- Trong các nghiên cứu trƣớc đây, nhóm nhân tố chính ảnh hƣởng đến công tác thu hút, quản lý, sử dụng ODA là: Nhân tố thứ nhất năng lực hấp thu vốn của Việt Nam (chính sách nhận viện trợ của Việt Nam, năng lực cán bộ, cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý và thực hiện các chƣơng trình, dự án....) đã đƣợc phân tích và kiểm chứng trong nhiều nghiên cứu. Tuy nhiên, khi trở thành nƣớc có thu nhập trung bình (MIC), các chính sách này thay đổi như thế nào và ảnh hưởng đến hiệu quả thu hút và sử dụng vốn ODA ra sao? Đặc biệt các chính sách nhận viện trợ của Việt Nam khi trở thành nƣớc MIC có những thay đổi theo chiều hƣớng nào? (khu vực ƣu tiên, lĩnh vực ƣu tiên đối với từng loại vốn ODA, sự tiếp cận ODA của các đối tƣợng khác nhau, trƣớc đây, mặc định là khu vực Nhà nƣớc, nhƣng hiện nay với chủ trƣơng và chính sách của Đảng và Nhà nƣớc cho phép khu vực tƣ nhân tiếp cận vốn ODA đã khiến công tác thu hút, quản lý ODA có nhiều biến chuyển).
- Nhân tố thứ hai: Các giải pháp nhằm nâng cao, cải thiện công tác thu hút, quản lý sử dụng ODA tại Việt Nam đã đƣợc đề ra rất nhiều. Tuy nhiên, các điều kiện lý thuyết và thực tế để áp dụng các giải pháp này cũng nhƣ các yếu tố thúc đẩy và cản trở các điều kiện chƣa đƣợc phân tích nhiều trong các nghiên cứu, nhất là khi Việt Nam trở thành nƣớc MIC.
- Nhân tố thứ ba - mối quan hệ giữa Việt Nam và cộng đồng tài trợ (mối quan hệ đối tác phát triển, và chính sách viện trợ của các nhà tài trợ dành cho Việt Nam) đã đƣợc đề cập trong một số báo cáo/nghiên cứu nhƣng chƣa đƣợc phân tích sâu.
1.2.3 Quản lý nhà nước đối với vốn ODA
1.2.3.1 Khái niệm quản lý nhà nước đối với vốn ODA
Khái niệm quản lý nói chung đƣợc hiểu là sự tác động có chủ đích của chủ thể quản lý vào các đối tƣợng quản lý để điều khiển đối tƣợng quản lý nhằm đạt đƣợc các mục tiêu đã đề ra.
Quản lý nhà nƣớc về vốn ODA là sự quản lý của Nhà nƣớc đối với toàn bộ nguồn vốn ODA bằng thể chế quyền lực của nhà nƣớc, thông qua cơ chế quản lý vốn ODA, nhằm thực hiện đƣợc các mục tiêu đặt ra đối với quá trình vận động, thu hút và sử dụng vốn ODA, mà cụ thể hơn là: Quản lý nhà nƣớc về vốn ODA là quá trình nhà nƣớc lập kế hoạch, tổ chức, lãnh đạo, kiểm tra việc vận động, thu hút và sử dụng ODA, nhằm đạt đƣợc các mục tiêu của nhà nƣớc đặt ra với kết quả và hiệu quả cao trong điều kiện phát triển của đất nƣớc.
1.2.3.2 Vai trò quản lý nhà nước đối với vốn ODA
Để thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA một cách có hiệu quả thì vai trò quản lý của Nhà nƣớc là hết sức quan trọng thông qua việc xây dựng các chính sách đúng đắn về ODA và tạo ra môi trƣờng pháp lý phù hợp. Chính phủ Việt Nam đã chứng tỏ đƣợc vai trò quản lý của mình trƣớc cộng đồng các nhà tài trợ. Điều này đƣợc thể hiện qua những điểm sau đây:
Chính phủ đã không ngừng hoàn thiện khung pháp lý cho việc quản lý nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức với việc Chính phủ đã bốn lần ban hành các Nghị định về ban hành quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức. Đây là văn bản khung pháp lý cao nhất cho hoạt động quản lý và sử dụng nguồn vốn quan trọng này. Đây cũng là bốn lần khuôn khổ pháp lý cơ bản cho hoạt động quản lý Nhà nƣớc về nguồn vốn ODA đƣợc bổ sung, sửa đổi, hoàn thiện cho phù hợp với điều kiện biến đổi của thực tế tiếp nhận và quản lý nguồn vốn ODA.
