Những hạn chế và nguyên nhân

CHƢƠNG 2 : PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN VĂN

3.3. Đánh giá chung về quản lý đầu tƣ XDCB từ NSNN tại tỉnh Hà Giang

3.3.2. Những hạn chế và nguyên nhân

*Hạn chế:

Hà Giang là một tỉnh nghèo, miền núi còn nhiều khó khăn về kinh tế, thu không đủ chi, hàng năm vẫn phải có trợ cấp của Trung ƣơng. Quy mô kinh tế còn nhỏ bé, năng lực cạnh tranh thấp phải đầu tƣ đồng loạt nhiều hạng mục công trình với tổng vốn đầu tƣ lớn, vì vậy tình trạng thiếu vốn so với yêu cầu đầu tƣ phát triển của tỉnh là một khó khăn, chƣa năm nào khắc phục đƣợc khó khăn về vốn và quản lý vốn bao gồm:

- Nguồn vốn kế hoạch ít so với nhu cầu vì vậy việc ghi kế hoạch vốn cho các dự án chỉ đảm bảo 20% - 30% tổng vốn đầu tƣ của dự án, nhiều dự án nhóm C theo quy định phải bố trí vốn trong 2 năm, nhƣng thực tế phải bố trí vốn 4 - 5 năm mới hoàn trả hết.

- Tình trạng thiếu vốn đầu tƣ nên tuỳ tiện bổ sung vốn hoặc bố trí vốn cho dự án khi dự án còn thiếu điều kiện thủ tục theo quy định.

- Việc bố trí vốn kế hoạch hàng năm ít so với nhu cầu gây tâm lý cho A-B cầm chừng (đầu năm đủng đỉnh cuối năm mới chạy) gây tình trạng vốn dồn vào cuối năm mới thanh toán đƣợc.

- Một số dự án đƣợc bổ sung vốn cuối năm để chạy vốn phải ứng khối lƣợng để thanh toán đƣợc vốn (kiểu ăn trƣớc trả sau) gây khó khăn trong công tác quản lý vốn đầu tƣ xây dựng.

Thiếu vốn đầu tƣ xây dựng là nguyên nhân sinh ra tệ cửa quyền, tiêu cực trong bố trí vốn, chất lƣợng công trình kém do phải chi phi tiêu cực.

Quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN giai đoạn 2010 - 2013 còn bộc lộ những hạn chế chủ yếu sau:

Một là, quản lý vốn đầu tƣ xây dựng cơ bản từ NSNN chƣa đáp ứng đƣợc đầy đủ yêu cầu của quản lý nhà nƣớc đối với XDCB của tỉnh.

- Kết quả đầu ra ở một số công trình XDCB từ NSNN chƣa đạt mục tiêu đề ra khi trình và phê duyệt dự án, vẫn còn xảy ra tình trạng thất thoát, sai phạm, lãng phí NSNN.

- Nhiều công trình chƣa đánh giá hết hiệu quả kinh tế - xã hội và tác động tiêu cực đến môi trƣờng. Một số dự án chƣa đủ thủ tục bố trí kế hoạch vốn vẫn đƣợc Sở Kế hoạch và Đầu tƣ, Sở Tài chính bố trí kế hoạch vốn; công tác thẩm định đƣợc tiến hành một cách hình thức để phê duyệt đƣa vào kế hoạch đầu tƣ hàng năm; nợ khối lƣợng xây dựng hoàn thành...

- Chính sách bố trí vốn đầu tƣ theo các ngành kinh tế chƣa hợp lý, phân tán, đƣa số dự án công trình vào kế hoạch đầu tƣ quá lớn, không có đủ vốn để đảm nhận hoàn thành công trình nên số vốn nợ đọng ở khâu XDCB dở dang hằng năm tƣơng đối nhiều mà không phát huy đƣợc hiệu quả của công trình dẫn đến lãng phí vốn đầu tƣ.

