tron quy hoạch phát tr ển tầm nhìn n ắn hạn, th u tính khả th
- Xây dựng chiến lƣợc đầu tƣ trong các quy hoạch phát triển kinh tế xã hội, quy hoạch ngành lĩnh vực của tỉnh trong thời gian qua đã đƣợc quan tâm, tổng số quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội, quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực, sản phẩm chủ yếu của tỉnh đã đƣợc phê duyệt còn hiệu lực cho giai đoạn 2011-2015 của tỉnh là: 62 quy hoạch. Tuy nhiên chất lƣợng quy hoạch còn hạn chế, tính dự báo chƣa cao, mục tiêu quy hoạch chƣa phù hợp với khả năng huy động các nguồn lực để tổ chức thực hiện, nên một số quy hoạch phải điều chỉnh hoặc phải điều chỉnh nhiều lần, nội dung một số quy hoạch chƣa đầy đủ, không đồng bộ giữa các quy hoạch tổng thể phát triển ngành, lãnh thổ với quy hoạch xây dựng và quy hoạch sử dụng đất...lĩnh vực, sản phẩm đƣợc phép lập quy hoạch chƣa quy định rõ nên một số quy hoạch còn nhỏ lẻ, thiếu tập trung; nội dung quy hoạch không phù hợp với điều kiện thực tế dẫn đến khi thực hiện dự án gây tốn kém, lãng phí và giảm hiệu quả đầu tƣ của dự án. Công tác quản lý quy hoạch còn buông lỏng; việc phân công, phân cấp không rõ ràng, thiếu một khung pháp lý đầy đủ cho việc lập, phê duyệt, quản lý quy hoạch, thiếu sự chỉ đạo và hƣớng dẫn thống nhất về các vấn đề liên quan đến công tác quy hoạch, thiếu kiểm tra, giám sát thực hiện quy hoạch.
- Chiến lƣợc đầu tƣ ở các chủ trƣơng định hƣớng của Tỉnh thể chế qua các văn kiện Đại hội Đảng bộ Tỉnh Thái Bình, các quy hoạch phát triển kinh tế xã hội, quy hoạch ngành còn thiếu khoa học và thiếu tính nhất quán, chƣa xác định rõ nguồn lực để đầu tƣ từ NVNN và nguồn ngoài Nhà nƣớc cho các kết cấu hạ tầng phục vụ phát triển kinh tế xã hội. Do vậy khó khăn cho việc quyết định chủ trƣơng đầu tƣ, lập kế hoạch đầu tƣ trung hạn, hằng năm dẫn đến tình trạng đầu tƣ theo phong trào, đầu tƣ tràn lan, không tập trung gây thất thoát, lãng phí trong đầu tƣ.
b Chủ trươn đầu tư và côn tác k hoạch đầu tư chưa sát yêu cầu thực t ễn, th u cơ sở khoa học.
Chủ trƣơng đầu tƣ đƣợc đánh giá là khâu dễ gây và thực tế đã gây nên thất thoát và lãng phí lớn trong đầu tƣ và xây dựng. Nguyên nhân các sai lầm về chủ trƣơng đầu tƣ ở các cấp ngành, địa phƣơng do việc cân nhắc, tính toán hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội, môi trƣờng đầu tƣ còn hời hợt, thiếu cụ thể. Đa số các dự án do các đơn vị quản lý ngành, lĩnh vực, địa phƣơng khi có nhu cầu đều báo cáo ngƣời quyết định đầu tƣ cho chủ trƣơng đầu tƣ, không có các đơn vị tham mƣu thẩm định xem xét đánh giá sơ bộ về quy mô đầu tƣ, khả năng nguồn vốn, hiệu quả dự án mang lại; có không ít trƣờng hợp khi quyết định chủ trƣơng đầu tƣ còn nặng nề phong trào chạy theo thành tích, theo hình thức, nhiều dự án chƣa tiến hành thực hiện đã phải điều chỉnh, bổ sung.
