CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
4.3. Các giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý vốn đầu tƣ từ nguồn vốn Nhà nƣớc
nƣớc trên địa bàn tỉnh Thái Bình.
Qua đánh giá thực trạng quản lý đầu tƣ từ NVNN trong thời gian vừa qua của tỉnh Thái Bình, những mặt tích cực, hạn chế, nguyên nhân hạn chế; từ cơ sở lý luận quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ NVNN, luận chứng khoa học và các văn bản pháp lý mới đƣợc Nhà nƣớc ban hành, ngoài việc kiến nghị Nhà nƣớc tiếp tục hoàn thiện thể chế, xây dựng đồng bộ văn bản quy phạm pháp luật liên quan quản lý đầu tƣ XDCB, tác giả đề xuất một số giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao hoàn thiện quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ NVNN trên địa bàn tỉnh Thái Bình nhƣ sau:
4.3.1. Nâng cao chất lượng xây dựng chiến lược đầu tư trong quy hoạch phát triển.
Trong thời gian qua công tác xây dựng chiến lƣợc đầu tƣ đƣợc thể chế hóa thông qua Văn kiện Đại hội của Đảng bộ tỉnh, quy hoạch phát triển kinh tế xã hội của tỉnh, quy hoạch ngành, lĩnh vực còn mang tính định hƣớng chung, chƣa xác định cơ cấu đầu tƣ từ NVNN và nguồn vốn ngoài Nhà nƣớc làm căn cứ xây dựng kế hoạch trung hạn, kế hoạch đầu tƣ hằng năm.
Do vậy trong thời gian tới khắc phục tình trạng quy hoạch có quá nhiều mục tiêu, cần tập trung cho những mục tiêu chính, hiệu quả và phát triển bền vững, loại bỏ các mục tiêu không cơ bản theo chiều rộng hoặc ở bƣớc trung gian. Tăng các mục tiêu quy hoạch có tính định lƣợng, giảm thiểu các mục tiêu chung chung, không thể định lƣợng đƣợc. Rà soát lại một cách chặt chẽ quy hoạch nhằm khắc phục tình trạng chất lƣợng quy hoạch chƣa cao, thiếu những luận cứ khoa học và còn chứa đựng những yếu tố chủ quan mang tính chất cục bộ theo kiểu khép kín dẫn đến chồng chéo và dàn trải trong đầu tƣ; rà soát, bổ sung cập nhật và hiệu chỉnh các dự án đã đƣợc phê duyệt. Kết hợp quy hoạch xây dựng với quy hoạch đất đai và quy hoạch kinh tế xã hội tránh tình trạng quy hoạch “treo”.
Đổi mới nội dung quy hoạch theo hƣớng phù hợp với nền kinh tế thị trƣờng, xác định rõ nội dung nào là "cứng”, Nhà nƣớc phải tổ chức thực hiện đầu tƣ, nội dung nào do thị trƣờng quyết định. Đây là định hƣớng quan trọng phân phối và cơ cấu nguồn lực hợp lý, đặc biệt là việc sử dụng NVNN hợp lý làm đòn bẩy phát triển mục tiêu kinh tế xã hội, với mục tiêu hƣớng tới giảm dần vốn đầu tƣ từ ngân sách Nhà nƣớc, khuyến khích và huy động tối đa nguồn vốn ngoài ngân sách đầu tƣ vào kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội của tỉnh để phục vụ phát triển.
Tăng cƣờng công tác kiểm tra, giám sát cộng đồng đối với công tác quy hoạch, nhất là đối với việc công khai thực hiện các dự án quy hoạch; thƣờng xuyên thanh tra, kiểm tra đối với các dự án quy hoạch trên địa bàn, hạn chế điều chỉnh quy hoạch.
4.3.2. Đối mới phê duyệt chủ trương đầu tư, công tác kế hoạch đầu tư.
a. Đố mớ quy trình phê duyệt chủ trươn đầu tư.