- Khoảng cách giữa thời gian giao kế hoạch và triển khai kế hoạch còn lớn, do vậy làm đình trệ nhiều định hƣớng có liên quan đến công trình. Khâu kế hoạch cũng góp phần không nhỏ làm lãng phí thất thoát vốn đầu tƣ; nhìn chung việc bố trí và điều hành kế hoạch đầu tƣ hằng năm còn bộc lộ nhiều nhƣợc điểm:

+ Thiếu kế hoạch đầu tƣ xây dựng cơ bản tổng quát

+ Việc phân phối vốn đầu tƣ còn mang tính chất phân chia, dẫn đến bố trí kế hoạch phân bổ vốn không theo tiến độ thực hiện dự án thực tế.

+ Triển khai kế hoạch đầu tƣ hàng năm chậm.

Tình hình trên dẫn đến nợ dây dƣa gây khó khăn cho NSNN và làm cho các doanh nghiệp nhà nƣớc trong lĩnh vực xây dựng khó khăn về vốn vì không thể thanh quyết toán đƣợc.

Hai là, chất lƣợng công tác quy hoạch đầu tƣ XDCB của tỉnh còn thấp, tốc độ triển khai thực hiện phủ kín quy hoạch chƣa đảm bảo theo kế hoạch đặt ra. Công tác quy hoạch còn chồng chéo, việc phối hợp còn thiếu sự đồng bộ giữa quy hoạch xây dựng đô thị, cụm, khu công nghiệp với các quy hoạch ngành nhƣ quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch thủy lợi, quy hoạch giao thông, quy hoạch điện lực, quy hoạch bƣu chính, viễn thông.

Ba là, chất lƣợng lập dự án đầu tƣ nhìn chung còn thấp, một số dự án thiếu các cơ sở, luận cứ khoa học khách quan, thiếu các số liệu điều tra khảo sát cập nhật, thiếu các số liệu dự báo chính xác, do đó tính khả thi của dự án chƣa cao nên không xác định đƣợc chính xác tổng mức đầu tƣ. Một số ít dự án lập còn theo ý chủ quan của chủ đầu tƣ.

Chất lƣợng thiết kế còn nhiều sai sót nhƣ: Chi tiết kiến trúc còn sơ sài, phƣơng án kết cấu còn thiên về an toàn làm cho hiệu quả đầu tƣ thấp, công trình xấu và lãng phí. Chất lƣợng lập dự toán còn nhiều sai sót, hiện tƣợng bỏ sót khối lƣợng là phổ biến, một số công trình đấu thầu không có điều chỉnh giá, nhà thầu phải bù phần thiếu hụt đó dẫn đến chất lƣợng thi công công trình đạt thấp, nhƣ thiết kế và dự toán đầu tƣ xây dựng hệ thống cứng hoá kênh mƣơng loại 2 và loại 3 của Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn trong giai đoạn 2010 – 2013.

Quyết định đầu tƣ vội vàng thiếu chính xác do tính cấp bách, một số công trình vẫn phải áp dụng hình thức vừa thiết kế vừa thi công. Việc lập và thẩm định dự án chƣa đƣợc sát thực tế, để phát sinh tăng quá lớn.

Việc lập, thẩm định, phê duyệt dự án còn mang tính hình thức, chạy theo số lƣợng; chƣa gắn trách nhiệm thẩm định, quyết định dự án của ngƣời có thẩm quyền và trách nhiệm của chủ đầu tƣ đối với việc quản lý dự án xây dựng công trình XDCB nên không có căn cứ để quy kết trách nhiệm cụ thể, rõ

ràng nếu tổ chức, cá nhân thẩm định dự án vi phạm quy định của nhà nƣớc, tạo kẽ hở trong cơ chế và tạo điều kiện cho sai phạm.