Công tác kế hoạch đầu tƣ triển khai chƣa tốt do kế hoạch giao dự toán ngân sách hàng năm còn chậm. Khâu công tác xây dựng kế hoạch hoá phải đi trƣớc một bƣớc nhƣng thực tế lại không đúng nhƣ vậy: Do đó không những không làm cho hiệu quả đồng vốn đầu tƣ phát huy tác dụng mà nó còn là một trong những nguyên nhân làm cho luật NSNN đƣợc thực hiện không nghiêm. Điều kiện đƣợc ghi kế hoạch vốn là phải đảm bảo đúng theo trình tự đầu tƣ XDCB, Nhiều công trình chƣa đủ thủ tục vẫn giao kế hoạch để giữ vốn và đó
là một trong những nguyên nhân làm chậm tiến độ thanh toán theo kế hoạch đƣợc giao. Trong quá trình thanh toán có rất nhiều công trình, hạng mục công trình thiếu những bộ hồ sơ pháp lý cần thiết sau khi đƣợc cấp vốn mới tiến hành hoàn thiện hồ sơ.
Công tác bố trí vốn hằng năm vẫn còn tình trạng dàn trải, lƣợng nợ đọng vốn XDCB từ nguồn vốn ngân sách còn lớn, nhiều công trình hoàn thành nhƣng chƣa có khả năng thanh toán và thiếu khả năng cân đối. Theo quy định thời gian và vốn để bố trí kế hoạch thực hiện các dự án nhóm B không quá 5 năm, các dự án nhóm C không quá 3 năm, tuy nhiên đa số các dự án không tuân thủ thời gian bố trí vốn, dẫn đến tính trạng, thời gian thực hiện kéo dài, hiệu quả đầu tƣ thấp. Ngƣợc lại có hiện tƣợng nghịch lý là vốn Nhà nƣớc đã bố trí theo kế hoạch lại bị ứ đọng không thanh toán đƣợc do chƣa đủ thủ tục theo quy định quản lý đầu tƣ XDCB và các Thông tƣ hƣớng dẫn. Các nhà thầu xây dựng vẫn đi vay Ngân hàng để đảm bảo tiến độ, chƣa thu hồi đƣợc vốn để tái đầu tƣ trong khi vẫn phải trả lãi vay ngân hàng nên giá trị công trình phải gánh chịu những chi phí bất hợp lý.
Theo báo cáo số liệu giám sát đánh giá đầu tƣ giai đoạn 2011-2014, có 296 danh mục dự án do UBND tỉnh quyết định đƣợc bố trí vốn thực hiện có đến 146/296 (chiếm 49%) danh mục dự án bố trí không đúng thời gian quy định (dự án nhóm B không quá 5 năm, dự án nhóm C không quá 3 năm), đặc biệt nhiều dự án đã hoàn thành đƣa vào khai thác sử dụng, có quyết toán đƣợc duyệt nhƣng chƣa đƣợc bố trí vốn hoàn trả, thậm chí một số dự án do việc bố trí vốn không đúng quy định làm kéo dài thời gian đầu tƣ, kết quả là hiệu quả đầu tƣ thấp, vì vốn bỏ ra không sinh lời trong thời gian đầu tƣ, ảnh hƣởng nền kinh tế vĩ mô.
Số liệu cho thấy năm 2011-2014, tỉnh Thái Bình đã bố trí cho 296 danh mục dự án. Tuy nhiên tổng số dự án do UBND tỉnh phê duyệt 2011-2014 là
464 dự án (chƣa tính các dự án cấp huyện, cấp xã quyết định đầu tƣ), với tổng mức đầu tƣ đƣợc duyệt là 22.219 tỷ đồng, trong khi số vốn bố trí cho các dự án này khoảng 9.000 tỷ đồng, nhƣ vậy khả năng cân đối theo yêu cầu khoảng 13.219 tỷ đồng. Số liệu trên thể hiện tình trạng đầu tƣ dàn trải, dẫn đến kéo dài thời gian thực hiện dự án, hiệu quả đầu tƣ thấp. Ngoài ra số nợ đọng XDCB (so khối lƣợng nghiệm thu có hồ sơ giải ngân kho bạc) tính đến ngày 31/12/2014 của cả tỉnh là 2.423 tỷ đồng; trong đó: Số nợ của tỉnh là 2.104 tỷ đồng; số nợ của huyện, xã là 318,014 tỷ đồng (cụ thể: huyện là 91,079 tỷ đồng, xã là 226,935 tỷ đồng). Số nợ trên bản chất là Nhà nƣớc nợ doanh nghiệp, trong khi doanh nghiệp đi vay ngân hàng, kết quả là làm cho các doanh nghiệp kinh doanh thua lỗ, có thể dẫn đến phá sản làm ảnh hƣởng nền kinh tế vĩ mô.