Xét riêng Nghị định 131/2006/NĐ-CP, đây đƣợc coi là văn bản đƣợc cộng đồng các nhà tài trợ quốc tế đóng nhận và ủng hộ mạnh mẽ nhất từ trƣớc tới nay. Sự tiến bộ của Nghị định 131/2006/NĐ-CP thông qua việc khắc phục các điểm yếu của các văn bản trƣớc đó và bổ sung các điểm mới phản ánh các nguyên tắc, quan điểm hiện đại trong quản lý và tiếp nhận nguồn vốn này nhƣ: dân chủ, công khai, minh bạch; đảm bảo sự phối hợp quản lý, kiểm tra, giám sát chặt chẽ và phát huy tính chủ động của các cấp, các cơ quan quản lý ngành, địa phƣơng và các đơn vị thực hiện; nâng cao hiệu quả sử dụng và bảo đảm khả năng trả nợ nƣớc ngoài, phù hợp với năng lực tiếp nhận và sử dụng ODA của các Bộ, ngành, địa phƣơng và các đơn vị thực hiện; bảo đảm tính đồng bộ và nhất quán của các quy định về quản lý và sử dụng ODA đã đánh dấu một sự phát triển về chất so với các văn bản khung trƣớc đây về quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA.
Bên cạnh văn bản khung này, Chính phủ Việt Nam cũng đã ban hành nhiều văn bản pháp quy khác nhằm hỗ trợ hoạt động quản lý nhà nƣớc ở các khía cạnh khác nhau trong lĩnh vực sử dụng nguồn vốn ODA. Trong số này có các văn bản về xây dựng Danh mục chƣơng trình, dự án ODA yêu cầu tài trợ, quy chế về chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu của tổ chức của Ban quản lý
chƣơng trình, dự án ODA; chế độ báo cáo, mẫu báo cáo thống nhất về ODA; chế độ theo dõi và đánh giá chƣơng trình, dự án ODA.
Chính phủ thống nhất quản lý nhà nƣớc về ODA và vốn vay ƣu đãi trên cơ sở phân cấp gắn với trách nhiệm, quyền hạn, năng lực quản lý và tính chủ động của các ngành, các cấp; bảo đảm sự phối hợp quản lý, kiểm tra và giám sát chặt chẽ của các cơ quan liên quan.
Việc thu hút, quản lý và sử dụng ODA và vốn vay ƣu đãi phải đƣợc xem xét, cân đối và lựa chọn trong tổng thể các nguồn vốn đầu tƣ phát triển nhằm đạt hiệu quả kinh tế - xã hội cao nhất, bền vững, bảo đảm nguyên tắc bình đẳng, công bằng, khả năng hấp thụ vốn, khả năng trả nợ và an toàn nợ công, trong đó ƣu tiên sử dụng nguồn vốn vay ƣu đãi cho các chƣơng trình, dự án có khả năng thu hồi vốn trực tiếp.
Bảo đảm tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong việc cung cấp ODA và vốn vay ƣu đãi và trong việc sử dụng nguồn vốn này.
Tạo điều kiện thuận lợi để khu vực tƣ nhân tiếp cận vốn ODA và vốn vay ƣu đãi trên cơ sở chia sẻ lợi ích và rủi ro giữa nhà nƣớc và tƣ nhân.
Bảo đảm tính thống nhất và đồng bộ giữa các văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam và hài hòa quy trình, thủ tục với các nhà tài trợ về ODA và vốn vay ƣu đãi.
Tuân thủ các quy định hiện hành của pháp luật Việt Nam và các điều ƣớc quốc tế về ODA và vốn vay ƣu đãi mà Chính phủ hoặc Nhà nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Trong trƣờng hợp có sự khác biệt giữa điều ƣớc quốc tế về ODA và vốn vay ƣu đãi với quy định của pháp luật Việt Nam về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của điều ƣớc quốc tế.
ODA là một nguồn vốn bổ sung quan trọng cho phát triển, nó còn có tác dụng nâng cao trình độ khoa học, công nghệ, điều chỉnh cơ cấu kinh tế và
làm tăng khả năng thu hút vốn từ nguồn FDI và mọi thành phần kinh tế khác, góp phần quan trọng vào việc thực hiện thành công sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc. Theo Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội (KTXH) thành phố Hà Nội đến năm 2020, định hƣớng đến năm 2030, tổng nhu cầu vốn đầu tƣ toàn xã hội thời kỳ 2011 - 2015 dự kiến 1.400.000 - 1.500.0000 tỷ đồng (tƣơng đƣơng khoảng 69 - 70 tỷ USD), thời kỳ 2016 - 2020 khoảng 2.500.000 - 2.600.000 tỷ đồng (tƣơng đƣơng khoảng 110 - 120 tỷ USD), trong đó vốn đầu tƣ từ ngân sách Nhà nƣớc (bao gồm vốn ODA) đáp ứng khoảng 16-18%, dành chủ yếu cho phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế và xã hội.