Chủ trƣơng đầu tƣ đƣợc đánh giá là khâu dễ gây và thực tế đã gây nên thất thoát và lãng phí lớn trong đầu tƣ và xây dựng. Do vậy để xác định chủ
trƣơng đầu tƣ đƣợc đúng đắn cần phải tính toán kỹ các khía cạnh về hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội, môi trƣờng đầu tƣ, xác định chủ trƣơng phải xuất phát từ nhu cầu thực tế và trên cơ sở quy hoạch chung tránh hiện tƣợng đầu tƣ theo phong trào, chạy theo thành tích. Các dự án đầu tƣ phải phù hợp với quy hoạch của từng địa phƣơng và phù hợp với quy hoạch của vùng. Để đổi mới công tác này tác giả đề xuất nhƣ sau:
Thứ nhất, UBND tỉnh xây dựng quy trình phê duyệt chủ trƣơng đầu tƣ gồm cơ quan đề xuất, cơ quan thẩm định, cơ quan phê duyệt chủ trƣơng đầu tƣ, đồng thời làm rõ chức năng nhiệm vụ, trách nhiệm các cơ quan Nhà nƣớc. Thực hiện nghiêm túc quy trình đã xây dựng.
Thứ ha , nội dung quyết định chủ trƣơng đầu tƣ phải xác định rõ tính khả thi từng nội dung cụ thể nhƣ sự phù hợp quy hoạch, sự cần thiết đầu tƣ từ NVNN, sơ bộ quy mô đầu tƣ, thời gian thực hiện, khả năng cân đối nguồn vốn theo thời gian thực hiện, xác định đơn vị CĐT.
Thứ ba, các cấp chính quyền địa phƣơng xây dựng kế hoạch đầu tƣ trung hạn cho từng thời kỳ làm căn cứ xác định chủ trƣơng đầu tƣ.
b. Đố mớ và nân cao chất ượn công tác k hoạch đầu tư.
Yếu tố quan trọng hàng đầu là sử dụng có hiệu quả các nguồn lực đầu tƣ cho phát triển. Việc tập trung vào công tác kế hoạch đầu tƣ là rất quan trọng, nhằm thực hiện phƣơng hƣớng, cơ cấu, mục tiêu kế hoạch đã đề ra tạo điều kiện thời gian cho việc lập dự án. Cơ chế điều hành kế hoạch đầu tƣ trong thời gian qua bộc lộ những nhƣợc điểm nhƣ: Kế hoạch bố trí dàn trải, thiếu tập trung, bố trí kế hoạch theo kiểu chia phần, ít chú ý đến hiệu quả kinh tế, chƣa phân loại các loại dự án nhằm huy động nguồn lực từ nguồn vốn ngoài ngân sách. Từ đó dẫn đến tình trạng tiêu cực, chạy vốn, gây lãng phí, thất thoát vốn và tài sản. Để khắc phục tình trạng trên, công tác kế hoạch đầu tƣ cần đƣợc đổi mới và hoàn thiện các giải pháp sau:
Thứ nhất, phải xây dựng quy định phân cấp quản lý về đầu tƣ, (đây là hạn chế chƣa xác định rõ trong thời gian vừa quan). Xác định đƣợc những chƣơng trình, dự án do cấp tỉnh quyết định đầu tƣ (sử dụn n uồn vốn cấp tỉnh bao ồm cả n uồn vốn hỗ trợ từ n ân sách Trun ươn , vốn vay tron nước, vốn vay nước n oà ), những chƣơng trình, dự án do địa phƣơng đầu tƣ nhƣng đƣợc ngân sách cấp trên hỗ trợ và tỷ lệ hỗ trợ (Ví dụ hệ thống giao thông tỉnh lộ, trƣờng THPT, Bệnh viên tuyến huyện trở lên do cấp tỉnh đầu tƣ; trƣờng tiểu học, trạm y tế, đƣờng giao thông cấp huyện xã do cấp huyện, cấp xã đầu tƣ nhƣng có hỗ trợ ngân sách cấp trên), phân cấp các cấp địa phƣơng phê duyệt chủ trƣơng đầu tƣ, phê duyệt dự án. Từ việc phân cấp này các địa phƣơng chủ động xây dựng kế hoạch đầu tƣ trung hạn, cân đối nguồn lực địa phƣơng của cấp mình quản lý, tránh chồng chéo trong xác định thẩm quyền phê duyệt các trình tự thủ tục đầu tƣ, hạn chế tình trạng “x n cho”,
công khai minh bạch phân bổ nguồn lực trong đầu tƣ từ NVNN.