Chất lƣợng hồ sơ dự án, hồ sơ thiết kế và dự toán của dự án công trình, nhiều đơn vị tƣ vấn thực hiện còn chƣa chính xác, chất lƣợng chƣa cao, các sở chuyên ngành thẩm định chƣa chính xác do trong quá trình khảo sát còn sơ sài chƣa chính xác dẫn đến quá trình đầu tƣ phát sinh nhiều so tổng mức đầu tƣ và dự toán duyệt ban đầu. Nhiều dự án quá trình thực hiện phải kéo dài hơn, hiệu quả đầu tƣ chƣa cao; Một số dự án không hiệu quả đến nay phải tạm dừng thi công.

Công tác đấu thầu, chỉ định thầu còn nhiều lúng túng, nhiều khi chỉ là hình thức chƣa thực sự cạnh tranh lành mạnh, công bằng, các hợp đồng ký kết để thực hiện dự án giữa chủ đầu tƣ và các nhà thầu ký kết còn sơ sài, các điều khoản ràng buộc chƣa chặt chẽ, do đó ảnh hƣởng quá trình triển khai thực hiện dự án sau này.

Bốn là, cơ chế, chính sách đối với đầu tƣ XDCB còn nhiều hạn chế. Việc phân cấp, ủy quyền quyết định đầu tƣ đối với các dự án XDCB từ NSNN còn chồng chéo: chủ đầu tƣ xây dựng công trình vừa là chủ đầu tƣ vừa là ngƣời quyết định đầu tƣ theo ủy quyền trong khi theo quy định, ngƣời quyết định đầu tƣ có các quyền và nghĩa vụ khác cao hơn chủ đầu tƣ, dẫn đến sự lẫn lộn thẩm quyền trong điều hành hoạt động tại các dự án sử dụng vốn NSNN.

Việc phân cấp quản lý đầu tƣ là hết sức cần thiết, tuy nhiên nhiều huyện thị đã quyết định đầu tƣ tràn lan, không dựa vào tiềm lực tài chính thực tế của địa phƣơng dẫn đến việc thiếu vốn bố trí cho công trình, việc quản lý sau đầu tƣ chƣa đƣợc các đơn vị quan tâm thực hiện nghiêm túc. Công trình đƣợc hoàn thành đƣa vào sử dụng chƣa đƣợc bàn giao quản lý theo quy định, hiệu quả của một số dự án, công trình chƣa cao.

Sự phối kết hợp giữa các Sở, Ban, Ngành liên quan với các cấp chính quyền huyện, thành phố chƣa chặt chẽ trong việc giải quyết các vƣớng mắc liên quan đến công tác quản lý dự án đầu tƣ, quản lý vốn đầu tƣ, trong việc bồi thƣờng giải phóng mặt bằng, di dân tái định cƣ ... còn chậm dẫn đến tiến độ triển khai dự án kéo dài, phải điều chỉnh dự án, điều chỉnh tổng mức đầu tƣ, dự toán gây lãng phí vốn đầu tƣ.

Cơ chế, chính sách quản lý, cấp phát, thanh quyết toán vốn tại các dự án XDCB từ NSNN còn phức tạp, nhiều thủ tục dẫn đến thanh toán vốn thƣờng chậm, kéo dài, xảy ra hiện tƣợng vốn chờ công trình. Đối với khối lƣợng xây lắp hoàn thành, các điều khoản về hồ sơ thanh toán, phƣơng thức và điều kiện thanh toán chƣa đƣợc chủ đầu tƣ, cơ quan quản lý, cấp phát vốn đầu tƣ thực hiện nghiêm túc. Công tác quyết toán vốn đầu tƣ đối với dự án xây dựng hoàn thành còn rất chậm.