Tuy nhiên, thực tế bối cảnh trong nƣớc và quốc tế trong những năm qua có nhiều diễn biến phức tạp đã ảnh hƣởng không nhỏ đến phát triển kinh tế xã hội của cả nƣớc và thành phố Hà Nội. Cùng với khó khăn chung của cả nƣớc, dự báo kinh tế của Thủ đô có thể hồi phục nhƣng chậm và còn khó khăn; thu ngân sách, nguồn vốn cho đầu tƣ phát triển khó cân đối cho nhu cầu thực hiện các dự án theo Kế hoạch.
Trong điều kiện nhƣ vậy, việc huy động nguồn vốn ODA và các nguồn vốn vay ƣu đãi khác của các nhà tài trợ càng có ý nghĩa quan trọng để hỗ trợ và đảm bảo thực hiện các mục tiêu và nhiệm vụ đề ra trong Quy hoạch tổng thể phát triển Kinh tế - xã hội đến năm 2020, định hƣớng đến năm 2030 và các chiến lƣợc và kế hoạch phát triển Kinh tế - xã hội của thành phố Hà Nội.
1.2.3.3 Mục đích quản lý nhà nước đối với vốn ODA
Vốn ODA là một nguồn vốn có ý nghĩa quan trọng đối với các nƣớc tiếp nhận trong việc phát triển kinh tế - xã hội giai đoạn hiện nay. Việc sử dụng không hiệu quả, sẽ là gánh nặng nợ nần cho đất nƣớc nếu nhƣ không có sự quản lý chặt chẽ của nhà nƣớc.
Tầm quan trọng của quản lý nhà nƣớc về vốn ODA vì các lý do chủ yếu sau:
Thứ nhất: Thực chất giá trị thực tế của vốn ODA thấp hơn giá trị danh nghĩa của nó. Điều này có nghĩa tính ƣu đãi của vốn ODA giảm, chi phí để có vốn này sẽ tiến gần tới vốn thƣơng mại trên thị trƣờng tài chính, nếu không có sự quản lý chặt trong thu hút thì chi phí này càng cao. Cụ thể nhƣ sau:
- Chi phí thực tế mà nƣớc tiếp nhận phải trả để sử dụng vốn ODA lớn hơn tiền lãi phải trả cho nhà tài trợ. Vì chi phí thực tế mà nƣớc tiếp nhận phải thanh toán bằng tiền lãi vay, theo: tỷ lệ lãi suất + phí thủ tục vay + chi phí liên quan đến khoản ODA (chi phí có ghi trong hợp đồng và chi phí tiềm ẩn).
- Khi ký kết hiệp định vay vốn ODA, nhà tài trợ ràng buộc điều kiện đối với vốn ODA với các nƣớc tiếp nhận phải chấp nhận một phần giá trị khoản ODA là hàng hoá dịch vụ do nhà tài trợ đó sản xuất (Trung bình là ở mức 20% giá trị vốn ODA). Giá cả phải trả cho hàng hoá, dịch vụ này thƣờng cao hơn giá cả mà hàng hoá, dịch vụ đó bán trên thị trƣờng thế giới. Hoặc trong các dự án hỗ trợ kỹ thuật, thì bên nhà tài trợ yêu cầu trả lƣơng cho các chuyên gia, cố vấn dự án của họ ở nƣớc quá cao so với chi phí thực tế cần thuê chuyên gia nhƣ vậy trên thị trƣờng lao động thế giới.
- Các nhà tài trợ có quyền chủ động nhất định trong quyết định cung cấp ODA theo dự án, chƣơng trình. Do đó, các dự án, chƣơng trình mà các nhà tài trợ này lựa chọn để cung cấp vốn ODA lại có thể không phải là dự án quan trọng và tối ƣu nhất đối với nƣớc tiếp nhận. Vì thế, chi phí mua sắm thiết bị, công nghệ với giá trị rất lớn, nhƣng công suất sử dụng không cao hoặc phải bỏ ra chi phí cao về dịch vụ đào tạo, chuyển giao công nghệ và chi phí phải trả do thất nghiệp xuất hiện.
- Tác động của yếu tố tỷ giá hối đoái làm cho giá trị vốn ODA phải hoàn lại tăng lên hay gánh nặng nợ nƣớc ngoài của nƣớc tiếp nhận sẽ tăng lên.