Thứ ha , các cấp chính quyền từ cấp tỉnh đến cấp huyện phải lập kế hoạch đầu tƣ trung hạn và dài hạn theo ngành, lĩnh vực, đồng thời thƣờng xuyên rà soát lại mục tiêu và cơ cấu của từng dự án, đảm bảo tính hợp lý và hiệu quả; tránh dàn trải và phân tán vốn. Do nhu cầu đầu tƣ XDCB các địa phƣơng rất lớn, trong khi NVNN có hạn do vậy các cấp chính quyền địa phƣơng phải xây dựng tiêu chí để lựa chọn dự án đƣợc đầu tƣ từ NVNN trong từng giai đoạn, bảo đảm hài hòa mục tiêu kinh tế xã hội.
Thứ ba, kế hoạch vốn hàng năm phải cƣơng quyết loại trừ những dự án không đủ điều kiện ghi kế hoạch ra khỏi năm kế hoạch (dự án chưa có quy t đ nh chủ trươn đầu tư, chưa có tron k hoạch trun hạn, chưa có quy t đ nh phê duyệt dự án). Mức vốn giao cho từng danh mục dự án phải phù hợp tiến độ thực hiện, có nhƣ vậy mới đảm bảo cho việc triển khai dự án kịp trong năm kế hoạch và không dồn việc vào tháng cuối năm, đồng thời làm trong
sạch quan hệ giữa CĐT và nhà thầu trong việc xác định khối lƣợng xây dựng hoàn thành trong năm kế hoạch. Những dự án đã giao kế hoạch vốn nhƣng xét thấy không thể thực hiện đƣợc hết toàn bộ hoặc một phần kế hoạch vốn đã giao thì cƣơng quyết cắt hoặc giảm kế hoạch, để bổ sung vào những dự án đã có khối lƣợng hoàn thành nhƣng chƣa có vốn để thanh toán.
Thứ tư, hằng năm bố trí nguồn vốn trong kế hoạch dành cho công tác chuẩn bị đầu tƣ để các đơn vị thuê các đơn vị tƣ vấn, chuyên gia lập đề xuất chủ trƣơng đầu tƣ, lập dự án đầu tƣ trƣớc khi triển khai thực hiện, mục tiêu để các đơn vị và cơ quan nhà nƣớc có thời gian nghiên cứu kỹ lƣỡng trƣớc khi quyết định thực hiện tránh việc khi đầu tƣ thấy lãng phí, hoặc điều chỉnh làm kéo dài thời gian thực hiện.
Thứ năm, không thực hiện việc bố trí kế hoạch vốn ứng trƣớc. Những loại vốn này gọi là ứng trƣớc kế hoạch vốn đầu tƣ cho những năm sau. Vốn ứng trƣớc thực chất do năm kế hoạch đó có tăng thu NSNN, nên có khả năng tăng chi cho lĩnh vực đầu tƣ XDCB nhƣng chƣa có cơ sở để thông báo kế hoạch vốn đầu tƣ năm đó hoặc không thể thực hiện việc cân đối chi XDCB giữa các năm. Việc thông báo kế hoạch ứng trƣớc trong đầu tƣ gây không ít khó khăn cho công tác QLNN về kế hoạch, không phân định rõ ràng nhiệm vụ thu - chi ngân sách trong từng năm.Với bất cập nhƣ vậy đề nghị quy định không áp dụng cơ chế thông báo kế hoạch ứng trƣớc.