Một số chủ đầu tƣ và các tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động xây dựng chƣa thực hiện đúng các quy định hiện hành của nhà nƣớc; chƣa tích cực và chủ động trong việc triển khai thực hiện kế hoạch, còn lúng túng trong việc tổ chức đấu thầu, triển khai thi công. Năng lực quản lý của một số chủ đầu tƣ còn hạn chế, thiếu kinh nghiệm, trách nhiệm chƣa cao, thiếu đội ngũ chuyên gia trong lĩnh vực quản lý đầu tƣ xây dựng, thiếu cán bộ có trình độ, năng lực chuyên môn, thiếu cán bộ giám sát kỹ thuật; Quy chế làm việc chƣa chặt chẽ, lúng túng trong thực hiện nhiệm vụ theo trình tự XDCB. Một số chủ đầu tƣ chƣa chủ động trong tổ chức thực hiện dự án, còn ỷ lại vào nhà thầu và nghiệm thu thanh toán chậm, thƣờng dồn vào cuối năm dẫn đến tiến độ giải ngân chậm. Năm là, còn tồn tại nhiều bất cập trong khâu tổ chức bộ máy và bố trí cán bộ trong quản lý vốn đầu tƣ XDCB từ NSNN. Hiện nay, nhà nƣớc quy định Sở Kế hoạch và Đầu tƣ chủ trì trong phân bổ chi NSNN cho đầu tƣ phát triển, Sở Tài chính chủ trì lập dự toán chi chƣa đảm bảo tính khoa học, KBNN

cấp tỉnh chƣa có tiêu chí rõ ràng trong việc phân bổ, thanh toán, chƣa có quy định thống nhất về các mảng kế hoạch, tổng hợp, kiểm tra, thanh toán... làm chậm tiến độ giải ngân và quyết toán nguồn vốn NSNN. Ở một số sở, ngành, việc bố trí đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác quản lý vốn ĐTXD còn yếu về trình độ, năng lực, thiếu về số lƣợng, cơ cấu và phẩm chất đạo đức.

Quyết toán vốn đầu tƣ công trình hoàn thành các chủ đầu tƣ và các nhà thầu chƣa quan tâm thực hiện, thời gian lập và nộp hồ sơ báo cáo quyết toán vốn đầu tƣ còn chậm so với quy định (theo quy định nhóm B là 9 tháng; nhóm C là 6 tháng). Chất lƣợng hồ sơ quyết toán còn sơ sài, chƣa đúng quy định hiện hành, thiếu những văn bản pháp lý theo quy định.

Việc thực hiện chế độ báo cáo của chủ đầu tƣ, ban quản lý dự án chƣa đƣợc thực hiện nghiêm túc theo quy định hiện hành, gây khó khăn cho công tác tổng hợp và khó khăn cho công tác chỉ đạo điều hành, công tác xác định giá trị khối lƣợng hoàn thành sau mỗi lần chính sách, chế độ của nhà nƣớc sửa đổi, bổ sung, rất khó khăn cho công tác thanh toán và quyết toán vốn đầu tƣ.

Sáu là, thực tế hiệu quả giám sát của HĐND tỉnh và cộng đồng đối với vốn ĐTXDCB từ NSNN chƣa cao. Công tác thanh tra, kiểm tra của các cơ quan chuyên môn và cộng đồng chƣa thƣờng xuyên và chất lƣợng còn hạn chế.

*Nguyên nhân:

Nguyên nhân của những hạn chế trong quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN bao gồm cả nguyên nhân chủ quan và nguyên nhân khách quan, đƣợc lý giải ở nhiều góc độ khác nhau. Song, tựu chung lại có thể chia thành các nhóm nguyên nhân sau:

Một là, nguyên nhân từ cơ chế, chính sách.

- Hệ thống chính sách, pháp luật của nhà nƣớc, các hƣớng dẫn của trung ƣơng còn thiếu đồng bộ, chƣa ổn định và nhất quán, đôi khi chậm thể chế hoá để thực hiện; một số chính sách qua thực hiện bộc lộ những hạn chế, bất hợp lý

nhƣng chậm đƣợc sửa đổi, bổ sung. Một số cơ chế chính sách không còn phù hợp chậm đƣợc sửa đổi, bổ sung gây lên tâm lý chờ đợi mất thời gian, kéo dài. Quản lý vốn ĐTXD từ NSNN chƣa theo yêu cầu, quy luật của cơ chế thị trƣờng, nhƣ: quản lý chi phí và đơn giá xây dựng vẫn căn cứ vào định mức và đơn giá của cơ quan có thẩm quyền ban hành chứ không theo giá thị trƣờng; phân bổ kế hoạch vốn từ NSNN vẫn mang tính “xin - cho”.