Ví dụ: Dự án đầu tƣ xây dựng Đài phát thanh truyền hình Thái Bình phê duyệt dự án và triển khai từ tháng 4/2005, tổng mức đầu tƣ là 37 tỷ đồng, sau 10 năm triển khai đến nay chƣa hoàn thành, tổng mức đầu tƣ điều chỉnh là 96 tỷ đồng, vốn nợ đọng khối lƣợng đã thực hiện hoàn thành là 17 tỷ đồng.
Ví dụ: Dự án đầu tƣ xây dựng đƣờng 8B, huyện Tiền Hải, đƣợc phê duyệt triển khai từ tháng 12/2008 là 15 tỷ đồng, chiều dài 6Km; dự kiến đến năm 2014 mới hoàn thành toàn bộ đƣa vào khai thác sử dụng, tổng mức đầu tƣ điều chỉnh là 18 tỷ đồng, nợ khối lƣợng hoàn thành là 8 tỷ đồng.
Hạn chế nữa là tỉnh Thái Bình chƣa xây dựng quy định phân cấp quản lý vốn đầu tƣ, hiện nay việc đầu tƣ từ ngân sách tỉnh ngoài việc đầu tƣ các dự án do tỉnh quản lý (tuyến đƣờng Tỉnh lộ, tuyến đê sông cấp II, II, đê biển, trƣờng THPT, Bệnh viện tuyến huyện trở lên,…), tỉnh bố trí ngân sách đầu tƣ, hoặc hỗ trợ đầu tƣ theo kế hoạch vốn hàng năm cho từng danh mục cụ thể các dự án do cấp huyện, cấp xã quản lý (đƣờng huyện, đƣờng xã, trƣờng tiểu học, trạm y tế…), nhƣng các thủ tục đầu tƣ vẫn thực hiện theo quy trình cơ quan
cấp tỉnh thẩm duyệt. Điều nay làm dẫn đến tình trạng “xin cho” không rõ ràng hỗ trợ đầu tƣ từ ngân sách cấp trên, đặc biệt thủ tục hành chính rƣờm rà, phức tạp (Ví dụ đầu tƣ dự án đƣờng trục xã thì UBND huyện là CĐT, cấp phê duyệt thủ tục đầu tƣ là cấp tỉnh, vốn bố trí theo kế hoạch hàng năm của cấp tỉnh). Và đến nay chƣa xây dựng đƣợc kế hoạch đầu tƣ trung và dài hạn, kế hoạch chỉ đƣợc điều hành trong một năm và mang nhiều yếu tố chủ quan, thiếu căn cứ khoa học, bố trí vốn khi chƣa dự án đƣợc duyệt trong năm kế hoạch, nên CĐT vội vàng thuê tƣ vấn thiết kế lập dự án theo khối lƣợng vốn đơn vị “xin” đƣợc cho dự án, chƣa xuất phát từ yêu cầu thực tế của chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội hay quy hoạch tổng thể của tỉnh.
c Chất ượn côn tác p, thẩm đ nh, phê duyệt dự án và th t k bản vẽ kỹ thu t th côn p tổn dự toán còn buôn ỏn
* Công tác lập, thẩm định phê duyệt dự án:
- Độ chính xác của công tác thẩm định chƣa cao do chất lƣợng hồ sơ dự án cũng nhƣ thiết kế cơ sở, thiết kế kỹ thuật, tổng mức đầu tƣ lớn; chƣa đề cập hết các nội dung của một dự án nhƣ quy định (Ví dụ: Số liệu khảo sát, nghiên cứu hiện trạng và dự báo không chính xác...). Đặc biệt vẫn có tình trạng chạy dự án bằng mọi cách có quyết định phê duyệt dự án đầu tƣ để “xin vốn”, một số dự án thẩm định và phê duyệt nhƣng không thực hiện hoặc thực hoặc thực hiện không đảm bảo quy mô, tiến độ ban đầu đƣợc duyệt.