Thứ sáu, xác định rõ nguồn lực, cơ cấu nguồn vốn đầu tƣ, khuyến khích và phát huy xã hội hoá đầu tƣ, giảm dần tỷ trọng và các danh mục các công trình sử dụng vốn NSNN. Có giải pháp xử lý, hạn chế tình trạng các dự án không thực hiện đúng cam kết huy động các nguồn vốn khác, chỉ trông chờ vào vốn ngân sách.
4.3.3. Đổi mới phân công, phân cấp CĐT quản lý thực hiện dự án.
Hiện nay, trên toàn tỉnh Thái Bình đang thực hiện theo quy định của Luật Xây dựng 2003, Nghị định 12/2009/NĐ-CP của Chính phủ về quản lý đầu tƣ xây dựng công trình, đối với dự án do UBND tỉnh cấp quyết định đầu tƣ chủ yếu giao CĐT cho các đơn vị quản lý sử dụng trực tiếp quản lý, trong 296 danh mục dự án đang triển khai do cấp tỉnh quyết định đầu tƣ 135 dự án do các đơn vị là Sở Giao thông Vận tải, Sở Nông nghiệp và PTNT, 08 UBND các huyện Thành phố làm CĐT, còn lại 154 danh mục do các đơn vị cơ quan hành chính Nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp công lập làm CĐT.
Nhƣ đã phân tích ở phần hạn chế đối với các CĐT là Sở Giao thông Vận tải, Sở Nông nghiệp và PTNT, 08 UBND các huyện Thành phố làm CĐT thực chất các đơn vị này giao cho Ban QLDA chuyên trách, hoặc thành lập Ban QLDA kiêm nhiệm do các bộ phận phòng ban chuyên môn làm thành viên, với mô hình quản lý này CĐT vừa có chức năng làm CĐT vừa chức năng làm quản lý Nhà nƣớc về ngành và lĩnh vực, không tách bạch giữa chức năng quản lý nhà nƣớc và chức năng CĐT; đối với đơn vị cơ quan hành chính Nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp công lập làm CĐT đa số lực lƣợng cán bộ tham gia Ban QLDA không có đủ kinh nghiệm, năng lực, chuyên môn làm ảnh hƣởng chất lƣợng quản lý điều hành các dự án. Do vậy tác giả đề xuất thay đổi phƣơng thức giao CĐT, hình thức quản lý của các CĐT trên địa bàn tỉnh Thái Bình cơ bản theo Luật Xây dựng năm 2014 nhƣ sau:
Thứ nhất, với quan điểm CĐT không nhất thiết phải là cơ quan, đơn vị quản lý và sử dụng dự án; chuyên nghiệp hóa đội ngũ quản lý dự án; độc lập các chức năng quản lý Nhà nƣớc về xây dựng chuyên ngành với chức năng của CĐT để công khai, minh bạch, giám sát, kiểm tra nhằm tránh quan liêu, chủ quan, tăng tính phản biện mục tiêu đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn Nhà nƣớc, làm rõ trách nhiệm cơ quan Nhà nƣớc và CĐT; chấm dứt tình trạng
“xin cho” trong khâu quyết định chủ trƣơng đầu tƣ, xây dựng kế hoạch đầu tƣ trung hạn, hằng năm; CĐT có thể thực hiện chức năng là doanh nghiệp quản lý khai thác, vận hành sử dụng các dự án nếu có yêu cầu; xây dựng cơ chế kiểm tra, giám sát chéo nhƣ chuyển các nội dung nhƣ thẩm định thiết kế kỹ thuật, dự toán quản lý chất lƣợng cho các cơ quan quản Nhà nƣớc về xây dựng thực hiện, giao công tác tổ chức đấu thầu cho các tổ chức đấu thầu chuyên nghiệp, vai trò CĐT là đơn vị tổ chức thực hiện.
Thứ hai, UBND cấp tỉnh, cấp huyện thành lập các Ban QLDA quản lý xây dựng chuyên ngành trực thuộc UBND tỉnh là CĐT các dự án do cấp tỉnh quyết định đầu tƣ; thành lập các Ban QLDA chuyên ngành trực thuộc UBND cấp huyện là CĐT toàn bộ các dự án do cấp huyện quyết định đầu tƣ. Riêng đối với dự án do UBND cấp xã quyết định đầu tƣ cho phép thành lập các Ban QLDA kiêm nhiệm. Tiến tới thành lập Công ty Nhà nƣớc trực tiếp làm CĐT các dự án đồng thời thực hiện quản lý và khai thác các dự án.