Giá trị các khoản ODA mà nƣớc tiếp nhận chủ yếu lấy ngoại tệ mạnh làm đơn vị tính toán nhƣ: đô la Mỹ, đồng Yên của Nhật, đồng Euro. Tuy nhiên, trong thời gian dài của khoản vốn ODA, giá trị các đồng tiền này luôn biến động nhƣ đồng yên của Nhật là một đồng tiền chuyển đổi tự do, nhƣng không phải là đồng tiền thực sự mạnh và ổn định và các dự án hỗ trợ phát triển của JBIC (Nhật Bản) thì lấy đồng Yên làm đơn vị tính toán. Vì thế, khoản vốn ODA luôn chứa đựng rủi ro về ngoại hối. Mặt khác, đồng tiền của nƣớc tiếp nhận bị mất giá trong khoảng thời gian sử dụng vốn do các yếu tố nhƣ: lạm phát ở nƣớc tiếp nhận cao hơn ở các nƣớc phát triển và nƣớc tài trợ (tính ổn định của nền kinh tế nƣớc tiếp nhận kém hơn) tình trạng thâm hụt cán cân thƣơng mại luôn thƣờng trực, không có sự cải thiện nhiều về tài khoản vốn nên nhu cầu về ngoại tệ mạnh lớn hơn cung về ngoại tệ. Vì thế, khoản vốn ODA phải hoàn trả theo đồng nội tệ ngày càng tăng lên.
Những chi phí gián tiếp phải trả cho các khoản vốn ODA.
Nƣớc tiếp nhận vốn ODA ít nhiều phải chấp nhận các ràng buộc về mặt kinh tế và chính trị.
Về kinh tế, nƣớc tiếp nhận phải chấp nhận dỡ bỏ dần hàng rào thuế quan bảo hộ các ngành công nghiệp non trẻ và bảng thuế xuất nhập khẩu hàng hoá của các nƣớc tài trợ, ví nhƣ Việt Nam mở cửa hơn đối với mặt hàng ô tô của Nhật Bản và Mỹ vào năm 2006; thực hiện cam kết hiệp định thuế quan vào 2003 với các nƣớc ASEAN.
Từng bƣớc mở cửa thị trƣờng bảo hộ cho những danh mục hàng hoá mới của nhà tài trợ chiếm lĩnh thị trƣờng nội địa, ảnh hƣởng trực tiếp đến sức cạnh tranh của hàng hoá nƣớc tiếp nhận ở thị trƣờng nội địa.
Có những ƣu đãi đối với các nhà đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài nhƣ cho phép họ đầu tƣ vào những lĩnh vực hạn chế, có khả năng sinh lợi cao, giá thuê mặt bằng sản xuất và các dịch vụ rẻ cũng nhƣ có đƣợc đơn đặt hàng của chính phủ. Ví nhƣ Việt Nam cho phép các nhà đầu tƣ vào ngành Bƣu chính - Viễn thông, thực hiện một loại giá trên cả nƣớc (sẽ xoá bỏ sự phân biệt về giá giữa ngƣời Việt Nam và ngƣời nƣớc ngoài).
Chính những ràng buộc này đã làm ngân sách Nhà nƣớc mất đi một khoản tiền thu từ thuế nhập khẩu, thuế đối với các doanh nghiệp trong nƣớc do hàng hoá của doanh nghiệp này bị mất chỗ đứng trên thị trƣờng. Thuế thu nhập cá nhân và những khoản lƣơng của những công nhân bị thất nghiệp do tác động của việc phải mở cửa thị trƣờng.
Nhƣ vậy, nếu không đàm phán chi tiết với nhà tài trợ để giảm chi phí và không quản lý chặt việc sử dụng thì giá trị thực tế của vốn ODA thấp hơn nhiều so với giá trị danh nghĩa hay lãi suất vốn ODA mà nƣớc tiếp nhận phải trả tiền sát với lãi suất thị trƣờng tài chính quốc tế.
Thứ hai: Nƣớc tiếp nhận dễ bị rơi vào tình trạng sử dụng không hiệu quả nguồn vốn ODA.
Quan điểm nhìn nhận về vốn ODA của nƣớc tiếp nhận còn nhiều hạn chế. do giai đoạn đầu tiếp nhận vốn ODA chủ yếu là vốn hỗ trợ phát triển không hoàn lại nên hình thành trong tiềm thức vốn này là vốn cho không và sử dụng không tính toán kỹ lƣỡng, nên dễ xuất hiện hiện tƣợng tham nhũng và lãng phí trong tổ chức sử dụng. Trình độ và kinh nghiệm quản lý nguồn vốn ODA còn thấp, thể hiện trong khâu xây dựng chiến lƣợc, quy hoạch thu hút và sử dụng vốn ODA vào các lĩnh vực chƣa hợp lý, kỹ năng đàm phán thuyết phục các nhà tài trợ chƣa cao; khả năng khảo sát, xây dựng dự án còn kém, nên xảy ra hiện tƣợng, tình trạng “theo hồ sơ, theo dự án” đến cùng,
miễn là lấy về đƣợc dự án mà không quan tâm đến hiệu quả đầu tƣ, sử dụng vốn lãng phí, thất thoát.
Do vậy, nếu vốn ODA sử dụng và thu hút ở nƣớc tiếp nhận không hiệu