- Thời gian khởi công - hoàn thành: Thƣờng các CĐT đề xuất thời gian khởi công - hoàn thành ngắn, nhiều dự án chƣa thực hiện đúng theo thời gian trong quyết định đầu tƣ, thậm chí có dự án hết thời gian thực hiện vẫn chƣa khởi công xây dựng. Nguyên nhân của việc kéo dài thời gian thực hiện dự án là: khả năng nguồn vốn cho các dự án không đáp ứng đƣợc; số lƣợng dự án bố trí trong kế hoạch chuẩn bị đầu tƣ và cho phép lập dự án của cấp có thẩm
quyền quá nhiều; một số dự án do yêu cầu của các nhà tài trợ vốn phải lập và phê duyệt dự án trƣớc đã gây không ít khó khăn cho công tác thẩm định.
- Quy chuẩn xây dựng có nhiều điểm không phù hợp với tình hình hiện tại. Ví dụ diện tích sử dụng bình quân trên đầu ngƣời, định mức này không thể áp dụng chung cho tất cả các cơ quan mà phải tuỳ chức năng cụ thể, đặc thù của từng cơ quan, điển hình diện tích bình quân đầu ngƣời của các cơ quan khối Đảng, Đoàn thể phải khác với khối chính quyền; diện tích bình quân đầu ngƣời của Sở Xây dựng phải khác Sở Y tế…
- Mỗi một nội dung thẩm định do một cơ quan chịu trách nhiệm, thời gian thẩm định dự án nhanh hay chậm không chỉ so một cơ quan mà phụ thuộc vào thời gian giải quyết các vấn đề cụ thể của các cơ quan có liên quan.
- Các dự án sau khi đƣợc phê duyệt, khi triển khai thực hiện phải điều chỉnh quy mô, thiết kế kỹ thuật, tổng mức đầu tƣ chiếm tỷ lệ lớn.
Bảng 3.4. Tổng hợp các dự án mới, dự án điều chỉnh 2011-2014 cấp tỉnh STT Năm 2011 2012 2013 2014 Tổng số 1 Số lƣợng dự án mới 137 114 115 98 464 2 Tổng mức đầu tƣ (tỷ đồng) 3.388 3.128 3.776 11.927 22.219 3 Số lƣợng dự án điều chỉnh 49 60 43 45 197 4 Tổng mức đầu tƣ điều chỉnh bổ sung (tỷ đồng) 400 547 815 2.091 3.853
(N uồn: G ám sát đánh á đầu tư tỉnh Thá Bình 2011, 2012, 2013, 2014)
Từ năm 2011-2014, phê duyệt 464 dự án, tổng mức đầu tƣ là 22.219 tỷ đồng; số dự án điều chỉnh là 197 dự án, tổng mức đầu tƣ tăng thêm là 3.853 tỷ đồng. Kết quả trên cho thấy chất lƣợng khảo sát, lập dự án, thẩm định còn hạn chế, chƣa đánh giá hết các điều kiện đƣa ra phƣơng án tối ƣu, tính toán tổng mức đầu tƣ chƣa bám sát quy định của nhà nƣớc, tỷ lệ dự án phải điều chỉnh rất
lớn, ảnh hƣởng khả năng cân đối nguồn vốn làm kéo dài thời gian thực hiện dự án. Đây là nguyên nhân gây mất cân đối trong đầu tƣ, hiệu quả đầu tƣ thấp.