- Cơ chế chính sách luôn đƣợc sửa đổi bổ sung Nghị định số 112/CPngày 29/9/2006 của Chính phủ sửa đổi bổ sung Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 07/2/2006; Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 12/2/2009 của Chính phủ về quản lý đầu tƣ xây dựng công trình thay thế Nghị định số 112/CP ngày 29/9/2006 và Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 07/2/2006; Nghị định số 83/2009/NĐ-CP ngày 15/9/2009 về sửa đổi, bổ sung Nghị định số 12/CP. Nghị định số 85/2009/NĐ-CP ngày 15/10/2009 về hƣớng dẫn thi hành Luật Đấu thầu và lựa chọn nhà thầu theo Luật Xây dựng; Nghị định số 112/2009/NĐ-CP ngày 14/12/2009 về quản lý chi phí đầu tƣ xây dựng công trình thay thế Nghị định số 99 của Chính phủ; Nghị định số 48/2010/NĐ-CP ngày 07/5/2010 về hợp đồng trong hoạt động xây dựng; Tiền lƣơng thay đổi, chi phí nhân công, máy thi công có sự điều chỉnh tăng, giá cả nguyên, nhiên vật liệu tăng đột biến... Việc hƣớng dẫn chế độ chính sách về quản lý đầu tƣ của các Bộ, Ngành trung ƣơng trong việc thực hiện còn chậm, do đó quá trình thực hiện ở địa phƣơng chƣa kịp thời, nhiều chủ đầu tƣ còn lúng túng trong việc đƣợc giao thẩm định, phê duyệt dự toán, dẫn đến dự án triển khai chậm.

- Các sở, ban, ngành trong triển khai thực hiện các chỉ thị, nghị quyết, các văn bản quy phạm pháp luật, các cơ chế, chính sách về quản lý vốn đầu tƣ từ NSNN còn chƣa nghiêm túc, lỏng lẻo; thẩm định các dự án đầu tƣ XDCB

còn mang tính hình thức, chất lƣợng thẩm định, phê duyệt dự án chƣa cao dẫn đến lãng phí nguồn vốn vào nhiều công trình chƣa thực sự cấp thiết.

- Khung khổ pháp luật, cơ chế, chính sách đối với XDCB từ NSNN chƣa đầy đủ, thiếu đồng bộ, thƣờng xuyên thay đổi, chƣa thực sự phù hợp với nền kinh tế thị trƣờng dẫn tới sự lúng túng, bị động trong xây dựng và triển khai thực hiện kế hoạch các dự án đầu tƣ XDCB từ NSNN.

Hai là, nguyên nhân từ năng lực bộ máy, cán bộ.

- Thực hiện giao vốn kế hoạch hàng năm còn dàn trải, thiếu tập trung, nhiều công trình kéo dài 3- 4 năm (dự án nhóm C) công trình chậm đƣa vào khai thác sử dụng, do vậy phát huy hiệu chƣa cao.

- Năng lực quản lý, lãnh đạo, chỉ đạo điều hành của đội ngũ cán bộ, công chức trong các cơ quan quản lý nhà nƣớc còn bất cập về số lƣợng, chất lƣợng, cơ cấu không đảm bảo dẫn đến những sai phạm, sai sót trong quá trình thực thi nhiệm vụ theo chức năng.

- Trình độ quản lý của cán bộ còn yếu, thiếu kinh nghiệm thực tiễn. Một số cơ quan đƣợc giao chủ đầu tƣ lại không có chuyên môn nghiệp vụ về quản lý ĐTXD. Ban quản lý dự án chuyên ngành thuộc các lĩnh vực vừa yếu về năng lực lại vừa thiếu về số lƣợng, cán bộ chƣa ngang tầm với nhiệm vụ trong thời