Thứ ba, UBND cấp huyện thành lập các Ban QLDA xây dựng chuyên ngành trực thuộc UBND huyện, mỗi cấp huyện thành lập từ 03-05 Ban QLDA dự án (lĩnh vực: Giao thông- Nông nghiệp và PTNT-Trụ sở cơ quan Nhà nƣớc-Y tế, giáo dục văn hóa-lĩnh vực khác nhƣ dự án ODA,…). Đối với Ban QLDA cấp huyện thành lập từ 01-03 Ban QLDA dự án chuyên ngành (lĩnh vực giao thông, thủy lợi, xây dựng-lĩnh vực khác).
Thứ tư, Đối với các dự án do cấp xã làm CĐT tùy dự án cụ thể thành lập Ban QLDA kiêm nhiệm, tuy nhiên các nội dung thẩm định dự án, thẩm định thiết kế kỹ thuật và dự toán, kế hoạch đấu thầu, hồ sơ mời thầu, kết quả đấu thầu, quyết toán do Phòng Công thƣơng huyện và Phòng Tài chính kế hoạch thẩm định trƣớc khi UBND xã phê duyệt.
4.3.4. Chấn chỉnh và đổi mới công tác đấu thầu.
Qua kết quả đánh giá hạn chế công tác đấu thầu trên địa bàn trong thời gian qua còn bộc lộ những nhƣợc điểm số gói thầu đấu thầu rộng rãi tỷ lệ thấp, tỷ lệ giảm giá đảm bảo tính cạnh tranh còn thấp, đội ngũ cán bộ tham gia công tác đấu thầu nhiều nhƣng thiếu chuyên nghiệp, để nâng cao hoàn thiện công tác quản lý đầu thầu trong thời gian tới trên địa bàn tỉnh Thái Bình cần một số giải pháp sau:
Thứ nhất, thực hiện nghiêm túc quy trình tổ chức đấu thầu theo Luật Đấu thầu 2013 đối với tất cả các cấp các ngành từ bên mời thầu, CĐT, đơn vị tổ chức thẩm định, phê duyệt Kế hoạch đầu thầu, hồ sơ mời thầu, kết quả đấu thầu, không áp dụng các hình thức chỉ định thầu, đấu thầu hạn chế, khi không đủ điều kiện theo Luật Đấu thầu và văn bản liên quan đấu thầu nhằm hạn chế tiêu cực trong tổ chức đấu thầu, cạnh tranh bình đẳng cho các doanh nghiệp tham gia đấu thầu và lựa chọn nhà thầu để ký hợp đồng giao thầu xây dựng cho phù hợp với cơ chế thị trƣờng lành mạnh, mục tiêu là tiết kiệm tối đa chi phí đầu tƣ xây dựng với hiệu quả kinh tế cao nhất.
Thứ ha , ngoài việc công khai thông tin về đấu thầu trên trang thông tin Báo Đấu thầu toàn quốc, UBND tỉnh cần thành lập trang thông tin đấu thầu tại địa phƣơng yêu cầu các CĐT công bố công khai các nội dung Kế hoạch đầu thầu, hồ sơ mời thầu, kết quả đấu thầu của các gói thầu trong tỉnh để theo dõi giám sát.
Thứ ba, UBND tỉnh thành lập tổ chức đấu thầu chuyên nghiệp trực thuộc cơ quan Nhà nƣớc nhƣ Sở Kế hoạch và Đầu tƣ, Sở Xây dựng, Sở Tài chính, Sở Tƣ pháp, yêu cầu các CĐT khi thực hiện các gói thầu xây lắp, mua sắm thiết bị, tƣ vấn, có hình thức lựa chọn nhà thầu theo hình thức đấu thầu