Ví dụ: Dự án đầu tƣ đƣờng vành đai phía nam Thành phố (sử dụng vốn TPCP), phê duyệt và triển khai tháng 10/2009, tổng mức đầu tƣ đƣợc duyệt là 188,1 tỷ đồng, dự kiến đến hết năm 2014 mới triển khai xong đƣa vào khai thác sử dụng, tổng mức đầu tƣ điều chỉnh là 276,3 tỷ đồng, tổng vốn bố trí là 181 tỷ đồng.
Ví dụ: Dự án Nạo vét sông Yên Lộng, huyện Quỳnh Phụ (sử dụng vốn hỗ trợ có mục tiêu từ ngân sách TW) dự án đƣợc duyệt năm 2009 với tổng mức đầu tƣ ban đầu là 28 tỷ đồng, đến nay sau nhiều lần duyệt điều chỉnh bổ sung phƣơng án thiết kế, đơn giá, tổng mức đầu tƣ là: 77 tỷ đồng. Vốn đầu tƣ đã thanh toán cho dự án là 37 tỷ đồng.
* Công tác lập, thẩm định thiết kế kỹ thuật - dự toán.
Công tác lập thiết kế kỹ thuật - dự toán đƣợc phân cấp cho CĐT tổ chức thẩm định và phê duyệt có tích cực rút ngắn thời gian thẩm định và phê duyệt, các CĐT kịp thời triển khai thực hiện, góp phần đẩy nhanh tiến độ dự án. Tuy nhiên mặt tích cực trên phù hợp các CĐT quản lý xây dựng chuyên ngành nhƣ Sở Xây dựng, Sở Giao thông Vận tải, Sở Nông nghiệp và PTNT, Ủy ban nhân dân các huyện, còn lại đa số các dự án chất lƣợng công tác lập, thẩm định thiết kế kỹ thuật - dự toán còn nhiều bất cập. Một số tổ chức tƣ vấn có xu hƣớng chạy theo doanh thu, quá trình thực hiện không nghiên cứu đƣa ra các phƣơng án thiết kế, trên cơ sở đó lựa chọn phƣơng án tối ƣu; Một số tổ chức tƣ vấn yếu kém về chuyên môn nên đã bỏ sót nhiều yếu tố, bỏ sót hạng mục của công trình hoặc thiết kế công trình không theo đúng quy định của nhà nƣớc.
Thẩm định thiết kế - dự toán: CĐT không đủ năng lực, không có chuyên môn về quản lý dự án đầu tƣ nên không tổ chức nghiệm thu hoặc nghiệm thu một cách thụ động sản phẩm thiết kế - dự toán do cơ quan tƣ vấn lập trƣớc khi trình thẩm định và phê duyệt. Đây là nội dung buông lỏng quản lý Nhà nƣớc gây ra thất thoát làm tăng kinh phí đầu tƣ các dự án.
d. Phân côn , phân cấp cho CĐT còn nh ều bất c p.
Theo quy định của Luật Xây dựng 2003, Nghị định 12/2009/NĐ-CP của Chính phủ về quản lý đầu tƣ xây dựng công trình, CĐT là cơ quan đơn vị quản lý sử dụng công trình, điều này có ƣu điểm, đơn vị trực tiếp quản lý có trách nhiệm hơn vì là ngƣời trực tiếp quản lý sử dụng, tuy nhiên thực tế công tác quản lý đầu tƣ xây dựng tƣơng đối phức tạp diễn ra thời gian dài, có nhiều quan hệ kinh tế, chuyên môn kỹ thuật có tính đặc thù do vậy việc giao công tác quản lý cho CĐT theo quy định trên còn nhiều bất cập.
Thực tế, đối với dự án do UBND tỉnh cấp quyết định đầu tƣ chủ yếu giao CĐT cho các đơn vị quản lý sử dụng trực tiếp quản lý, trong 296 danh mục dự án đáng triển khai do cấp tỉnh quyết định đầu tƣ 135 dự án do các đơn vị là Sở Giao thông Vận tải, Sở Nông nghiệp và PTNT, 08 UBND các huyện